2005年10月2日,上海市公安局中青年干部培训团一行20人,在市局政治部副主任陆东的带领下,应邀飞赴英国进行为期21天的警务培训和考察访问。期间,培训团成员在Bramshill警官学院重点学习了警务改革、情报导向、人权和冲突管理、社区警务、高科技犯罪、领导力和人力资源管理等课程。之后,又与伦敦大都市警察局、伦敦CHARING CROSS警察局、伦敦大都市警察专业人员培训中心、苏格兰CARDIF警察局、汉普郡SURRY警察局等机构及其一线人员进行了深入广泛的交流,领略了英国同行先进的警务理念和工作实践。
短暂的英伦之行,宛若岛国阳光下流彩着的文明印记和充溢着人文关怀情结的美丽风光一样,给培训团留下了深刻的印象。

走进英伦

从空中俯瞰英伦,岛国就如同镶嵌在大西洋中的两块翡翠,绿得恬淡,翠得惬意。透过薄薄的海岚,茂密的绿中,偶见一两片顶着红色屋顶的农庄。机声轰鸣,到了,伦敦到了。机翼下现出了成片的楼房和烙着巴洛克特色的古堡,轻柔曼缓的泰晤士河,阳光下一如舒展着的银练,似乎在欢迎着我们一群来自东方古国的警官。走下机舷,已是午后时分。阳光映照中的希思罗机场,满目紧张忙碌着的景象。作为欧洲客运量最大的机场,这里日平均起降飞机近千架次,逢空运高峰段,平均一分钟就有一架飞机起降。
我们来了,迎着大西洋恬腥的海风,带着上海现代警务机制建设的实践,以求智、博采之心,来到了这个早在公元十三世纪就已形成现代警察制度雏型的神秘国度——英国。
英国,它全称大不列颠及北爱尔兰联合王国,人口约6000万,主要有英格兰、威尔士、苏格兰、北爱尔兰四个民族组成。英国人,原意是英格兰人,所以在整个英伦,只有称其大不列颠人才会被所有英国人接受。
英国首都伦敦位于英格兰东南部的平原上,跨泰晤士河,离泰晤士河入海口88公里。早在三千多年前,伦敦地区就是当时英国人居住的地方。公元前54年,罗马帝国入侵大不列颠岛,公元前43年,这里曾是罗马人的主要兵站并修建了第一座横跨泰晤士河的木桥。当时伦敦被称为“伦底组姆”。十六世纪后,随着英国资本主义兴起,伦敦的规模迅速扩大。公元1500年,伦敦人口不过5万人,二百年之后,陡增至70万人。公元十八至十九世纪,伦敦已成为世界上最大的金融和贸易中心,据对人口的最新统计,大伦敦地区现有人口800万,其中100万是移民。伦敦的行政区划分为伦敦城和32个市区,伦敦城外的12个市区称为内伦敦,其它市区则称之为外伦敦。伦敦城、内伦敦、外伦敦构成大伦敦。像著名的伦敦塔、大本钟、唐宁街、白金汉宫、西敏寺、金融和贸易中心、英国王宫和首相府、大英博物馆、塔桥以及塔桥至泰晤士河河口之间的地区,均在大伦敦地区内。伦敦街道整洁,道路宽阔,绿树成阴,花香扑鼻,整个城市就如同建在公园里。英国因为受北大西洋暖流和西风影响,属温带海洋性气候,夏季凉爽,冬季温暖,空气润湿,多雨季,多雾,故伦敦便有了雾都之称。
在机场稍事休息,接着我们便奔向此次培训、考察的第一站:Bramshill警官学院。

古堡中的警官摇篮

英国警方尤其重视对警察的培训,严格的警务培训使英国警察队伍成了世界上最优秀的警队之一。英国有健全的警察培训系统,内务部有一个叫CENTREX的总的培训中心,全国分有20多个不同级别的机构,承担着对不同岗位警察的培训工作。我们此番培训的Bramshill警官学院,在英国警界素有“古堡中的警官摇篮”之称,学院就坐落在有着400余年历史的古堡中。远远望去,古堡红墙尖顶,门前芳草萋萋,蓝天下,广场鸽翩跹起舞,就如同一幅天成的水彩画。陪同的英国大卫警官自豪地向我们介绍,这座古城堡在整个大不列颠都是数一数二的,数百年来,在这里生活过的人们,都自觉地把保护城堡作为自己份内的事。现在这座古城堡也是内务部众多培训中心中培训高级警官的机构。大卫说,Bramshill警官学院作为高级警官的摇篮,它更多的是关注战略的培训,操作性、针对性、实用性都很强。比如,实战计划的制定,战术实战选择,以及领导能力的培养、人力资源的管理等等,它不仅为内务部高层提供战略决策辅助,更多还是为其它培训中心树为典范,所以,在这里学习过的学员,无一不为此自豪。
大卫还给我们介绍道,英国一线警官培训主要面向实战和操作,伦敦大都市警察特殊培训中心就是专门针对一线警察的培训机构。在随后的考察中,我们看到,中心内设有专门的模拟街道、火车站、酒吧、体育场、人群等训练设施,乍看就如同一个影视拍摄基地,而培训内容都在模拟现场中真刀真枪地展开,喊杀声阵阵。中心内也有课堂培训安排,主要讲授现场模拟图制作等课程。

