王太元：
　　中国人民公安大学治安系副教授，硕士生导师，治安基础理论教研室主任，全
国优秀人民警察、全国公安系统优秀教师，长期从事户籍管理、人口公共安全管
理、社区警务和其他治安管理业务的研究。
　　自勉词：天变不足畏，祖宗不足法，人言不足恤。思想破禁区，传播求公益
，行为守规则。以建设性批判着手，从批判性建设获益。
　　随着公安部颁布30条便民措施的颁布、警察“整风运动”的进行，中国警察
的新形象问题，也走进了人们的视野。究竟中国警察离新形象还有多远、还有哪
些需要关注的问题？带着这个问题，记者走访了中国人民公安大学治安系副教授
王太元。
　　一、交出“不该管、管不好、管不了的事”———强化社会管理制度建设
　　导刊：现在，公安部提出要树立警察新形象，您怎么看这个问题？
　　王太元：警察形象的问题确实很重要，但也很复杂，要真正解决这个问题，
就需要逐一客观研究并切实解决与之相关的很多问题。
　　首先，警察风纪要改变，就必须科学强化监督。一方面，公安管理、尤其是
需要审批、可能强制的管理要相对缩减，继续由公安机关“一竿子插到底”，短
时期、小范围内可能效率高些，但权力过于集中，公众就会请客送礼、警察就可
能索贿受贿。另一方面，社会要协调对警察的监督，要把警务督察、行政监察，
纪律检查和行政复议、行政诉讼等有机结合起来，形成网络；把依法“监督”与
非法“干预”相区别，指出错误并分析原因、提出建议，但不直接要求甚至指派
，以免使执法者无所措手足。尤其需要解决的，是一些监督程序明显不科学的问
题。例如，对无关痛痒的小额罚款用“本人无异议”等要件严密监督，而对“留
置”、“拘留”甚至更严厉行为的监督，却明显零星、凌乱、软弱无力。
　　其实，影响警察形象的问题之中，最深层次的问题是制度问题。举个例子，
公众对管车、管驾驶员的警察意见很大，我们就需要研究相关制度问题，———
为什么一定要让警察管？不能交给其他部门吗？如果警察只在发现问题时才有权
扣证、处罚，车主、司机就不会给警察塞钱，因验车而腐败的警察就不会出现；
同时依法追究发给合格证件者的责任，不就同时把验车发证的人也监督起来了吗
？这样的制度安排，警察减少腐败机会，减少很多任务，却也强化了交通管理，
难道不比目前“管人、管车、管路、管事故”的局面要好？
　　从整体来看，目前的警察风纪问题，核心是社会管理制度的相互契合不到位
的问题，而不仅仅是个人的事。小平同志讲，还是制度最可靠，一个好的制度能
让坏人也干不了坏事，一个不好的制度，即使是好人也可能办坏事，我们要依法
治国，就必须要懂这个道理。
　　导刊：按您所说，产生问题的重要原因是警察管得太宽了？
　　王太元：对。要真正解决警察风纪、形象的问题，就必须研究社会管理力量
的科学分工问题。作为强力机关，警察的限制甚至打击功能已经很强，再把其他
的限制、打击任务交过来，就会使公众把与各方面、各部门的矛盾一古脑儿地集
中到警察身上，警察机关和警察个人就更难做事。公安机关不同于一般公务机关
，与公众的安全、尊严、权益等很多东西严重相关，公众不会不重视，而且，一
出动警察，就可能有拘捕，还可能关系人命，人们反应当然激烈，正因为如此，
就应当尽量少动用警察。
　　乱用、滥用警力，反映了中国社会对警察角色的问题认识模糊，甚至有些迷
信警察管理。例如，中国有一句名言，叫“稳定压倒一切”，这话本来是在特殊
时期讲的，后来却成了一些人的尚方宝剑，他们遇到一点风浪就强调“稳定压倒
一切”，就把警察拉上去，造成警察与公众的对立，从而损害警察形象，往往是
更大范围、更深程度地影响到稳定。
　　关于警察，警察学老鼻祖、英国的罗伯特·比尔先生在170年前就提出了警
