在美国，数十年来，没有哪个执法项目像联邦证人安全项目一样充满争议而又极富神秘色彩。20世纪60年代初期，由于美国政府在打击有组织犯罪方面缺乏成效，司法部有组织犯罪和诈骗犯罪侦查部门的年轻检察官格莱德·休建议，司法部应当采取向犯罪组织中的罪犯承诺提供保护和重新安置等措施来打破黑社会的沉默法则。随着一些臭名昭著的黑社会头目进入该项目，证人安全项目在打击有组织犯罪、哥伦比亚贩毒集团、摩托车帮派、国际恐怖主义犯罪等方面发挥了突出的作用。格莱德·休认识到，为了确保此类证人的安全，更换身份的做法并不足够，还需要安排虚假的葬礼，提供经济支持，保护其家人的安全。

       证人安全项目的重要性

　　目前，联邦政府和许多州政府都确立了证人安全（或者保护）项目，在审判后重新安置证人，以保护证人的人身安全。国会每年拨款5000-6000万美元用于证人的安全和保护工作，许多被纳入此类项目的证人都是出庭作证的线人。

　　2003年7月中旬，一个渔夫在弗吉尼亚州北部某地发现了布莱恩达·斯米莉·帕芝的尸体。被害人仅仅17岁，怀孕17个星期，此前是一个暴力犯罪团伙的成员。她非常了解该团伙的历史、组织结构和具体运作。她认识到，自己从该团伙脱身的惟一途径就是帮助政府将其他团伙成员绳之以法。其他团伙成员很快就了解到帕芝充当政府的线人，并且试图谋杀她。帕芝于2003年3月开始进入证人安全项目，不过，由于留恋犯罪团伙的生活，她于2003年6月退出了证人安全项目，并于3个星期后遇害。

　　检察官试图在一桩发生于2001年的帮派纠纷谋杀案的法庭审理中使用帕芝的证言，不过，由于她遇害，检察官面临一种十分尴尬的境地，如果使用她未经宣誓的证言，就将侵犯被告人交叉询问证人的宪法权利。

　　检察官不得已采用了另外一种策略，即指控帕芝的男友丹尼斯·瑞佛拉（也是该犯罪团伙的成员）涉嫌参与了杀害帕芝的行为。瑞佛拉此前也曾面临一项谋杀案件的指控，由于被指控杀害了证人帕芝，他就不能主张交叉询问帕芝的宪法权利。

　　2003年11月20日，瑞佛拉因为实施谋杀行为而被定罪并被判处终身监禁。该案不仅表明了证人安全项目的必要性，而且表明了那些脱离证人安全项目的证人将会面临实际的危险。

　　自从2001年9月11日之后，证人安全项目在打击犯罪方面发挥着更大的作用。联邦司法部刑事部门执法办公室具体负责监督该项目的运作，联邦司法官署负责针对那些社区中的证人开展全天保护，而联邦监狱管理局则负责针对那些在监狱中服刑的证人开展全天保护。

　　该项目已经成功地重新安置了数千名因为出庭作证而遭到恐吓的证人。尽管该项目也存在一定的问题，但是，总体的运作效果较好。迄今为止，纳入证人安全项目的证人从未遭到报复。根据司法统计局的统计，2003年，有7500名证人和9500个家庭成员得到该项目的保护。那些被纳入该项目的证人将会使用新的身份，入住联邦政府安排的新住宅，得到联邦助理司法官的保护。

　　传统上，该项目被用于保护涉及有组织犯罪、毒品犯罪、机动车犯罪团伙、监狱帮派和公共部门腐败等案件的证人及其家人的安全。自从2001年“9·11事件”之后，在针对国内和国际恐怖主义团伙的侦查过程中，那些提供相关信息的证人通常会寻求该项目的保护。

　　联邦司法官署负责24小时保护所有处于高度危险环境下的此类证人，包括审前会议、出庭作证以及其他出庭活动。除了少数例外情形，不得泄露与该项目相关的信息，包括与当前处于保护之中的证人以及此前曾经接受保护的证人相关的信息，即使那些接受保护的证人，也不得泄露相关的信息，除非该项目的主管领导、司法部长或者助理司法部长做出了书面许可。

