 为了加强与英国警察部门在警务监督领域的合作交流，更好地借鉴学习英国警方在监督方面的先进经验和有效办法，2004年10月8日，应英国文化委员会邀请，笔者有幸成为公安部督察局赴英学习考察成员之一，在英国苏格兰警察学院、英格兰伦敦大都市警察厅两地进行了为期十二天的学习考察，在十二天时间里课堂学习、座谈交流19课（次），通过学习考察，对英国警务监督制度尤其是苏格兰警务监督制度有了一个初步的认识。以下着重就苏格兰警务监督的印象作一介绍。
 一、苏格兰警察体系情况
 苏格兰系英联邦的组成之一，面积有7000平方公里，人口约500万，共有5个城市，首府在爱丁堡市。
 （一）苏格兰警察总局设有八个警察局，一万五千多名警察和五千名文职人员。由于不同的地方，人口、面积情况不同，所以警力的配置也不同。最大的警察局是杰克莱警察局，共有七千五百多名警员，还有二千五百余名文职人员，最小的警察局只有四百多名警察。
 （二）苏格兰政府、警察当局、警察局长三者之间的关系。
 苏格兰警察是受苏格兰政府管理的，政府机构是负责执行议院所通过的法律条规，同时也承担警察经费总数的51%。这个数字表示苏格兰政府在警察事务中占大多数；
 在苏格兰的各个地区，由当地的政府组成权力机构，警察当局成为当地的警察机构，通过征税，警察当局支付警察经费总数的49%。还要负责警察的装备、办公用房等设备、设施。警察当局负责任命高级警官。定期与当地警察局长开会，对警察局长的日常工作和行为提出质疑并要求回答。
 警察局长在职责范围内有绝对的权力，他对所有的下属负有责任，公众如果要对警察进行控诉，可以直接控诉警察局长。
 政府，警察当局，警察局长三者的关系是分立的，联系三权的纽带就是公众、市民。
 （三）苏格兰的警街体制
 在苏格兰，任何一位警察在刚招募来的时候只能是警员，不能直接当警司或督察，这和这位警察以前的学历、资历等没有关系。对所招募的警察可以没有受教育的限制，入警年龄也非常宽松，只要愿意参加考试，考试合格都可以当警察。
 苏格兰警察警衔分为三个层次：
 第一个层次是实战警察，是具体和公众市民打交道的，包括警员、警长、督察。
 第二个层次称中级层次，又称战术性的警察，包括总督察、警司、总警司，他们不是直接与公众打交道，参加的是多方面的协调，包括与媒体的对话，执行上一级所下达的计划指令，然后转成实际战术进行操作。
 第三层即最高层，又称之为战略性警官，他们负责更高层次的宏观计划，与当地或国家政界进行协商和协调（警监以上）。
 除了警官还有文职人员，他们的工作也分为三个层次。
 这三层警官都不是独立的，是互相联系的，如战略型的计划要部署给战术型警官，由其再传达布置给实战警官实施执行。同时，实战型的警官执行的情况要向战术型警察汇报，修改后由战术型警官向战略型警官汇报执行情况。
 二、苏格兰警务监督体制
 苏格兰警务监督体制分外部监督和内部监督。
 （一）外部监督：苏格兰有皇家检控署负责对刑事案件的诉讼（共有48个），皇家督察署负责对各大警局的工作绩效和行为进行监督，还有独立投诉委员会，警察局法律投诉部，警察总监协会等。
 1、皇家督察署
 皇家督察已有150多年的历史，其责任是根据1967年苏格兰警察法立法赋予的责任，要求皇家督察官对各大警察局的工作绩效和行为进行监督，对各大警察局受理公众的投诉是否得到高效处理进行评估、监督。同时，对公众投诉警察局问题进行调查。
 2、独立投诉委员会
 经常投诉警察的案件原因有以下几个方面：一是投诉人要求警方满足他所提出的要求；二是投诉人周而复始地投诉某个警察局；三是不相信警察局会公平地处置自己内部的人员。
