长期以来，作为政府的重要执法部门，公安机关被法律法规赋予了很多行政审批权，在实际工作中发挥了重要的作用，但随着社会主义市场经济体制的建立和完善，形成于计划经济时期的行政审批制度已严重制约和阻碍了经济的发展。7月1日，《中华人民共和国行政许可法》作为继行政处罚法、国家赔偿法、行政复议法之后又一部规范政府行为的重要法律正式实施。在行政许可法“限制权力，保护权益”的立法宗旨下，公安机关原有的100多项行政审批项目中有69项被国务院取消，涉及公安机关的各个主要业务部门，其中仅娱乐服务场所、特种行业治安管理方面就取消了十余项，对公安机关现有的管理理念、管理体制和管理方式造成了极大冲击。巨变当前，公安机关应当如何应对呢？

　　 观点关键词

　　1829年,英国人提出了警察权力的几项原则,其中一项是“警察强制权是最后且最低强制权”，在其他部门劝阻、批评、教育等都无效的情况下，警察才能出面。而我国的警察管理权恰好相反，是直接跑到其他行政业务部门前面去管。

　　在世界各国，警察行政执法的第一大手段是临场检查。不管是便服还是着装，警察可以作为顾客去体验，作为旁观者去观察，也可以以执法者的身份直接去检查，其关键是经常去看。这种检查应是行政警察执法的惟一部分。

　“限制权力， 保护权益”是现代法制的 基本前提 观念的转变首当其冲

  　记者:目前,全国公安机关正在深入贯彻实施行政许可法,在这个过程中,您认为公安机关首先应当做的工作是什么?

　　王太元:是观念的转变。1997年以来，我国开始大力建设现当代法制，这种法制有一个最基本的前提就是“限制权力，保护权益”。行政许可法的立法宗旨第一条就指出要保护公民、法人和其它合法组织的合法权益，第二条才是维护公共利益和社会秩序,第三条是保障和监督行政机关有效实施行政管理。可以说，行政许可法是在新的法制思路下制定的,这种限制权力和保护权益的做法兼顾了公益与私益,是在维护公共利益和社会秩序的基础上，对权力方和权益方进行协调。

　　行政许可法实施以后，公安机关大量的审批事项被取消，必将削弱部分权力，触动一些既得利益，在这种情况下深入贯彻实施行政许可法，观念的转变首当其冲。

　　记者:1995年以来，我国出台了一系列法律，包括行政处罚法、国家赔偿法、行政复议法等,现在又有了一个行政许可法,这几部大法非常强调合法权益的保护。您估计还会有哪些类似的兼顾公益与私益的法律即将出台?

　　王太元：据我所知，现在还有两个行政方面的大法没出来———行政强制法和行政程序法。如继续盘问，实际上就具有强制意味，民警凭什么把人带到派出所去？行政强制法不出台，民警在执法过程中就师出无名。此外，行政程序法也应出台。在我们国家,有时群众办一件事要跑很多部门，都是中华人民共和国的政府部门，为什么要跑那么多？是权力分散吗？不是，权力是集中的，是事务分散。比如，一个人登记小孩出生，要到医院领个出生证，到计生委领个什么证，最后到了公安部门一审核发现民政部门还少一个什么文件，就得再跑一趟。这种情况很普遍。行政程序法实行之后，登记小孩出生可以随便到公安、计生、医疗等哪个部门都可以。登记之后，政府各职能部门之间如何转换信息是政府的事情，与公民无关，不应像现在这样让公民跑三四处。  

　  依法治国， 首先是依法“治”好治国者自己 对新法实施 带来的困难和不适应要正确认识

　　 记者:行政许可法实施以后,全面清理公安法规和规范性文件对公安机关来讲是一项急切的任务。据我了解,目前,公安部机关共清理出规章和规范性文件2000多件，其中约有一半以上即将被废止，各省、自治区、直辖市公安机关清理出7000多件,在废止之列的同样为数不少。清理工作完成后，公安机关还应当做哪些工作?

