有迹象表明，传统体制下的四大行业警察（铁路、民航、交通、森林），的改革工作已是箭在弦上。

但记者在重庆采访期间发现，一些行政执法部门却表达了建立行业警察的想法。一名卫生执法人员说：“如果有可能，我们也很希望像林业、海关一样成立‘卫生警察’。”

同样，现阶段我国各地区不断有希望成立“文化警察”、“旅游警察”、“城建警察”和“质监警察”等等呼声传出。

行业警察呼声又起

按照我国现行法律规定，行政机关不能拥有侦查权，一旦拥有将超越了行政机关的范围，大肆成立行业警察，势必造成侦查权在行政部门业务上的扩张，最终形成行政与司法交织、混淆在一起，无法真正落实依法办事。西南政法大学徐静村教授说：“这样的后果会使中国又回到‘警察国家’的状态，使以往的法制建设工作陷于倒退的危机。”

多年来，徐静村教授曾经到全国许多地区、各种执法行业进行过工作调研。对于当年成立海关缉私警的原因，相关人员曾经这样回答他：“现在公安机关的工作压力非常大，所以海关的案件，公安机关真是没有能力管了，除了自己原有的工作无法削减外，人员编制、经费、装备和警力不足等等问题都阻碍及时、有效地打击走私活动，所以海关提出成立行业警察的想法，公安机关基本上也同意。”

事实上，其它的一些行业警察的成立，情况大同小异。有分析人士指出，这也是中国一些行政机关拼命扩大权力的有效办法之一，因为行政长官可以对拥有司法权的下属警察直接发号施令了。

徐静村教授说：“按照刑法规定，中国只有公安和安全两个部门有侦查权，成立行业警察，实际上是不适当地把侦查权配置给了行政机关，分解了公安机关的侦查权。而且还有一个问题好像大家都没有注意，成立行业警察同样是花国家的钱，也就是说行业警察并不能为国家省钱。”

但在一些行政执法部门争取侦查权之外，在行政执法领域，“以罚代管”、“以罚代刑”，似乎已经成为一种“见惯不惊”而备受非议，本来应该受到司法处理的许多人、许多事最后却以行政处理而了结。

近日，重庆市籍的全国人大代表何升平计划向全国人大提出一份《关于修订〈刑事诉讼法〉若干条款的议案》，决心对这个存在已久的问题进行改善。“虽然我国《行政处罚法》和许多单行的行政法规中都明确规定‘违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任’。但前者将涉嫌犯罪案件移送司法机关（公安机关）时，随意性很大，实践中造成了此类案件‘不移送’和‘移送难’并存的现状。”

前面提到的那名卫生系统的行政执法人员说：“本来打击、惩处有人卖假食品是我们的执法范围，但是后来我们发现这些食品吃死了人，生产经营者已经构成犯罪，但是我们把案件移交给公安部门却很难遂愿，最后经常只能以罚款了事，对当事人起不到应有的震慑。”

如果案件影响太大，或者卫生执法人员下了决心，那么也有办法达到目的。一种是找上级领导批示，让公安机关不得不服从；另一种是将前期所有罚没全部交给公安机关，甚至自己出钱出人找关系请公安机关接下案件。一名卫生执法人员说：“我们各种行政执法部门为了案件的事情经常要请警察吃饭，表面上是交流感情，其实是万不得以。”就此，他向记者表达了对行业警察的企盼。

以“体制”弥补“法制”不足

目前我国行政与司法中间的移送难主要体现在两方面：一是行政执法机关的移送地位不明确，只能作为报案人和举报人。《刑事诉讼法》第84条只规定了“公安机关、人民检察院或者人民法院对于报案、控告、举报，都应当接受”，对“移送”却没有规定；二是司法机关受理了行政执法机关的移送案件后，对行政执法机关移送案件中在行政执法程序中获取的证据不予运用，而是必须“侦查人员”重新进行调查取证。

这样的重复劳动既带来了公安机关警力上的不足，又造成了行政和司法资源的不必要浪费。同时，随着时间的增加，取证的难度也进一步增加，一些案件因此而“证据不足”，违法行为没有得到应有的惩罚，法律的权威性必然受到挑战。

根据1998年重庆市人大通过的有关决议，重庆市在其高速公路上尝试了“统一管理、综合执法”的管理模式，具体由重庆市交委下辖的高速公路行政执法总队负责。在重庆市交通委员会成立之前的1994年至1998年底，重庆辖区内的高速公路上共有10件重大交通事故，按《刑法》第133条规定，应依法追究肇事驾驶员刑事责任。但重庆市高速公路行政执法总队将这10件案件移送当地公安部门时，均遭拒收。重庆市公安局有关人士指出，根据现行的《刑事诉讼法》规定，高速公路行政执法机关不是移送主体，其通过行政调查取得的案件材料不能在刑事诉讼中使用，必须由公安机关重新调查取证。

公安部交管局在关于成渝高速的一份调研报告中称，由于公安交警机关不能介入高速公路执法工作，2001年前，交通部门曾将交通肇事案件报送检察机关，因不具备（司法）执法主体资格，案件均被退回，导致最后对肇事责任人只能作出不伦不类的罚款处理，对驾驶员起不到震慑作用。