      证人安全项目的法律基础

　　颇具讽刺意味的是，保护证人安全的需要源于对刑事被告的宪法保护。联邦宪法第六修正案规定，在所有刑事案件中，被告人都享有面对不利于自己的证人的权利。联邦最高法院通过联邦宪法第十四修正案的正当程序条款将这种宪法保护扩大到各州。一些州要求检察官确定那些了解相关事实的人的身份，而其他一些州则仅仅要求公开那些在审判过程或者审前作证的人的身份。因此，为了在审判前后保证证人的安全，确保刑事司法系统的诚信和效率，那些面临人身威胁的证人或者被监禁，或者被置于政府的保护之下。不过，有些法院并不要求公开所有证人的身份。

　　联邦法院指出，如果政府想保守线人身份秘密，就必须表明存在现实的威胁。纽约州法院要求辩方表明证人信息对于有罪与否的必要性和实质性，该法院还均衡考虑了交叉询问的权利以及证人的安全问题。

　　除了司法保护之外，最为重要的成文法保护就是1982年联邦被害人和证人保护法，该法规定，任何干扰证人、被害人或者线人的行为都将受到惩罚。这种成文法的保护由报案阶段持续到提供证言的审判阶段。所有美国公民都有在刑事诉讼和民事诉讼中提供证言的法律义务，联邦最高法院指出，即使面临死亡的威胁，也不能免除这项义务。

　　1970年有组织犯罪控制法设立了证人安全项目之后，1984年综合犯罪控制法又对其进行了修正。联邦司法部长全权负责决定哪些证人及其家庭成员接受该项目的保护。司法部长将该项权力授予执法办公室的高级助理主任，该助理主任担任证人安全项目的负责人，如果助理主任因故无法行使上述权力，则由执法办公室的主任予以行使。

     证人安全项目的运作

　　证人安全项目一直处于秘密运作之中，该项目的具体细节非常保密，避免那些可能危及证人的人员了解联邦司法官保护证人安全的程序和方法。

　　由于证人安全项目耗资巨大，因此，并非每个证人都能被纳入该项目。在将某证人纳入到该项目之前，需要综合评估其提供的信息、证言、遭遇的风险、犯罪历史、乃至心理检测的结果。许多证人所面临的威胁并未达到需要提供特殊保护的程度，因此没有被纳入到该项目中来。

　　在被纳入到该项目之前，证人必须签署一份备忘录，明确自己应当履行的职责。具体包括：同意出庭作证并且向执法官员提供适当的信息；同意不再实施任何犯罪行为；同意采取所有必要的措施避免其他人了解自己所得到的保护；同意遵守各项法律义务和民事裁决；同意按照提供保护的官员和政府雇员提出的要求与之合作；同意指定其他人作为办理各项事务的代理人；同意对所有法律义务做出宣誓陈述，包括涉及儿童监管与探访的义务；同意遵守所有的假释或者缓刑义务，如果该人依据各州法律处于缓刑或者假释之中就需要同意接受联邦的监管；同意定期向项目官员报告近期活动和住址。

　　满足上述条件之后，得到该项目保护的证人就可以使用新的身份居住在新的地点，其真正的身份只有联邦司法官署的负责官员才知道。

　　之所以采取上述保密措施，主要是由于许多黑社会犯罪团伙都针对告密者制定了严酷的惩罚性规则。例如，从16世纪开始，意大利所有黑手党人都忠实地遵循他们那无名法典的规范，即互隐规则。这部法典的主要条款是：看到他人实施的犯罪应绝对守口如瓶，在必要时必须提供虚假证言，以掩盖罪迹；在富人给钱后向其提供保护；在任何时候和任何地点都要与公共权力作对，因而，应当总是保有被禁止携带的武器；以最轻率的借口进行决斗，以背信弃义的方式进行刺杀；不惜任何代价报复他人的侵犯，即使这种侵犯来自最亲近的人。

