2005年8月，河北省警务督察考察团对法国、挪威两国警察机关内部监督情况进行了为期十天的访问考察，期间受到挪威市政厅官员、法国古博瓦市副市长瓦格纳先生和法国国家警察局第二分局局长克鲁索先生的热情接待，听取了两国警务监督工作情况介绍，考察了两国警察内部管理和警务车辆、枪支、警械等装备情况。

    一、法国、挪威的基本情况及警察体制

   （一）法国

    法国行政区划分为中央、大区、省和市镇四级。法国有22个大区，100个省（其中4个海外省），3.6万个城市（村庄和大城市），领土面积55万平方公里，人口6000余万，80%是城市居民。首都巴黎人口932万，城市中心居民215万。

    法国内政部有两大任务：行政管理领土和公民及公共财产安全。警察由两部分组成，一是由内政部直接领导的国家警察；二是由国防部直接领导的宪兵。二者均实行自上而下的垂直领导、条条管理体制。若有需要，内政部部长有权调动国家宪兵参加相关警务活动。全国共有国家警察13.3万人，宪兵约7.8万人。在法国国家警察中，有1.277万名行政人员和技术人员，这些人员不着警服，没有执法权，主要协助国家警察开展警务工作。此外，在法国国家警察中，还有经过面试合格，统一与国家警察总局签有工作合同的治安助理。治安助理是国家警察的助手，与国家警察一道开展警务工作，治安助理有警服，但没有警衔，年龄一般在18至25岁之间，最长的合同期为五年。美国9.11恐怖事件之后，法国增设了特种兵，负责机场、火车站、地铁的反恐怖活动。各警种在着装上也有所区别。全法国共有7000个地方警察局和宪兵机构，人数达21万左右，其中巴黎1.3万名警察。

    内政部设立国家警察总局，具体负责全国的警察事务。警察总局的内设机构有：国家警察行政管理总局（负责警察的财务、人事和装备）；国家警察总监察局（负责警察各部门之间的协调、督导和管理；警察内部纪律；警察机构的设置及工作效率研究）；司法警察局（负责打击各种重大刑事犯罪）；国家安全局（负责国家安全）；公共安全局（负责维护治安，预防犯罪和打击轻微犯罪）；边防局（负责打击非法移民、偷渡、非法劳务，及火车站、港口、机场等公共场所安全）；信息中心（负责收集、研究涉及所有国家安全、社会治安方面的信息和情报、提供信息服务）；警察培训局（负责全国警察培训）；治安局（负责处置重大治安事件，维护各国使馆安全，此外，还负责进出巴黎、里尔、里昂、马赛四个大城市高速公路的交通管理及海滨浴场等的安全保卫等任务）；国际技术合作局（负责与各国警察的技术交流与合作）；警卫局（负责来访各国首脑及要员在法期间安全保卫）。2004年，国家警察和宪兵开始合二为一的改革。不久的将来，宪兵也将由内政部统一管理。

    （二）挪威

    位于北欧斯堪的纳维亚半岛西部，面积约36.54万平方公里，人口约444.5万，95%为挪威人，北部萨米族3万人。90%居民信奉基督教路德宗。官方语言为挪威语。首都奥斯陆。公元9世纪末形成统一国家，14世纪开始衰落，1397年后受丹麦、瑞典结盟。1905年6月7日独立，成立挪威王国，实行世袭君主立宪制。1954年与我国建交。

    挪威属发达的工农业国。国内生产总值约合1457亿美元。主要工业有石油、电力、冶金、化学、造船、采矿、造纸等。农作物有麦类和马铃薯。对外贸易总额1086亿美元。为北约成员国，有现役总兵力约3.67万人。实行义务兵役制，年军费约31.32亿美元。

    挪威的警察机关和其他西欧各国有很多相似之处，在建制上也分中央、地方、基层三级，内设机构主要有行动警务、后勤、教育培训及科研三大部门。警局除警员外，还有文职人员，比如科研技术人员、教育培训人员、工勤人员等，不直接从事警务活动。警力配备大约每500人配备一名警察，配制比例城市高于农村、大城市高于小城市。另外，还有数量超过警察的私人保安公司，业务上受警察部门指导和监督。一些大型活动的保卫工作，也由保安公司来完成。