 针对上述情况，2004年4月，英格兰和威尔士设立了警察独立投诉委员会（苏格兰已筹建）。该委员会独立于警方和政府，除法院外，其所作出的决定不可被驳回。委员会主席及委员均不是警察，主席是来自社会人权组织的官员，下设若干名调查官，24小时随时接受公众对警察的投诉和调查，如有必要，会尽快到现场调查。
 该委员会主要从事对警察个体，如从警察局长到一般警察，包括文职人员在从事职务中因不当行为、违法办案、滥用职权、粗暴执法而造成投诉人财物损失、人身权益损害等后果的投诉而开展的调查工作。接到投诉后，一旦受理便进入调查程序，调查结果会告诉投诉人。一般有四种结果，一是否定投诉人的投诉；二是警方可能决定改善或修改相应投诉程序；三是警方可能会对投诉对象予以纪律处分或行政处分；四是交皇家检察院，由检察院决定是否给投诉对象进行刑事起诉。
 3、苏格兰警察联盟（工会）
 苏格兰警察联盟是政府机构，成立于1919年，是为了保护警察的人权而成立的。该联盟与警察局没有领导与被领导的关系，是完全独立的。联盟负责人由全体警察推选，经费由会费和社会赞助保障，主要代表中、低层警官的利益。主要是处理警察的劳资以及他们的福利。当接到投诉后，对情况进行调查，然后把调查结果提交政府去处理。
 对警察涉及非刑事案件问题上，警察联盟对涉案警察一是进行司法援助，如派人参加听证，参加辩护，帮助聘请律师，如是警察在执行职务中的刑事犯罪，也要提供司法援助；二是对案件审查后，写出报告给政府部门，以期公正、合法地对待警察，尽快解决问题。三是对受到处分的警察在生活上、工作上遇到困难，负责对其提供必要的帮助。
 （二）内部监督
 警察局内部纪律监督部门称纪律投诉部，一般由警察局的二把手（副总警监）领导，一名助理警察总监具体负责，下设投诉处、不当行为调查处、职业标准处。
 投诉处专门受理涉及警察不当行为的投诉，对投诉问题进行初核分类，属于一般违纪的转不当行为调查处，属于违法犯罪的转职业标准处。
 不当行为调查处专门负责调查警察不当行为，对存在不当行为的警察谈话警告，组织内部听证或提交警察内部裁判庭审理。
 职业标准处专门调查处理警察犯罪问题，由情报组和行动组组成。
 三、苏格兰警务监督的价值标准
苏格兰警务工作奉行公众认同哲学，即任何警务工作必须有公众的参与和同意，否则不能成立。进一步解释为六条原则：
 1、任务目标明确，体现公众需要；
 2、对待公众象对待有价值的客户一样给予尊重；
 3、以专业化态度从事警务工作，保持正直与诚实；
 4、任何情况下警察的行为要合情合理；
 5、保持公正、负责地使用警察权力；
 6、使用强制力要有公众的认可和法律依据。
 以上六条原则是约束警察行为的基本准则。
 四、苏格兰警务监督工作依据、程序、方法
 就苏格兰警察局内部监督而言，监督部门主要依据是1967年苏格兰颁布的《警察法》及《警察行为条例》、1996年颁布的《警察工作绩效条例》。
 （一）警察如果触犯了刑法，是由检察官来进行处理。这与普通公民一样。而《警察行为条例》主要针对警察的不当行为，包括全体警察不论是否上下班都适用，但对业余警察（辅警人员）只有从事工作时才适用。
 不当行为的内容：
 1、可能使警察失信于民的行为。如举止不文明，打击报复投诉人，随意开枪，故意或过失导致公民财物损失等。
 ①不服从上级命令以及不文明行为；
 ②腐败行为、办事不公平、收受贿赂、贪污等；
 ③失密泄密；
 ④酗酒，工作时间饮酒；
 ⑤瞒案不报、虚假陈述；
 ⑥上级对下级或警官对公众态度粗暴；
 ⑦破坏警用设备设施；
 ⑧在公众场所有非常粗野的行为。
 2、一定要遵守法律条款。
 3、必须把职责之内应上报的事情报告长官。
 4、渎职，如看见违法犯罪行为不管等。
 5、撒谎、伪造。
 6、恶意中伤。
 7、迟到、早退、旷工。
 8、妨碍公正执法。
 9、欠别人的债不还。