　　王太元:行政许可法管的是两个问题,一是现有的行政许可审批制度彻底清理,凡是违法的都要改；二是今后各级政府部门没有立法资格，没有权力动辄设立行政审批。这两项中,目前很多人只看到原有的审批制度被取消了,其实他们还会有更多的不适应。公安机关多年来已经适应了这样一种管理方式：一看到哪个地方乱了就开个会做个决定,然后报经某个部门盖个红头章,以红头文件的方式就管起来了。

　　我们讲依法治国,首先要治自己,如果治国者首先不依法行事，那谁还会遵守法律？对公安机关来讲，要认识到行政许可法的出台是“尤有必要，迫在眉睫”。对新法实施后带来的暂时性的困难和不适应要正确认识,不应埋怨，同时要认识到清理法规后并不就完事大吉了,要及时转变工作的方式方法，并积极与地方政府协商，完成现有法规的废、改、立工作。只有符合行政许可法要求的法律法规体系“立”起来了，才能有效保障公众的权益并保障执法者的执法权。

　　 治安管理 应做到张弛有度，活而不乱 井井有条 但死死板板的管理方法行不通了

　  记者:公安机关被取消的审批项目中,涉及娱乐服务场所、特种行业治安管理的达十余项。这些行业本来就是最容易被违法犯罪分子利用的地方，也是以往公安日常管理工作的重点。审批取消后,基层民警应当如何对这些地方进行治安管理?

　　王太元：治安管理到底要怎么管,要研究两个问题，一是为谁管，二是管到什么程度，管出什么效果。以前的管理方法是国本主义的管法，是为了国家的最高利益，为了绝大多数人民的最大利益。但其实,现代社会法制强调人本主义，实行的大多是人本主义管法，即国家在没有确实的公共利益要求,没有确实的法律依据的情况下，不得限制公民的个人权益。所以治安管理工作应该是为了社会公众更好地生活、生产、发展而管，不是为了维护现成的秩序。

　　第二个是怎么管?我们国家的治安管理长期以来存在一种现象，一管就死，一放就乱。古人有句话叫“文武之道，一张一弛”，治安管理应做到张弛有度，而不是一会儿松一会儿紧,其最终目的是促进社会的安居乐业、不断发展。取消前置审批并不意味着公安机关对治安“不管”，而是通过工作重心从事前审批到事中监督和事后查处的转移，改革管理模式，达到更好的管理目的。

　　记者：目前，有些基层领导和民警有一些担忧，他们觉得以前的方式管得好好的，为什么要一下子放开？

　　王太元：以前所谓的“管得好好的”是在上世纪50年代计划经济的环境下形成的，有些东西是井井有条但是也死死板板。就公安机关来讲，法律法规赋予公安机关的很多行政审批权曾经在实际工作中发挥了重要作用，但随着社会主义市场经济体制的建立和完善，有些形成于计划经济时期的行政审批已严重制约和阻碍了经济的发展。行政许可法实施后，这种由政府部门管理得井井有条但死死板板的方式将被活而不乱、促进发展的管理方式所取代。

　　 核心在于抓好过程中的管理 不该管的必须撤除，管不了的必须放弃， 管不好的要交给其他部门

　  记者:“活而不乱”可说是管理上的理想境界,在向这个方向努力的过程中应注意什么问题?

　　王太元:行政许可法要真正切实有效地实施，制度建设方面的废、改、立这三方面任务很重,我觉得应注意的问题其实就是三句话：不该管的必须撤除，管不了的必须放弃，管不好的要交给其他部门。

　　1829年,英国人提出了几个警察权力的原则,其中一个就是“警察强制权是最后且最低强制权”，在其他部门劝阻、批评、教育等都无效的情况下，警察才能出面。而我国的警察管理恰恰相反，是直接跑到其他行政业务部门前面去管。像特种行业的很多前置审批，人家工商、税务等各部门还没管的时候，得先到我们这儿盖章。这

　　些做法就是违反了“警察强制权是最后强制权”。此外，什么是最低强制权？打个比方，如果我能通过言语制止你就不能推你,如果推你一下就可以制止你就不能踢你两脚，只能采取最低手段，完成管理目标就够了。现有制度管理得过于严苛的地方就是警察的最后且最低强制权没有做好。

　　社会有分工，尽管人民警察是党和人民信得过的队伍，但不能因此把大量管理职责赋予公安机关。

　　记者:制度建设方面的废、改、立完成之后，治安管理工作将发生什么样的变化？

　　王太元:我们原先的治安管理方式，有些人将其总结为一登记、二收费、三发证、四罚款、五劳教、六逮捕，就这几招，可国际上的行政管理尤其是警察行政管理几乎都不是这种模式，他们是加强过程中的管理。取消前置审批的目的是为了让民警把全部精力放在从管理对象开业那天起到结业那天止这个管理过程上去。这种过程中的管理将是今后我国警察治安管理工作的核心部分。

　 临场检查应是警察执法的主要方式 今后行政警察90%%的工作都在临场检查和取证上

　 记者:怎样去加强过程中的管理?