    二、法国警察的内部警务监督情况

    法国的警察由国家警察、国家宪兵两大并列的警察系统组成，在“双轨制”的基础上实行垂直的领导管理体制。法国国家警察受内政部领导和管理。警察机关的内部监督工作由设在国家警察总局的监察局负责，对下实行垂直领导，负责对全国警察系统的监督。监察局内设研究室、纪律检查室、秘书室。下属机构有巴黎警察局监督室、里昂和马赛纪律检查处。监察局的职权很广泛，在警察总局中占有重要的地位，把警察部门的所有工作都纳入了监察工作的视线，除纪律检查外，大量工作是对警察所属部门工作运转情况的监察、调研和信息的收集。监察的方式多种多样，包括总体监察、财务监察、信息监察、专项监察、例行监察等。监察局的主要任务：一是对警察各部门及所属机构的执法活动和效能情况进行监察。主要检查警察部门的工作是否有效率，机构运转是否正常，任务完成和财务开支等情况，监察结果直接向国家警察总监报告。二是纪律调查。主要是对警察违反纪律或不履行警察职责的问题进行行政调查；或者直接受司法当局的委托，对警察的违法问题进行司法调查。三是警务调查研究。根据国家警察总监的指令，对警察的职务活动等情况开展各种调查研究。对重要的研究课题集中专门小组来完成。四是受理公众的投诉、控告。公众的投诉、控告主要集中在警察使用暴力、对公众态度恶劣和枪支管理使用方面的问题，再就是利用职权谋取额外好处。按照分工，监察局负责对重大违纪案件的调查，一般问题转所在单位调查。案件调查结束后，提出处理意见，交由行政和工会人员组成的纪律委员会征求意见，报其行政首长决定。

    法国警察是国家的公务员，虽然待遇高，但纪律要求严格，法律规定警察没有罢工、游行示威的权利，对警察违纪给予的处分是比较重的。法国内政部对警察的行政处分有十种：警告、严重警告、停止晋升、降职、降薪、降衔、停止工作、调职、提前退休、开除。

    法国警察机关对警察违法违纪问题的调查处理程序是：先由监察局负责调查，调查结束后提出处理意见建议，交由纪律委员会征求意见，然后报由任命其职的警察局长批准。除给予处分外，法国的警察当有违反职责义务或者有触犯普通法的违法犯罪行为时，其单位可以对其采取“停职”的措施，这并不是一种处分，但是当事人要被强制接受审查。如果当事人不受刑事追究，停职的期限最多为4个月，期间保留原待遇。如果被追究刑事责任，工资、住房补贴减少一半，家庭补助不变，直到做出司法决定为止。

    三、几点启示

    我国与法国、挪威等欧洲国家的警察管理体制尽管不同，但一些具体的工作机制、工作方法可以相互学习、相互借鉴。在认真考察和深入讨论的基础上，我们总结出以下几点启示：

    一是进一步加强公安机关内部监督工作，遏制公安民警违法违纪问题的发展蔓延。无论哪一个国家，警察手中都掌握着一定的权力，这些权力被运用在社会的各个方面、各个层次。通过这次考察，我们深刻地感受到，采取有力措施，有效预防、严肃查处警察违法违纪问题，确保警察权力的正确运用，维护警察队伍的良好形象，已经成为各国警方面临的急迫任务。党的十六大以来，我国公安机关不断加强监督工作，广泛开展执法思想教育，完善各项规章制度，建立健全内外监督机制，加大对队伍中突出问题的整治力度，公安队伍的整体形象得到明显改善，但要有效遏制民警违法违纪问题，还需要做大量的工作，付出更加艰苦的努力。因此，我们既要大胆借鉴国外警察内部监督部门的工作经验，进一步完善制度、提高监督队伍素质，又要充分考虑到，我国当前仍然处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期，受社会大环境的影响，公安民警违法违纪问题在今后一个时期仍然会呈多发态势。与发达国家相比，我们必须下更大的决心，采取更加有力的措施和严厉的手段，预防和查处公安民警的违法违纪问题。只有这样，才能保持公安队伍的纯洁性，才能维护公安机关的良好形象，才能确保公安机关承担起巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的政治和社会责任。