多年来,英国警方对警务交流舍得投入。大卫说,在英国的警察培训院校会经常有来自不同国家的警官参加培训。我们开展世界警察培训业务,并不是要展现“鼻祖”风范,而是希望建立起一个很好的交流合作平台。“当然,我们在介绍自己警务理念的同时,也注意借鉴其他国家送上门来的经验,更重要的,我们还交到了世界各国的朋友。”说到这,大卫耸了耸肩,诙谐地说道,“在以后需要跨国合作时,你们不会不朝我们伸出有力的大手的。”我们会意地点了点头,表示赞同。随着全球化进程的不断发展,加上国际恐怖主义和跨国犯罪的蔓延和加剧,各国间的合作力度必将加大,对此,英国警察不光是说在前头,而且也走在前头。

务实的执法理念

英国社区警务的口号是:“警方要真正知道的,是社区需要什么,而不仅仅是社区有什么。”这一点,在理念上很类似于我们的“执法为民”。加强社区警务工作,是英国警方正在改革的方向,目前,他们虽在一些地区作了试点,还没有形成法律或规范性的机制在全国推广,但“甜头”已让他们尝到。在伦敦大都市警察局考察时,威廉警官向我们介绍,他们自1997年试行以来,全国总案件量下降了近30%。
就相互间共同关注的话题,威廉警官详细向我们作了介绍。威廉说,我们一是寻求综合治理。在一定规模的社区成立睦邻警察小组,警方牵头,地方当局、社会团体、社会威望人士、社区支援人员及房屋租赁协会参与,共同管理本地治安。二是POP警务针对社区存在的治安问题,有针对性采取防范措施。说到这,威廉给我们举了则例子,利物浦北部一度“涂鸦”等反社会行动突出,睦邻警察小组通过引入保安照明、安装监控探头、加强巡逻等工作予以应对。一段时间后,地区案件总量下降了18%,入室盗窃、车辆盗窃、街头抢劫分别下降了60%、67%和68%。现在英国许多家庭中弃用防范设施可见一斑。威廉接着介绍,我们的第三步棋就是采用扰乱战术。所谓的扰乱战术,就是招募社区志愿人员,身着醒目的警察制服,经常出现在易发案区域,看到可疑人员便现场询问或干脆问候一声,同时,对有困难的人群进行帮助和服务。这些人其实并非警察,当然也谈不上什么执法权,他们的作用就是增加“着制服者”的出现率,干扰犯罪行为,增强公众安全感。威廉给我们粗略计算了一下,全英现有这类人员约5000名,目标到2008年发展成24000名。
社区警务是英国警务情报系统的一个有力支撑。威廉告诉我们,在社区警务建设上,他们还十分注重警务情报信息的收集。各种信息通过睦邻警察小组各成员汇集而来,通过筛选和比较,就成了警方的情报。威廉说,这些年,高层下定决心进行警务情报改革,各级警察机构都成立了专门的情报信息分析部门。并配备专人负责,目标有两个:一是地区联合、全国共享;二是模式简单,使用便捷。目前,英国警方的主要信息来源是线人、警方记录、社区警务、国家匿名电话、信用卡、车辆记忆识别系统、CCTV系统等。


威廉警察介绍到此,我们马上联想起了去年7月发生在伦敦的连环爆炸案。“7·7”地铁连环爆炸案后,整个英伦一片恐慌,舆论哗然。媒体称,英国政府支持伊拉克战争付出了高昂代价,它加大了恐怖分子攻击英国的危险,而伦敦爆炸案更是一个间接的结果。伦敦市长利文斯更是勇敢地站出来,公开批评本国的外交政策,并称挨炸是“活该”。我们先不管该国的外交政策如何,也不管利文斯是否说的是气话,但“7·7”地铁连环爆炸案成功侦破,当归功于“监视系统里的明星”——CCTV系统。可见,情报的采集,对打击犯罪自是非同寻常。

呵护般的人文关怀

虽然英国警察执法行为是以皇家的名义特许,经过宣誓并受法律保护,但英国警察在执法过程中经常会遇到不法侵害的问题,更糟糕的是,英国现行法律不会因为犯罪分子侵害警察而加重处罚,所以,英国警方对警察的执法煞是费了一番苦心。
在苏格兰CARDIF警察局考察时,陪同的该局高级警官罗伯森向我们介绍,近年来,政府在警察的执法行动中,的确突出了呵护般的人文关怀。一是法律赋予警察更大的权力。“7·7”地铁连环爆炸案后,法律赋予警方一项新的权力,对恐怖嫌疑者可以加重处罚。二是配好执勤警察装备。一般情况下,英国执勤警察配有防弹衣、电台、CS辣椒水、手铐、警棍等,巡逻车上还配有能保护前后颈部的头盔,遥控电击枪、盾牌、催泪瓦斯、铁铲、警戒带、警示牌和架子等。英国一线警察不配枪,遇到持枪暴力的紧急情况,可以逃跑避险,但要及时报告警局,由防暴警察到位处置。三是加强警械使用培训。英国警方非常注重对警察使用警械的培训,特别是强调教会警察对各类暴力倾向行为前兆的识别,教会警察什么时候该用什么警械。四是事先评估。对即将委派执行任务的警察作专门的安全评估,包括心理评估、能力评估等。五是强调劳逸结合。无论何种级别的警察,该休息时就得休息,加班加点都得及时补休。