　　王太元:在世界各国，警察行政执法的第一大手段是临场检查。不管是便服还是着装，警察可以作为顾客去体验，作为旁观者去观察，也可以以执法者的身份直接去检查，其关键是经常去看。人、地、物、事、通道、门窗、各种设施，哪里不对纠正哪里，发现什么问题解决什么问题，有什么错处就处罚什么错处。这种检查应是警察执法的惟一方式。

　　我认为，今后行政警察90%%的工作都在临场检查和取证上，最后可能会变为有处罚权没有实施权，有检查权没有处罚权，这个过程中就增加了监督制约因素，有利于从源头上预防和遏制腐败。就像交警，以前他们罚款、收钱、上缴都是一个人，现在不直接收钱了，这就是一个制约，以后可能改为由交警来检查和取证，在单子上陈述违章事实后他就可以走了，罚不罚款、罚多少都和交警没关系了。这种改变就是防止权力过大滋生腐败。

　 执法要在提高便民效率、提供优质服务上下功夫 警察真正应该关心的不是罚款交了没有，而是改了没有

　  记者:按您的说法,以前事前审批可能一年管一次，现在不同了，一年可能要管10次、20次甚至上百次，甚至需要天天去，在临场检查的这个过程中，应注意什么问题?警力不足怎样解决?王太元:民警在临场检查的过程中，要在提高便民效率、提供优质服务上下功夫。

　　比如一个旅馆，房间里的床摆放的位置不对，把门堵住了，这种情况有的是经营者有意违规，应予以处罚，有的是经营者没经验不知道应该怎么办，这时候就需要民警对其进行批评、指导、教育、培训。

　　优质服务就体现在想人家之所想，急人家之所急。其实改正是第一位的，处罚是第二位的，警察真正应该关心的不是罚款交了没有，而是改了没有。如果不是这样，我们的处罚就是整人式的处罚,不是与人为善的，隐患也没有去除，还是会出事。目前，我们警察队伍不适应临场检查的方式,主要是因为倒金字塔现象太严重。我在一个省会市做过一次完整的调查。全局4800人，市局机关将近2300人，下面有七八个分局，每个100多人，全市三分之二的警力是在机关坐着的。现在前置审批基本取消了,事后年检也基本取消了，这么多人在机关干什么？因此，这些人中至少应有70%%到一线去，应该到下边去检查。如果这一条做不到，还是原先那样，大街小巷转一圈都很费劲，更不要说进去仔细检查、观察了，这种情况下，行政许可法也就没法实施到位。

　　再往下说，警力到了位，还要有有效的管理手段。现在行政管理中有一个取证难的问题，为什么取证难？不是取不了证,是对取证的要求比较严。要严格依法办事，按现代法制观念办事，还必须给一线警察配备相应的设备。  

　  管理指挥方式也应积极变革 应当旗帜鲜明地保障一线民警的合法权益

　  记者：过去在考核时，基层民警发了多少张证，处罚了多少个人，都是他的成绩，治安管理方式改变以后,怎么衡量和评价基层民警这方面的工作呢？同时，各级领导的管理指挥方式应做出哪些调整?

　　王太元:上级对警察的要求、考核标准、奖惩条件都要与行政许可法协调起来,少一个方面都不行。

　　像去年的收容遣送变为救助管理，在法治观念上本来是很对的，但是有个问题，就是必须有一整套的法律规定来保障这种改革。比如，如何区分流浪乞讨人员中不需要救助的人？如何对待被他人强迫乞讨的人？工作中，民警常常是发现了以乞讨为业的人却没有解决办法，就是因为法律规定上存在脱节。目前我们缺少的就是符合行政许可法规定的法律法规体系。如公共秩序管理法，可以规定哪些地方不可以乞讨。如果没有这些配套制度规定，民警在执法过程中就会遇到很多问题。如果不管，一些乞讨人员强拉硬要侵害了其他人的权益，如果管又师出无名。

　　常常听到有人批评我们一线警察没有现代法治意识和为民服务意识，我觉得不能这样一概而论。因为我们的一线民警的执法工作是在相当缺乏执法条件和执法环境的情况下进行的，许多工作能够做起来已经很不容易了。

　　我认为各级领导机关应当旗帜鲜明地保障一线民警的合法权益。有些时候民警执法不规范，责任并不在他本人，而在下命令的上级领导身上。我们不能把一切群众不满意的过失全部推到一线民警身上。