摘要：西方各国为增强其国际竞争优势，积极开展了具有战略意义的电子政务建设，充分利用信息技术手段大幅度提高政府的效率和服务质量，建设清正、廉洁和高效的政府。在我国，电子政务作为政府管理改革和创新的重要内容，其发展仅从２０世纪８０年代的办公室自动化开始起步，表现为起点较低，基础条件较落后，发展不平衡等。学习和借鉴西方发达国家电子政务建设的经验，对我国公安机关信息化建设及电子政务的发展，有许多有益启示。

    关键词：欧洲国家警察组织电子政务建设；比较；启示

    信息技术的迅猛发展正在推动着世界各国政府的信息化建设，发展电子政务已成为一个世界潮流。各国电子政务的主要目的在于，推进政府部门办公自动化、网络化、电子化，打破行政机关传统分工的组织界限，实现政务信息的共享，运用信息及通讯技术营造一个虚拟化的电子政府，以全面促进政府公共服务质量和效率的全面提升。

    近几年来，我国亦开始了电子政务的建设，并取得初步成果。但是，无论是对电子政务理念的认识，还是对信息技术的充分利用、电子政务建设的规划等各个方面，我国还都处于刚刚起步的初级阶段，与西方发达国家政府信息化进程相比，存在很大差距。西方发达国家电子政务建设的有益经验值得我们学习和借鉴的。本文就是试图通过对欧洲警察组织电子政务发展趋势的探讨，以期对我国公安机关信息化及电子政务的发展，尤其是“金盾工程”的建设有所启迪。

　　一、欧洲国家警察组织电子政务建设概况

    从２０世纪５０、６０年代开始，欧洲发达国家就已开始了信息化建设，经过持续几十年的发展，政府内部的管理信息系统和各种决策支持系统已经基本完成，利用互联网将政府的信息系统在技术上和功能上向政府外部延伸成为了可能。因此，在２０世纪９０年代初期，欧盟等国开始全面着手建设国家电子政务工程。据统计，截止到２００３年，欧洲各国的政府行为已有３０～５０％实现了电子政务服务。

    （一）比利时国家警察组织的电子政务建设

    比利时国家警察总局信息化建设管理部门共有５个，即：通讯、应用程序开发、数据管理（服务中心）、局域网管理、大型机管理。由三部分人员组成，即专家、技术人员和少量警察。目前，联邦警察内部人事管理、预算控制等已实现信息化流程管理，如人事管理系统，全国４．５万名警察信息存储在同一服务器上，每次伤亡记录等均被录入系统。对内，每个用户通过密码确认身份后被赋予不同权限，新的雇员被赋予最小的权限，当警员离开时，被撤销权限；此外，比利时警方与联邦司法部、外交部已实现网上信息交流，如签证、护照信息共享等，改变了以往靠光盘传输的历史。联邦警察与市民之间也建立了网上沟通渠道，如有志从警的市民可在网上报送资料表达意愿，有关信息在警方内部处理后，警方可将反馈信息通过网络向市民传递。再如网上有害信息庞大，警方投入很大警力也不能保证及时发现处理，警方与市民有了便捷的网络通道后，如市民发现网站放置儿童色情照片等有害信息，可及时向警方举报，提高了警方发现和查控网络有害信息的能力。

    比利时警方在网络及网络安全建设方面都采用ＴＣＰ／ＩＰ协议，用租用电讯网通过互联网实现信息传输。为保障网络与信息安全，比利时警方内部网与外部网的连接在物理上是断开的，但能够与其他政府部门进行信息交流。只有联邦警察总局的中央数据库才能与司法部、外交部等外部单位相连，并且它们之间有防火墙，且只通过电子邮件Ｅ－ｍａｉｌ的形式传输信息，不可通过浏览共享。可一机多用，但需采取技术措施，实现电子开关内网、外网自动相互切换（由以色列提供的ｅ－ｇａｐ技术）。建有ＶＰＮ加密网络，保证有密级信息的传输安全。全部应用项目均由实战部门提出意见和具体需求，９５％的软件由联邦警察内部ＩＴ部门开发。

　　（二）欧洲警察合作组织（EUROPOL）的电子政务建设

    欧洲警察合作组织主要通过收集各国情报、情报分析、情报共享等，协调成员国警方打击有组织犯罪、毒品犯罪、经济犯罪、恐怖犯罪、伪造货币、非法移民、对儿童性侵害犯罪等跨国犯罪。该组织有６０多名情报分析员，利用专门分析软件，分析来自各国的犯罪信息，并将分析结果提供各国共享。目前有２７个国家警方在该组织派驻联络官，以完成该组织与各国警方的情报传输、情报共享等协调工作。每年协调大要案件约３０００多件。