察强力管理的“最后且最低”原则：只有到了其他部门、人员都不足以恢复秩序
时，才能使用警察；只有在说服、建议和警告等各种非强力措施都不足以实现治
安目标时，才能使用暴力。但中国目前的现实往往相反，其他部门一遇上难办的
事就让警察去管，在这种“啥事不好办，警察往前站”的社会管理格局中，警察
确实“管得宽”，你说他的形象能好吗？
　　1980年小平同志在《党和国家领导制度的改革》中有段话，对今天的中国警
察同样适用：我们这种体制的最大弊病，就是“管了很多不该管、管不好也管不
了的事”。
　　导刊：制度当然是一个问题，但是，警察自身也有很多不好的风气，您对此
怎么看？
　　王太元：从个案讲，肯定主要是个人的问题，但从一种社会问题看，我从来
不认为警风、警察形象的好坏只是警察个人的问题，它首先、主要是社会环境和
法律制度的问题。
　　制度建设，是中国依法治国的重要环节。说到法治，不仅要“有法可依、有
法必依、执法必严、违法必究”，还要问“是不是好法”、“有法是否能依”？
比如，江苏刚刚取消了“严禁无婚姻证明的男女混住”的法律条款，原来的禁令
不仅有很多不合理之处，而且没有具体规范，叫警察如何执法？靠上头指令和自
己理解去办，出了问题算谁的？所以，我们不敢说制度是万能的，但一定要明白
，没有制度、制度不好，是万万不能的。
　　二、廉价人力与多头领导———公安管理体制亟待改革
　　导刊：您怎么看“三乱”（“乱收费、乱罚款、乱摊派”）的问题？
　　王太元：“三乱”必须禁绝，但仅靠发文件、查案件不行，必须解决相关问
题。
　　首先是警察收费“自办警务”甚至为政府敛财的问题。不客气地讲，不少地
方的警察其实是自己养活自己，怎么养？税、费、罚款、摊派合起来养。有调查
表明，这种情况有一定普遍性，有的地区问题还相当严重。警察自己收钱养活自
己，自然很难做到“严格执法，热情服务”。个别地方，警察甚至是收钱来贴地
方财政，例如，以前的“暂住费”就是很多大城市财政收入的重要部分，在个别
城市甚至超过地方政府投资给警察的钱。这种情况下，公众该骂谁？恐怕不能只
骂警察。近十年来，我在课堂上就明确地讲：管理制度安排上这样地与民争利，
上亿流动人口就不可能真心支持警方，我们也就不可能搞好工作。
　　因此，中国警察树立新形象亟须解决的问题，目前是财政的切实保障问题，
根本谈不上“从优待警”“从优待警”甚至“高薪养廉”。可喜的是，今年黑龙
江省就决定全省所有的农村派出所都吃“皇粮”———由财政统一负担，但愿他
们能切实做到，别把“皇粮”变成了“荒粮”。
　　其次是领导体制问题，再也不能把警察当一般公务员看待。警察在国际上被
称为强力部队，中国警察是国家行政和司法力量，其强制权甚至可能达到剥夺人
生命的程度，这是其他任何机关所不具备的。正因为如此，对警察日常生活的管
理可能与对其他公务员的管理似乎没有什么区别，但对警察执法的管理绝对不同
于对其他公务活动的管理。目前亟须解决的一个问题是，警察执法过程必须相对
独立，上级领导不得非法干预，而现实中这种干预比比皆是。我们的警察体制是
条块结合，上级公安业务指导，人财物管理由地方负责，因此，让毫无公安经验
的人当公安局长、一年换几任局长等怪事，就时有发生，把警察当棍子，直接挥
舞，直接干预其执法的现象，就比较普遍。应当立法明确规定，领导直接干预警
察执法行为也是非法的、必须受法律制裁的，只有这样，一线警察才敢于执法：
我不能干的，你逼我干也不行，逼急了我就告你违法，你就吃不了兜着走。这并
不是不要党和政府的领导，也不是要搞“垂直领导”，而是要切实保障警察执法
行为的独立性。
　　三、警务活动规范化———树立新形象之核心