另外,在财政管理这一块,罗伯森介绍道,英国地方警局的经费,51%来自内务部,49%来自地方财政。内务部对地方警局的经费连续五年进行最佳评估,确定哪些工作值得去做,哪些不值得去做。值得去做的工作又分析最好的方案是什么,如何去做最经济有效。从而列出排行榜。对处于后25%的警局由内务部派出专家帮助工作。为激励警局创新工作,内务部设有工作基金,各警局用创新有效的工作争取这些基金。
与媒体的关系,各国警方都颇为关注。在伦敦CHARING CROSS警察局考察时,该局副局长密特基给我们透露,英国警方与媒体打交道,基本思路就是:警方与媒体好比人与野兽的关系。警方要经常喂给媒体一些信息,否则野兽会乱咬你。借助媒体之力,可以实现“双赢”。前一阵,警方误杀巴西青年事件后,警方通过媒体表明他是非法移民,具有恐怖嫌疑,警方有权采取措施,公众也就接受了。又如,全英共有400万个监控探头,但强调“人权、隐私”的英国公众却不反对。主要原因是警方通过媒体大力宣传使用探头的目的,并将每个安装点告知公众。基于以上思路,英国警方与媒体有着较好的合作关系。现在,全英每个警局都有自己的公共关系部门和新闻官,定期举行新闻发布会。有的警局还聘用资深记者做新闻官顾问。此外,还针对媒体对突发事件都很感兴趣的特点,平时在组织演练时就邀请媒体记者介入,告知他们如何对突发事件进行有效拍摄。待到了真的现场,警方也可以借助媒体的镜头辅助决策。
说到这,密特基爽朗一笑,其实,与媒体处理好了关系,在舆论上给予支持,实际上也是对警察执法过程的某种支持和保护,对警察也是一种变相的呵护。

师夷长技求和谐

三周的学习考察转眼过去了。凝目沉思,我们深感收获颇丰。英国的警务工作确有它的先进之处,但是,仅有数十年现代警察制度经验的我们与他们之间的差距也并非一道无法逾越的天堑。事实上,我们在许多领域已经走在了他们的前列,期间,英国警方也表现出了对中国警务、上海警务的巨大关注和借鉴精神。当然,这并不重要,重要的是我们在构建现代警务机制的道路上已经启程。
启示之一:改革是各国警察所面临的共同课题。作为现代警察体制创建者的英国,正在面临深刻而重大的警务改革。这些改革包括已经推出的“睦邻警务服务”、“全国警务标准排序”以及正在酝酿的《反恐法案》。对比我局现在围绕建立现代警察体制为核心的警务改革,我们首先要明确警务改革的需求与必须;尔后在警务改革的策略和视野上自觉“扬弃”,实现跨越与完善。
启示之二:“问责制度”是保证警察充分履职的重要手段。在英国,大到警力配置、资源调用,小到对一个案件处理,无不面临着问责制度的约束。但现行法律框架内,在最大限度考虑到国家、公众的利大于弊的情况下,都应该理直气壮回应问责。
启示之三:“控制而不干预”是警察指挥体系发挥效能的精髓。目前,伦敦警方赖以应对公共安全的“金(战略)——银(战术)——铜(行动)指挥体系”,其精髓就是“控制而不干预”,确保在应对城市公共安全危机过程中战略明确、战术对头、行动及时有效。
启示之四:加强技术防控是当今大城市警方应对危机的趋势和方向。
启示之五:“情报导警”必须贯彻到最基层、最一线的警务行为之中。
启示之六:专业有效的培训机制是警察队伍整体素质和专业化水平的保证。
启示之七:全面推行公安文职制度,开拓警力资源管理的新空间。
启示之八:互动双赢是警察公共关系的理想状态。

轻轻的我走了,
正如我轻轻的来,
我轻轻的招手,
作别西天的云彩……
二十世纪三十年代,浪漫诗人徐志摩以其温柔多情的笔调,深深地抒发了对英伦岛国的无比眷恋和美好回忆。再见了,弥散在牛顿身上的伦敦大雾。再见了,曾让莎士比亚冥想的苏格兰风笛。我们挥一挥手,将返程开创上海建立现代警务机制的每一天。机声轰鸣,银燕翘首,直插蓝天!
发稿编辑/耿一东