 10、犯了刑法，在任何条件下都要受到刑事诉讼。
 （二）《警察工作绩效条例》
 该条例是通过对某位警官工作中的表现对其绩效评估，根据评估实绩进行考核，类似于我们公安内部实行的岗位目标责任考核制度。被评估人每个月填写一份工作报告表，交给直接上级警官，上级警官每三个月依据实绩考核一次，写出评估意见，工作报告报上一级警官。对高级警官（总监、副总监、助理总监）的评估由政府进行。
 对工作低效的处理。如某警察经常不按时提交工作报告，且连续三个月未达到工作标准，则：
 第一步，非正式谈话。由警长找其谈话，了解不达标的客观原因：身体、家庭或其他；主观原因：能力水平、努力程度等。然后以提醒或口头警告方式责其改正。如果在随后三个月考察期内仍不能改进（包括时好时差的反复），则启动处理程序，向上级报告其不称职情况。
 第二步，正式会晤。上级警官（至少是警司级）签发一份会晤通知书，被谈话人可以找一名警官或警察联盟代表陪同（以示公正），会晤内容与非正式谈话内容一样。
 第三步，召开警务低效听证会。正式会晤仍不奏效时，举行听证会。听证会由三名警官参加（警司以上），其中一名为主席，被听证人可以带一名代理人（律师或者警察）。听证可能有四种结果：（1）没有问题；（2）构成工作低效，接受一个警告处分，回原岗位；（3）降职、降衔或降薪；（4）被辞退。
 听证会要 
第三步，召开警务低效听证会。正式会晤仍不奏效时，举行听证会。听证会由三名警官参加（警司以上），其中一名为主席，被听证人可以带一名代理人（律师或者警察）。听证可能有四种结果：（1）没有问题；（2）构成工作低效，接受一个警告处分，回原岗位；（3）降职、降衔或降薪；（4）被辞退。
 听证会要以证据说明问题，对后三种决定，被听证人不服可以向警察总监（局长）申诉。
 第四步，局长组织一个复核听证会，根据复核情况做出维持，驳回或减轻，加重处理。
 第五步，如果被处理人还不服，可以再向警察申诉委员会进行申诉，它是由警察以外的其他行业人员组成的，独立于警察局外，首席为律师，审理时允许控辩，以不公开方式进行，以投票方式按少数服从多数原则裁定。
 警察因低效接受处理的各个阶段，都有三个月的考察期，如在三个月内工作表现有明显改进，即可结束审查。从实践中看，1996年颁布的绩效条例以来，苏格兰仅有八位警察因低效问题进入程序，但都在第一、二阶段（即正式会晤后）就有了改善，均未进入听证会程序。
 （三）对警察不当行为的处理、方法
 苏格兰各警察局对接到的有关警察不当行为的案子后，由警察局副局长（二把手）负责，对需要进行诉讼的案件，还要负责参与诉讼的整个过程。具体案件的处理由警察局内部职业标准处办理。
 1、对不当行为的处理。经审查，情节轻微的，责成单位对其教育。构成不当行为的，形成调查报告，并对其发出书面警告，记录档案三年。
 2、对构成性质较重的不当行为。要召开听证会（内部法庭）对被审查人作出处理。调查处人员当指控公诉人、被控代理人（或律师）辩护。听证会主席依据证据、法规和警务纪律最终裁决处罚，如在上述1、2步发现涉嫌犯罪，则立即交皇家检控官进入司法程序。
 3、 对听证会的裁决不服，可申诉，由警察局长复核。
 4、如还不服，可向警察申诉法庭再申诉，至终审裁决。以苏格兰最大的警察局杰克莱警察局为例，有警察7500人。2002年共发生投诉1000起。2003年因警察不当行为举行听证会24次，有24名警官受到处罚，其中1人开除，3人辞退，其余给予处分（含降职降薪），最低降薪500英磅（年）。警察犯罪，2002年125起，2003年126起，2004年估计会达到200起。
 （四）对警察犯罪行为使用特殊侦查手段