　　导刊：树立警察新形象，您觉得最核心的问题是什么？
　　王太元：所有警务活动的规范化、程序化，是警察改变形象的核心问题。
　　任何一个管理行为都必须要有基本的规范，这个基本规范至少包括以下内容
。一是管理主体认定，管理人员必须具有相应资格；第二是客体认定，比如处女
嫖娼，从生物学上讲不可能，不成为打击的客体。第三是办事过程，现在很多管
理，似乎是先办什么、后办什么都无所谓。第四是时效和相应信息反馈，你已经
进行哪一步、在哪里卡住了，应该让群众及时知道。再就是责任追究与侵权救济
。行政管理是强制性的，管理者的权力很大，接受监督的义务也就该很大，管理
失误的处罚也就该很重。比如说，超期十天赔一千块钱，我看哪个警察也不敢糊
里糊涂地超期。
　　导刊：这么说来，当一个警察不容易，当一个好警察更不容易了。
　　王太元：事情确实是这样，从某种意义上讲，当一个好警察比当一个好法官
更不容易，因为警察的特点是“有法要依法办事，没有法也要依法办事”：法律
总是相对滞后于问题的，在缺乏法律依据的时候，法官、检查官和律师都可以抽
身就走，但警察不能走，因为公众会说“你们就是维护秩序的，不管不行”。
　　导刊：在缺乏法律依据或者法律依据不具体、缺乏可操作性的这类情况下，
一个好警察应当以什么作为自己的办事原则？
　　王太元：我认为，在这种时候，一个好警察做事，必须有一个正确的目标层
次。首要目标是“保障人身安全”，与之冲突的其他目标都处于服从地位。比如
，一辆面临悬崖的客车刹车失灵时可以撞路边的饭店，饭店有损失但能保住车上
人的生命，这在法律上叫“紧急避险”；第二层次的目标是“保护合法权益”；
第三才是“维护正常秩序”，一般情况下，秩序应当为权益让路，当“维护正常
秩序”与“保护合法权益”发生冲突时，就有个选择问题，例如，非典时期，为
切断感染途径，就可以限制人的通行自由权。
　　导刊：除此之外，在警察执法程序的建设方面，我们还应当注意些什么？
　　王太元：我认为，警察执法程序的规范，首先需要警察同行们改变“重实体
，轻程序”的习惯。现代法治中，实体法当然重要，但程序法既决定实体法的产
生、又决定实体法的实现，因而更为重要。比如收容遣送制度，有人要求搞违宪
审查，后来没有搞，我回答记者说，这一次不搞也是有道理的：中国目前还没有
违宪审查的具体程序，匆忙组织审查，会不会有“人治”之嫌？用人治来解决法
治问题，对还是错？好还是坏？
　　四、缺乏现代法治能力———警察素质和警察文化的软肋
　　导刊：不论怎么讲，提高警察素质，对树立警察新形象至关重要，你说是这
样吗？
　　王太元：不管是否树立新形象，中国警察的素质肯定是需要提高的。但我希
望，我们这次整顿作风、树立形象，不要沿用一种不好的思维定式或者行为习惯
：一发生问题，就急急忙忙地怪基层民警“素质不高”，一说解决问题，就简简
单单地说要“提高警察素质”。
　　其实，无论从单个人讲，还是从各方面讲，都不能一概而论地说中国警察素
质低。
　　从整体上说，中国警察有一方面的素质在全世界警察中观察，都是比较高的
，那就是吃苦耐劳能力和牺牲奉献精神：拿着别国警察1/10甚至几十分之一的工
资，但每天的工作不比别国警察少而是多很多，不吃苦耐劳能行？中国警察一年
牺牲四、五百，伤六、七千人，比欧美发达国家的总和还多啊。所以，我对媒体
说，中国的警察，很多人、很长时间里是依靠良心、精神在工作，精神可以短期
起些作用，但缺乏相应的物质支撑就很难持久。
　　要说本职岗位的业务素质，中国警察不一定比不过国外警察，大陆的刑侦人
员在港澳就很受欢迎，其业务能力就很令港澳同行们佩服，其他具体业务上也大
致不差。