    欧洲警察合作组织内部及其与各成员国警方、国际刑警组织总部的信息传输，主要通过ＶＰＮ加密的互联网电子邮件进行。高度机密文件仍通过人工传递。各国情报在一个数据库服务器中集中运行维护，信息分为警方内部、保密、秘密、绝密４级。应用系统主要有ＤＮＡ信息、涉案枪支信息、被盗机动车信息、非法移民、不受欧盟国家欢迎人员信息等。

   欧洲警察合作组织的电子政务专家对警察组织电子政务未来发展强调以下几点：一是警察组织的信息化、电子政务要突出过程控制，即信息化要与警务行为规范的过程紧密结合；二是电子政务不仅要在警察组织内部实现警务活动的信息化，还要包括警方与政府、社会、市民各种联系的信息化；三是信息化最重要的是提高警察服务质量，服务对象包括政府、警察内部、市民等。

　　（三）国际刑警组织的电子政务建设

    国际刑警组织的信息化建设应用是由信息系统处专门负责，系统建设分为法律规定、介绍需求、可行研究、初步研究、发标招标、程序设计５个步骤。

    国际刑警组织的工作重点之一，就是加强信息系统的建设与全球范围内的推广应用。为了充分利用信息技术手段加强各国警方的情报交流、提供快速反映能力，２００２年开发了Ｉ２４／７系统（意为：每星期７天、每天２４小时全天候信息支持系统）。基于因特网运作，向用户提供１４种语言选择，取代原有的Ｘ４００系统。该系统的应用提高了工作效率，已有包括我国在内的８４个国家警方接入该系统。如红色通缉令的发布处理，紧急情况下可在１小时内完成。２００１年，中国中心局计算机染上病毒被该部门检测出来，当时就暂时中断了与我国的网络联通。Ｉ－２４／７系统应用管理部门与指挥室协同配合，２４小时全天候运转，来自全世界１８０多个成员国的所有信息，均通过Ｉ－２４／７系统应用管理部门第一时间内传递给指挥室。如系紧急信息，指挥室立即处理，其他信息经初步分析评估后分转给其他部门处理。

    近年来，国际刑警组织信息化建设的主要任务是为打击贩卖人口（主要是妇女儿童）犯罪、毒品犯罪、有组织犯罪、高科技犯罪、经济犯罪等跨国犯罪提供信息支援。为加强信息化建设，提高情报分析能力，以更好地为各国警方服务，该组织近几年来大幅增加了信息化建设的资金投入，全力完成四项任务：（１）建设Ｉ－２４／７系统；（２）建立２４小时服务的全球警用信息指挥中心；（３）促进先进信息技术及应用系统在各国警方的普及；（４）建设几个全球信息数据库，如指纹、ＤＮＡ、被盗护照等身份资料数据库。

    该组织信息系统可为下列４类用户提供不同的信息服务：（１）办公自动化系统（ＡＧＯＲＡ），包括工资、文件管理、财务管理等，为总秘书处４００多人提供服务；（２）犯罪情报系统（ＩＣＩＣ），包括犯罪嫌疑人、案件、通缉、毒品、洗钱、伪造货币、被盗文物艺术品、失踪儿童、信息卡、破坏环境案件、非法移民等信息，以及指纹、ＤＮＡ、被盗护照等身份资料、对儿童性侵害案件等数据库信息，红色通缉令、信用卡资料、被盗机动车、恐怖分子名单、毒品、高科技犯罪、爆炸物品信息，为各大洲１００多个地区级用户提供查询服务；（３）自动查询系统（ＡＳＦ），将上述犯罪信息为２００多个国家中心局提供查询服务；（４）为１０００多个各国相关执法机构提供情报查询服务；（５）为全球７亿多公众用户提供相关信息ＷＥＢ查询服务。