 英国警方纪律部门都设有警察犯罪或腐败的专门侦查机构。英格兰是职业标准部下属的严重犯罪情报处；苏格兰为内部投诉纪律部下属的职业标准处。警察一旦涉嫌犯罪，对其调查就不能仅限于构成不当行为时的一般调查，而应与对待任何犯罪一样，可以使用特情、跟踪、窃听、密取等侦查手段。甚至事前预设圈套获取证据使其就范（又称忠诚考验）。我们在英国考察时，警方多次放录像介绍。不过，使用这种特殊手段，一是要有确实的情报；二是有严格的审批手续。
 （五）对投诉的处理方法
 以苏格兰杰克莱警局为例，其警察局的警训是“我们要做最好的警察。”任务是同心协力，创建一个更加安全的社区。要尊敬同事、公众；廉洁；公正；可靠；负责任和团队精神。
 1、投诉人，一是投诉人只是希望我们警察局某些地方需进行改进而投诉；二是希望得到赔偿；三是希望某警察得到怎样的惩罚。
 对经常投诉的人：一是要求警方满足他的要求；二是周而复始地投诉某个警局；三是不相信警方会公平地处理自己内部人员。
 2、对投诉的处理。接到投诉后，首先区分判断是不当行为或涉嫌犯罪（刑事）行为；其次进行最初调查，（14天内完成）；第三，根据初查与投诉人联系，做笔录或提供其他证据；第四，写出调查报告，属不当行为，按规定程序处理；属涉嫌犯罪，移交检察署处理。第五，如投诉不实，撤消。第六，所有程序结束后，告诉投诉人警方调查的情况及结果。第七，对匿名投诉举报，一般不开展调查。
 （六）投诉的分类（五大类）
 1、警察施暴；
 2、警察办事说话态度不当；
 3、因投诉人不了解程序，如被拘留了，其要求自己医生或律师来，但办案程序不允许，引起投诉；
 4、有的人不明原因被拘留，感到非常生气而投诉；
 5、刑事犯罪，袭击他人或物体，种族偏见、歧视等。
 五、警察局内部开展反腐败工作的几点做法
 腐败的定义：为了个人利益，滥用权力，以获得利益。
 腐败分子的动机：一是钱；二是变相的钱；三是情，如亲人、朋友；四是警察本人对自己的工作没有热情，不想再工作下去，他就会将情况材料泄露出卖给犯罪分子。
 大部分警察是忠诚的，但是警察是犯罪分子的目标，警察的廉洁会受到挑战。一是我们所面对的是犯罪团伙，财力雄厚；二是媒体对我们的负面报道会导致公众对我们的不信任；三是私人侦探；四是退休的警官，他们经验丰富，有可能受雇于犯罪分子。
 1、从源头上，即从招募新警上抓起，主要措施有，申请入警人的背景，家人、社会关系，个人债务，有无犯罪前科等，审查严格。
 2、新警官在培训教育上，强调警察道德建设，一是将警察道德放在首位。道德教育是非常实际的，具体到如何对待公民的具体诉求等。二是将警察行为标准课程作为主要课程进行培训教育，确保队伍廉洁。三是内部信息资料的安全。
 3、安全措施上，进入警局之初，佩戴胸卡，电脑建防护墙，防偷取资料，严格规章制度管理。
 4、养成自觉接受监督的意识，包括内部、外部的监督。除了人与人之间的监督外，还大量使用高科技手段。如密如蛛网的实时监控系统，进行24小时不间断的监控，电脑监控资料可保留7天。在英国，无论在城市还是在乡村，（CCTV）标志（闭路电视监视系统）无处不在，据统计有三百多万个摄像头，一个人在居室外活动每天会被300多个不同的摄像头录像，如有必要，均可能被监控。
 5、必要时使用忠诚考验（略）。

 六、警察援助（内部帮助体系）
 警察局内部设有福利与司法援助部门。服务对象是在职警察和民事协助人员、退休警察、警察遗属及未成年子女等。
 （一）提供心理辅导，警察是高风险职业，工作性质、特点易造成警察的心理压力，及时的心理辅导十分必要。心理咨询服务包括心理专家、医生等。辅导的方法包括事前，事中和事后的帮助，重大案（事）件的现场服务等。
 （二）财政上的资助，如警察个人一些暂时经济危机常导致家庭矛盾，夫妻不和，必然影响工作，有时会导致铤而走险，为了不让他犯错误，会给他提供一些经费支持。