    二是进一步加强对民警的教育，牢固树立民主法制观念。外国的警察监督工作之所以卓有成效，一个重要原因是警察的民主意识、法制意识强；各级警察机关重视对警察的民主法制教育，为加强监督打下牢固的思想基础。我们在加强警务监督方面，也应注意对广大民警的民主法制和接受监督的教育，提高民警的民主法制意识，提高接受监督的自觉性，既要依法充分履行职责，行使职权，又要自觉接受监督，切实做到严格公正文明执法，保护公民的人身权利、民主权利和其他合法权益。依法对警察的监督约束就是对警务工作的支持，是对人民警察的爱护，是有效完成各项警务工作任务的保障。要解决好民警严格执法和纪律作风等问题，教育是基础，法制是保障，监督是关键。提高警察的整体素质和战斗力，解决当前警察纪律作风和执法中存在的问题，必须打牢全心全意为人民服务、实事求是和严格公正文明执法的思想基础。

    三是加强警务监督的规范化、制度化建设。国外警务监督的一个重要特点，就是重视警务监督工作的规范化、制度化、法制化建设，使监督工作与警务工作同步进行，相互适应，做到有法可依、有章可循、有条不紊地进行。警察是国家统治的重要工具，享有广泛的执法权力，而且处于执法的最前沿，警察执法的流动性、时效性、强制性和灵活性较强。加强对警察队伍的思想教育是保持良好的纪律作风的重要基础。但是光靠正面教育是不够的，要使警察遵纪守法的自觉性不断增强，长期坚持下去，必须靠健全的管理制度和严明规范的纪律约束。这是防止警察队伍腐败，加强警察的纪律作风建设，维护警察队伍良好形象的治本之策和可靠保障。但是，当前我们的警务监督制度建设尚不能完全适应警务工作的需要，如人民警察缺乏统一的纪律条令规定，执法责任制度、接受新闻舆论监督制度等也不完善，特别是对刑事执法、治安管理、交通管理、赃款赃物管理等各项办案管理的专门监督制度等建设还很薄弱，必须抓紧建立健全有关监督制度，完善监督程序，以保障严格公正文明执法，促进整体执法水平的提高。

    四是加大警务监督工作的科技含量，实行信息化管理。国外的警务监督机构不仅权限大、手段多，而且监督工作的科技含量高，普遍实行信息化管理。如法国警察的监督工作就广泛利用计算机技术，要求警察每天必须将自己的工作日志输入计算机，监督部门通过全国联网的计算机系统，可以了解各部门的工作情况，使监督工作逐步形成了自动化的监察体系，以利及时了解掌握情况向警察总监报告。警察工作本身就是高科技、高信息的复杂工作，如果不能采取有效的科技手段进行监督和管理，就不能达到监督的目的和应有的效果。目前迫切需要建立全局性的警务检查信息网络，加大科技方面的投入，以提高监督工作的效率，真正发挥出监督机制的应有作用。

    五是进一步加强警务监督队伍建设。国外警务监督的成功经验说明，加强监督队伍建设是有效完成警务监督工作任务的组织保障。法国警察总局监察局集中了一批高级警察，全国13名总监察有7名在监察局。法国警方对监督人员实行定期轮岗，在监察局工作满7年调到其他警务部门去工作。当前，我们的警务监督管理机制还不健全，专门的监督干部队伍建设与警务监督工作的要求还有差距，监督队伍的地位和素质都亟需提高。在警务监督工作中，要加强上级警察机关对下级警察机关的监督制约，对内部监督工作要相对统一管理，扩大外部监督的渠道，建设一支高素质的专门监督队伍，以提高警务监督的成效和威信，保障和促进人民警察有效完成各项工作任务，实现社会治安管理的责任目标。

    六是警务督察部门既要严格依法查处民警违法违纪问题，又要高度重视维护民警的合法权益。法国等国家的警方内部监察部门负责人谈到，警察内部监察部门具有查处警察违法违纪问题和维护警察合法权益的双重职能。许多国家都通过制定严格的法律程序来规范警察内部监察工作，有的还通过设立独立机构来监督投诉警察的调查处理工作，以此保证警察内部监察工作的公正合理。当前，在我们的队伍中，一方面是少数公安民警在执法活动中以权谋私，侵犯群众利益，严重伤害群众感情，影响了队伍形象。另一方面，也有不少民警在执法过程中，遭到一些不法分子和不明真相群众的围攻、谩骂、殴打，有的违法犯罪分子甚至捏造事实，诬告、陷害民警。所以，警务督察部门要充分认识自身承担的查处民警违法违纪问题和维护民警合法权益的双重职能，在严格查处民警违法违纪的同时，要严格执行法律法规和党内规章制度，努力维护民警的合法权益。我们可以借鉴欧州一些国家通过民事法庭审判对警察违纪进行处理的做法，在民警违纪案件处理工作中逐步试行内部听证程序。