　　尽管侦查机构针对该项目的运作制定相应的政策，主导的政策仍然由执法办公室负责制定，并且见诸联邦检察官工作手册等。

　　联邦、各州或者地方的侦查机构必须向执法办公室提出启动该项目的请求。侦查机构首先必须通过侦查活动所在的辖区或者提起指控的辖区的联邦检察官办公室请求获得此类辅助。联邦司法部刑事部门领导或办公室主任也可以提出获得此类辅助的申请。一旦某个证人被纳入该项目的保护，检察官必须与执法办公室联系，安排会见的时间、地点以及预计的会见时间。

　　作为联邦执法机构之一的缉毒署确立了证人安全项目的两个保护等级。对于“全面的项目保护”，需要改变证人及其家庭成员的姓名和住址。对于不常使用的“特别有限的保护”，主要针对那些可能被驱逐出境并且面临本国威胁的外国人。尽管这种保护并不向证人提供新的身份，但是，却延缓针对该证人的驱逐出境裁决。

　　在接受某个证人进入该项目之前，侦查机构必须考虑相关的问题。例如，缉毒署就提出了如下标准：证人必须在进入该项目之前就已经是缉毒署的秘密情报来源；证人所要提供的证言对于重要犯罪分子的追诉工作非常重要；证人或者其家庭面临着明显的威胁，或者，被告人及其同伙曾经实施了暴力的报复行为；证人必须接受联邦司法官署规定的所有安全防范措施（包括更换姓名）；证人不能面临严重的刑事指控；证人认识到，该项目旨在确保其在法律上的自给自足。

　　法院一度指出，有关证人保护的成文法仅仅关注证人及其家庭的保护，而未考虑到保护公众免受证人的侵害。1984年证人安全改革法改变了这种局面，该法要求，司法部长应当考虑得到该项目保护的证人给重新居住地的社区带来的危险。

　　此外，联邦司法官署要求司法部长考察予以重新安置的证人及其已满18周岁的家庭成员的心理状况。联邦司法官署还要求，所有即将得到该项目保护的证人都需要偿还已有的债务，并且履行已有的刑事和民事裁决。对于那些已经被纳入该项目的证人，法律则仅仅要求司法部长督促证人履行相应的民事裁决。如果证人未能采取应有的措施履行裁决，司法部长可以考察证人面临的危险，基于民事诉讼原告的请求，将证人的身份和住址告知原告，使原告直接获得裁决赋予其的利益。

　　司法部长可以通过司法官署为那些接受项目保护的证人提供必要的帮助，包括提供新的身份和档案、住址，搬运原先住宅中的物品，提供基本的生活必需品，提供工作机会，并且提供确保证人在法律上自给自足的其他帮助。

　证人安全项目面临挑战

　　并非所有参与该项目的证人都能够遵守法律。如果此类证人实施了犯罪行为，基于司法部长的授权，执法办公室应当向此类犯罪的被害人提供补偿或者赔偿。

　　在所有涉及此类证人的刑事诉讼和民事诉讼中，司法官署都将与地方执法机构和法院密切合作，以便将该证人绳之以法或者要求其承担相应的法律责任。

　　某些被纳入到该项目之中取得新身份的线人可能再次实施犯罪行为。

　　“证人安全项目之父”的格莱德•休指出，证人安全项目在设立初期面临着各种问题。有些问题也很难得到妥善的解决，因为该项目涉及大量不同的机构，而且进入该项目的证人数量很多。尽管该项目面临诸多的批评和攻击，不过，自从该项目设立以来，没有一个证人遇害，这也表明联邦司法官署和联邦监狱管理局的工作富有成效。

　　与其他政府项目相比，证人安全项目的罪犯改过率最高。研究结果表明，只有不到17%%拥有前科并得到保护的证人在参加证人安全项目之后被逮捕并定罪。那些罪犯之所以在得到安置之后改过自新，具体的原因很多。显然，有些证人认为，他们可能被杀害，因此，这种潜在的威胁使他们不再实施犯罪行为。同时，许多人将重新安置视为一个新的生活起点，他们得以摆脱同伙的骚扰，并且在新的环境里开始全新的生活。

　　不过，证人安全项目也面临着一些问题。那些并非罪犯的证人很难被列入证人安全项目。不过，随着证人安全项目不断发展完善，该项目必然在侦查与审判领域发挥日益重要的作用。