 （三）如遇离婚或写遗嘱等问题，还会为当事警察提供律师，为他们咨询并服务。
 （四）其它，如伤残援助。建议调换工作岗位以适合某警察的特点。饮食和健康建议等。
 几点感受：
 一、有一套完善的内外监督体系，以规范警察行为
 外部监督有皇家检控署，皇家督察署，独立投诉委员会等，内部监督制度有两大类，一类是指不称职的；一类是指违法违纪的。机构有警察局纪律投诉部，不当行为调查处和职业标准处等。在监督的方法上，有宏观的监督，也有具体的监督部门，分工明确权责清楚，措施有力而有效，对规范警察行为，处置违法违纪行为提供了强有力的制度保障。
 二、教育为先，重视警务活动中的事前事中监督
 在警察队伍的管理教育上，从入警时就抓起，严格审查、严格考试。入警后，将道德教育培训作为必训必考的内容。在教育上，采取一对一传帮带（师傅带徒弟）。每一位新警察都有二个长官，一个是领导，一个是师傅。一级管一级，一级带一级，责任明确。
 在警务活动中，强调事前事中的监督。每项警务工作事前有计划，预定目标任务，进行评估后才执行。在警务活动中。除自我约束外，每项具体行动均受社会各界，民众的监督。还有警方的暗访监督。独立投诉委员会和警察局纪律投诉部24小时值班备勤，接到投诉后，迅速赶到现场监督处置，事中强有力的内外监督体系，加上一般受理为署名的投诉举报，使监督更有效果，更加公开化。有效地制约和规范了警察机关，警察八小时内外的权力行使和执法行为。
 三、实事求是，处理公平、公正、公开
 由于有较完善的法律制度作保障，警察内部又设有听证制度，辩护制度，仲裁机构（内设法庭），使被告（被控者）有充分的说话机会，根据法律法规为自己（方）辩护、申诉。在处置中，每一项程序均有明确的时限。这样，较好地避免了冤假错案的发生，使案件的处理公平、公正、实事求是。在公开上，做到了投诉举报人自投诉举报被受理后，随时可查询监督部门的查处进程，使案件查处透明公开，警民关系更加密切。
 四、以人为本，查处帮助相结合
 英国警察也不例外，非常讲究对职业的忠诚，敬业，其对职业道德的遵循，对人彬彬有礼，执勤中不扰民，使我们在整个学习生活中都深深的体会到，以人为本也体现到监督查处中。如某警察犯了错误，遇到天灾人祸，警察联盟工会会从道义上伸出援助之手，为其提供帮助，使其认识改正错误，摆脱困境。对受到诬陷的警察，为其洗清冤屈。尤其是当警察执行公务时做了错事，由警察局长负责赔偿，确保了警令的畅通和警察执法的后顾之忧。有力有效地维护了警察的合法权利。
 五、突出有针对性的模拟培训
 在苏格兰警院7天的学习观察中，发现他们非常重视实用性的模拟培训学员（包括中、高级警官）。据负责我们学习的温迪女士介绍，模拟教学在教学中占有相当大的比例。我们看到如模拟处置交通违章，酒后肇事等治安类案件，刑事案件的侦查中，如酒店、商店、银行、家庭等被抢、盗、凶杀等，都有实景场地进行模拟教学，提取现场的蛛丝马迹，还有就是警署（派出所）模拟实景如何接待公众报警、处警等等。对监督部门人员培训也是有模拟调查、提问、听证等内容。模拟教学培训道具齐全，由有经验的老师指导教学，具体、生动、直观、易学易记，培训后就直接用于实践工作。
 六、重视民意，及时改进警务工作
 英国警方十分重视公众意见，各地地方议会每年都要组织在公民中进行满意度调查，每个警察局都有一份年终总结向社会公开，上面有很多具体的数据。民众从警方的总结中提出对警察哪些方面不满意，有哪些问题需及时进行分析研究，改进和纠正。

 摘自<重庆公安论文>选编(2005第2期)

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