2001年后，随着重庆市公安局交通分局的成立，职责中增加了负责高速公路交通肇事案件处理的内容，把行政管理与刑事处罚衔接起来。高速公路出现的治安、刑事案件可以由公交分局的民警办理，从程序上弥补了不足，交通事故责任人受到了应得的法律追究。

但重庆市公安局有关人士仍然坚持认为：“公交分局的民警也没有上高速公路执法，没有去事故现场勘察，取证都是由执法总队的人员完成后交给他们，这样的证据材料明显有法律漏洞。”重庆市高速公路行政执法总队同样指出：“交通警察的工作只是一种行政执法，有刑案也只能通过公安刑侦部门报送检察机关，并不能自己独立完成操作，与我们的工作并没有本质区别。”

重庆市有关官员认为：“重庆高速公路用公安交通分局的这种解决方案实际和设立行业警察的思路如出一辙，并没有建立起有法制保证的衔接。”

但是这种以“体制”弥补“法制”不足的成功，鼓舞着中国的其他行业部门谋求组建自己的“行业警察”。如1999年3月国家税务总局曾经透露，为了加大对税务违法犯罪的打击力度，国家将筹组税务警察队伍，其时贵州省黔西南州还成立税务警察大队。据称，税务警察大队的成立，一是克服了公安警力不足，以及干警对税务专业知识缺乏了解等问题；二是克服了执法人员的重复劳动。

而另外一些部门则退而求其次：与公安部门联合执法、联合办案。如税务执法部门与公安机关“联合办案”等。但税务部门在执法中发现的犯罪活动也只能以“报案”、“线索”和“协查情况”等方式换得公安机关的进行司法侦查工作，而税务部门前期取得的“行政执法证据”，由于无法自然转换成司法证据，到了公安刑侦部门手上都不能使用。

分析人士指出，无论是“行业警察”还是“联合执法”，都容易导致行政权和司法权的混淆，不利于防止公安机关“以刑事侦查为借口对行政案件、民事案件和经济案件进行干预，从而把公安机关因职能交叉或权力滥用造成的侵犯公民人身权、财产权的现象降低到最小限度”。

但也有个别行政执法机关在移送涉嫌犯罪案件没有障碍，例如交警和海关缉私警。由于这两个部门同属公安体制，具有行政执法与刑事司法的双重职能，海关缉私警察和交警可以实现行政处罚与刑事处罚的顺利衔接。但法律人士指出，海关缉私警察的行政执法权是靠海关系统内部调整职能获得，而不是法律的授权，与现行的《刑事诉讼法》明显抵触，很轻易地就可以混淆“行政权和司法权”。

行政法规与刑事法律如何衔接

过去10年，上海市浦东新区所有行政执法机关移送刑事案件仅20余件，为了解决行政执法机关和刑事司法机关相衔接的难题，2005年6月，上海市浦东新区检察院开发了“行政执法与刑事司法信息共享平台”，将行政执法机关和刑事司法机关相衔接的案件信息纳入数据库，而且对进入平台的所有案件提供从受理到审判的全过程记录。

信息平台还为检察机关设置了专门的监控窗口，对各行政机关移送的案件和公安机关立案的情况，检察机关可以通过查询进行实时监控，一旦发现该移送不移送、该立案不立案等不严格执法的情形，可根据系统监督程序发出建议移送或立案的指令信息。

这样的尝试得到了各种行政执法机关的认同和支持，浦东新区酒类专卖局有关人员表示，查到假冒洋酒在他们局不少见，可信息上了“平台”后，制假者被公安机关立案，被检察院起诉，这可是头一遭。浦东新区这样的衔接情况也及时维护了各种行政执法机关的执法权威。

浦东新区检察院表示，2006年要把平台的功能拓展到查办和预防职务犯罪领域，全区65万工商户的工商信息、纳税信息、户籍信息、车辆信息等都将录入平台，使公安、检察、行政执法机关能及时全面掌握信息，进一步提高工作效率。分析人士认为，在缺乏法律制度保证的情况下，浦东新区检察院从技术上为行政执法与刑事司法相衔接工作落实到案件层面探索出了一条新路，提供了现代化手段和长效的工作平台。

也有国内法律专家指出，行政执法本身是政府执法环节中的一种良好缓冲，“不能一有事情就把警察派上去，那样经常就没有迂回的余地了”。

1996年，我国曾经对《刑事诉讼法》进行过一次全面修改，2004年3月，十届人大二次会议决定对《刑事诉讼法》进行再次修改。从该年6月起，徐静村教授受全国人大委托，主持了“司法部重点课题《刑事诉讼法再修改》”的工作。经过一年多的努力，一部《中国刑事诉讼法（第二修正案）学者拟制稿及立法理由》的书籍已于2005年12月由法律出版社正式出版，之前9月，有关内容已经提交到全国人大、司法部等相关部门。

对于目前行政执法与司法执法之间的衔接困境，徐静村教授表示“早已经注意到，并且已经在《刑事诉讼法再修改》中加入了‘行政执法机关移送’的内容”。他说：“只要是行政执法机关依照法律程序取得的证据，经过审查合格后，都可以作为司法证据使用，另外再加上一些配套的法律程序和监督程序，能够解决‘不移送’和‘移送难’这个长期困扰的问题，使中国法律真正起到应有的作用。”