    为了保证网络及信息安全，该组织内部所有信息系统采用双备份运行存储。与各成员国警方信息传输，除采用互联网ＶＰＮ加密技术，还有三道防火墙。ＶＰＮ加解密设备设置在第二道防火墙之后，前沿部分就设在第二道防火墙及ＶＰＮ加解密设备之后、第三道防火墙之前。各国中心局等外部用户、包括移动用户需通过两道防火墙及保密路径，经确认密码身份后，经ＶＰＮ解密才能进入由三台服务器组成的系统前沿部分，通过搜索引擎，执行３０多个应用系统信息查询，但无法进入第三道防火墙后的系统后台数据库部分。系统后台部分数据库信息实行单向流通，只向前台部分提供检索信息但拒绝前台信息进入，只出不进，以确保数据安全。除上述技术防范措施外，该组织还通过多种管理措施确保系统安全。

　　二、欧洲国家警察组织与我国公安机关电子政务建设的比较研究

    当前，我国公安机关电子政务建设的重点是全面推进“金盾工程”，通过与欧盟国家警察组织电子政务建设的比较研究，我们可以得到以下结论：

　　（一）金盾工程的技术路线与欧洲信息化建设基本相符，但组织实施模式与欧洲有明显不同。

    我国“金盾工程”建设方案在网络、软硬件系统设备、应用、网络安全技术等设计方面，与上述国家和组织基本一致。而且在硬件设备、网络带宽、安全保密措施等方面，我们甚至要超过他们。在应用软件开发方面，上述国家和组织全部采用业务部门提出需求，有专门的技术部门综合分析并与业务部门反复协商细化后，由中央一级单位技术部门统一研发实施，并根据业务部门需要不断升级维护。这与我国金盾工程普遍采用的各业务部门、各级公安机关分头组织实施、招标给社会上技术公司开发的组织模式差距较大。

　　（二）在强化应用和数据整合方面，欧洲国家警察组织比我们先进。

    强化应用和数据整合是当今信息化建设应用的主流和发展趋势。从欧洲国家警察组织的电子政务的建设来看，其应用软件全部由内部专业技术部门与业务部门共同研究，自主开发、维护和升级，实际上起到了对各业务部门需求分析整合、数据项设计整合、信息流程整合等归口作用。这样在很大程度上，避免了应用系统交叉重复建设、数据重复采集、出现数据孤岛等问题。同时，也是“信息化促进正规化、规范化”的最好方式和体现。相比较而言，目前我国公安应用系统重复建设问题较为突出，不仅造成不应有的浪费，更重要的是大量极其有价值的数据分散在各自独立的系统内，系统之间数据项重复多、关联差，无法实现数据共享，导致大量来之不易宝贵数据不能发挥应用的作用，丧失信息化建设大好机遇，挫伤广大民警应用信息系统的积极性。这些应引起我们的深思。

　　（三）在信息化建设讲求科学实用，形成信息共享和普遍使用的良好氛围方面，我们明显存在不足。

    比利时和有关国际警察组织的信息化，突出一点就是讲求科学实用。网络和计算机系统设备配置并不很先进，在应用项目确定上，强调有限的资源投入到有限的目标，不追求全面开花而讲求务实。应用系统的开发水平与我们也差不多，但大都管理良好，很实用。强调信息流与业务流的统一，在系统开发后通过制度建设、业务规范等强制手段保障应用，系统数据录入与业务工作同步，保持了数据录入的完整、及时、准确。反过来，系统良好的应用效益也满足了业务部门、业务人员的工作需要，使其爱不释手，促进应用，形成良性循环。尤其是对于信息资源的共享很为重视，每个建成的应用都能在工作中得到普遍的使用，效益也能得到较好的发挥。而我们往往是建设和应用脱节，信息化和实际工作脱节，未能形成建设、应用、管理、培训四位一体的有效联接，广大民警的信息化意识和技能不高，大量应用及信息资源未能得到共享和普遍使用，整体效益未能很好发挥。

　　（四）在网络系统安全服务于应用需要，技术措施和管理措施并举，向管理要安全的经验，欧盟国家和组织比我们丰富。

    欧洲国家警察组织普遍重视网络及信息安全问题，一致认为信息系统应由网络建设、应用系统开发、网络与信息安全三部分组成，同时系统建设与系统安全本身就是一对孪生兄弟，没有绝对的安全，技术防范是相对的，严格的管理才能真正发挥作用。他们的网络安全措施多是大众化的防火墙、隔离技术、ＶＰＮ技术、访问控制技术、防病毒及防黑客技术等，正在关注基于ＰＫＩ公钥基础设备的ＣＡ身份认证和授权技术的应用。并普遍设置专门的安全管理机构，全天候监控系统运行，发现问题及时解决，正所谓“三分技术七分管理”。在这一方面，我们需要向他们学习和借鉴。