　　第三方面是现代法治意识和能力，这是中国警察素质较差的主要所在：普遍
缺乏人权观念、程序习惯、取证能力和公关意识，不少警察我行我素、不管不顾
，个别警察甚至还大言不惭地挑衅公众说“我就这样，你能把我怎么着？”新中
国第一任公安部长罗瑞卿当年就严厉批评公安机关“神秘主义”、“孤立主义”
害死人，但问题至今没能解决。
　　要提高民警素质，还有很多具体问题要解决。首先就面临一个基层警力紧张
、抽不出人来的问题。中国每万人的警察比例数很低，仅为发达国家的1/3甚至
更低，“一个罗萝卜一个坑”民警抽不了身，就无法系统学习、提高。又如，提
高素质，是不是一定要本科甚至硕士生、博士生才行？我看悬。西方发达国家也
不这样要求，中国的“文凭迷信”过头了，警察不必凑这热闹。再如，是否一定
要进学校、要办班？我看，改变日常管理制度，使高素质者、高效能者如鱼得水
，就可以迅速、广泛地提高警察素质，比办班还有效。
　　五、推行社区警务战略，全面建设警察新形象
　　导刊：现在，社区警务战略被提得很多，它与警察新形象建设有没有关系？
　　王太元：推行社区警务战略，与树立警察新形象关系广泛、密切而重大。
　　所谓社区警务，就是社区居民在警察的带领、指导、支持下，运用各种社区
资源和合法手段，通过改造社区自然、人文环境等多种方式，全面、系统、长效
地维护社区公共安全。“社区警务”不只是一种警务工作模式与方法，更是一种
警务哲学，一种全新的社会公共安全思想体系。它贯彻“预防为主”、“警民合
作”两大原则，实行“以社区为导向”、“以服务为导向”、“以治本为导向”
，具备“警察形象柔性化，警民关系伙伴化，警务对策前置化，警务活动社会化
”四大特征，摆脱了单纯依靠警察、单方面、采取单一的限制甚至打击方式管理
社会、保障安全的旧思路，一方面能有效地维护社会稳定，另一方面也符合警察
新形象的广泛要求，符合社会主义政治文明、全面建设小康社会的需要。
　　导刊：中国什么时候开始搞社区警务的，我们有搞社区警务的条件吗？
　　王太元：从1997年推行的公安派出所工作改革开始，中国警方就全面试验社
区警务，2002年3月的第二次全国公安派出所工作会议，正式提出了“推行社区
警务战略”。
　　推行社区警务，中国有独特的社会基础，很可能比其他国家还有条件。当然
，问题也还不少。例如，社区警务的首要目标是保护公众安全和权益，也就是以
服务为主，但目前我国公安派出所是“打击、管理、防范、服务”综合性多功能
警务实体，有警察就说，我们前五分钟铁面无私，后五分钟又必须和颜悦色，有
时连表情都没法马上变过来。
　　推行社区警务战略以来，全国警察还是有相当的变化，尤其是江浙上海一带
的警察，变化更大些。例如，公安部去年的全国各省市调查显示，浙江的社会治
安情况比较好，群众对浙江警察的满意度就很高，甚至传出罪犯因为“警察不打
人”而相约到浙江的说法，省公安厅专门组织全省民警讨论“究竟是在为了人民
管治安，还是在为了治安管人民？”的问题，全面检讨自身“执政为民”究竟做
得如何，而这正是他们的成功之处。
　　推行社区警务，关键是抓住基本特性、针对自身特点科学创新，尤其要抓住
社会性、民主性两大特点：抓住“社会性”特点，站在全面建设政治文明、建设
小康社会的高度，而不是自顾自地关门搞“警务改革”；抓住“民主性”特点，
真正摆正警民关系，不搞“警力不够，民力来凑”，不能把公众当跟班而自己当
“包工头”，而是要让公众在社区公共安全事务中具有决策、实施、测评、奖惩
等的广泛权力，通过警务民主调动民力。
　　总之一句话，推行社区警务战略，必须民情为先、民心为上、民力为主、民
安为本。

　　　〔２００３年第３４期〕