　　三、欧盟警察组织电子政务建设对我们的启示

    通过分析和总结欧盟警察组织电子政务建设与发展的基本经验，结合我国公安机关“金盾工程”建设的现状，笔者以为，在今后公安信息化建设中，我们应该着重加强以下几方面的工作：

　　（一）加强金盾工程建设有关政策理论研究，更好地指导各地各部门的建设应用。

信息技术发展日新月异，公安工作点多面广，各地各部门发展差异较大，金盾工程建设更显复杂，其技术路线的选择、组织实施模式、配套管理制度等许多重大课题，需要不断探索和完善，并科学指导决策。建议组织力量，在督促检查和指导工程实施过程中，开展深入细致的调查研究，结合实际科学分析论证，在系统架构、应用模式、建设示范等方面，不断推出研究成果并指导实践，保证金盾工程科学高效健康地发展。

　　（二）强调建设、应用、管理、培训四位一体，协调发展，大力推进信息共享和普遍使用。

    目前公安机关重点是建设公安信息网络和安全设施、２３个一类应用系统及八大信息资源库，但建设好不等于应用好，信息化的目标就是信息高度共享和广大民警在实际工作中的普遍使用，必须大力促进信息共享，推广和普及应用，否则再先进的设备、再多的应用系统，也是花架子。因此，要保证金盾工程建设应用的科学高效有序，必须注重管理。以保证网络和计算机系统安全、可靠、稳定运行，保证各应用系统及信息资源库在实际工作中的广泛使用，保证各类业务信息资源的共享和综合利用。同时，必须高度重视培训工作，有针对性地开展多种形式的培训，提高广大民警的信息化意识和实际操作使用技能。信息化就意味着普及应用，建设应用的效果也是通过广大民警在实际工作中广泛使用得到体现和发挥，我国公安机关广大民警整体信息化素质相对较差，培训也就更显重要。总之，建设、应用、管理、培训都是信息化建设应用中的重要环节，是相互联系、相互融合的有机整体，必须整体协调推进，不能有任何偏废。

　　（三）高度重视应用和数据的整合，规范软件开发推广。

    当前金盾工程建设应用中，东部沿海和其他发达地区的公安信息化由于基础好，应用开展广泛，在一期建设中很重要的任务是应用和数据的整合，以提高其建设应用水平。，而公安机关众多的实际应用有许多重复建设，加重基层建设和数据采集负担，也应该进行综合分析整合。此外，我国公安信息化对软件版本一直没有统一规范要求。各省市甚至各县区、派出所自行开发软件，由于标准本身不完备，过于强调本地化要求等，造成众多信息孤岛的问题，必须尽快解决。比如，在人员大量流动、异地犯罪突出的情况下，各地级市自建指纹系统，使得指纹比对效果极其有限。据了解，日本全国指纹建在一个系统之内，就连国际刑警组织的许多系统也是建在一个服务器内，这与我国的现状形成鲜明对照。为此，笔者建议，目前应从整合标准入手，加快公安机关数据源标准的制定，待公安部信息中心组建后，逐步统一、整合各警种、各级公安机关应用系统软件。

　　（四）加快研究组建机制灵活、责权统一的三级公安信息中心，为公安信息化建设应用效果的充分发挥和可持续发展提供可靠保证。

    我国公安怎样结合实际组建信息中心，组建什么样的信息中心，信息中心的职、权、利如何统一，采取什么样的灵活机制，如何保证信息中心的组建和有效运作？从欧盟国家信息化建设经验看，信息中心应该是公安信息化建设中的关键部门。我国各级公安机关组建的信息中心，在职能上，要向各业务部门提供网络和系统软硬件环境，保证网络和计算机系统的安全可靠运行，汇总分析各业务部门需求，研制开发应用软件并组织实施和维护，维护管理信息资源库，负责协调提出应用和数据整合方案并组织实施，向各地各部门提供信息服务和技术支持；在人员构成上，可有一部分警察负责管理和关键岗位，大部分聘用不同层次的技术人员，采取企业化管理和社会同等薪酬制度；在管理机制上，要促进管理、研究和服务的有机结合，充分发挥其在信息化建设中的主导作用。

    尽管我国公安机关的电子政务建设起步较晚，与世界发达国家相比还有较大差距，但是，只要我们开拓视野，广泛交流，不断汲取发达国家的经验，少走弯路，我们的电子政务的建设与发展一定会取得丰硕的成果。