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　　核心提示：　　

　　如何进一步推动执法制度建设，将法律规定的动作、语言及办案程序固化为民警的自觉行为，建立起规范民警执法的长效机制？对此，全国各省、市两级公安机关分管法制的负责人对此有着自己的思考。　　

　　执法制度建设是执法规范化建设的保障，各地公安机关以及各部门、各警种要制定统一、简约、具体、明晰的执法制度　　

　　“如果要求基层民警做到规范执法，没有依据（标准）不行，这个依据（标准）是什么？就是执法制度！”北京市公安局法制办公室主任程永平对执法制度建设的理解简明扼要。

　　“公安机关执法制度建设有两个方面，一是岗位标准，它直接决定了每个警种的民警‘干什么’的问题；二是执法环节，它直接决定了‘怎么干’的问题。”辽宁省沈阳市公安局法制处处长裴学臣说，执法制度建设，说到底就是要把民警的岗位职责和执法环节更加明确和细化。

　　四川省达州市公安局副局长王永立表示，如果没有执法制度和相关细则，就可能会出现“群众到派出所报案，民警只做简单记录，然后往旁边一放没人管”的现象。“很多信访案件，起因往往是一些小事、小案，但根源就在公安机关的一些执法环节没有更加细化的制度规定。”王永立说。

　　“公安机关出台各种执法制度的目的，就是要用制度来约束个别法律意识淡薄的民警，以及他们不规范的执法行为。”宁夏回族自治区银川市公安局副局长魏宁喜说，“教育民警带着对人民群众的深厚感情去执法是一方面，另一方面制度的约束也是必不可少的。”他举例说，比如派出所常见的接处警首问负责制，就可以有效防止个别民警不及时立案、对群众来报的“小案”、“小事”采取推诿、搪塞的态度等情况的出现。

　　辽宁省大连市公安局副巡视员巴文伦说，执法制度的精细化在当前很有必要。制度本身不精细，或者说规定得比较笼统，加上民警的执法素质参差不齐，导致执法不规范的产生就是必然的。

　　裴学臣对此也深有感触。以前公安机关办案，对于涉案财物的扣押、返还，虽然也有相关规定，但是还不够细化，没有形成可操作的一套制度。“比如嫌疑人租用机动车去实施抢劫等违法犯罪活动，当公安机关对嫌疑人采取强制措施时，会将机动车作为作案工具扣押。但是这辆车能不能扣押？扣押到什么地方？需要办哪些手续？具体什么时间返还给租车公司？这些都没有十分详细的制度规定。”裴学臣说，各地都曾出现过因扣押涉案财物时间过长、没有及时返还引起的信访案件。

　　广东省深圳市公安局法制处处长肖双红同样认为，目前公安机关的执法行为在某些环节还存在制度缺失。“比如，在接处警这个环节上没有一个统一的细化规范。”肖双红认为，应当把接处警规范上升到法律的高度，明确在不同的执法领域、执法对象、执法环境下，使用哪些标准语言和动作。

　　河北省沧州市公安局副局长王金生说，“在制定相应的法律、法规和制度上，应鼓励基层多提意见，然后根据基层的实际情况制定一个统一标准。”　　

　　精细和缜密是执法制度必备的性质，同时必须兼顾实用性和可操作性。什么样的执法制度是民警最需要的　　

　　“基层民警最需要什么样的执法制度？很简单———贴近实战的、可操作性强的！”程永平的回答干脆利索。

　　“以前民警出现场，到现场后该干什么、是纠纷该做什么、是案件该做什么，并没有固定的操作规范。更多的是按照师傅带徒弟口传心授的‘常理’执法。”程永平说，新出台的《北京市公安局执法大纲》，详细规定了110接处警19类常见案件现场的处置流程规范，“制止犯罪行为、控制嫌疑人、寻找证人、询问……所有的办案处置流程都有了固定的规范和细则。”

　　“感谢省厅规范办，太实用了！”山东省公安厅法制处副处长赵永生今年春节期间曾收到基层民警发来的短信。原来，山东省公安厅去年12月以一线民警关注的执法难点、热点问题和常见执法行为为重点，组织编写了《基层公安机关常用执法操作规范指引》，免费发放给全省10多万名民警。这个操作性极强的“指引”被民警称为“傻瓜读本”。“这本‘指引’非常实用，我有几次现场考了一些所队长，细节内容他们都知道。这说明，对于民警而言，制度制定得越精细越好，尤其是操作层面的。”赵永生说。

　　重庆市公安局法制处政委谈兴说，我们制定了常见警情处置规范，深受民警欢迎。因为这些规范来自基层，是基层一线实践经验的总结，并且重在解决基层民警最头疼最棘手的事情。“我们把这些处置规范做成活页，大小和台历差不多，并且分成几大类，用颜色加以区分。现在，我们还做了电子版本，为民警统一开通了诸如警务通之类的移动设备，这样民警在需要查找时，直接将问题输入移动设备，就可以迅速找到答案。”　　

　　一个看似简单的标准军礼的背后，是多个标准的分解动作的合成，简约是对繁琐千锤百炼之后的习惯养成　　

　　在执法制度的内容不断明确和精细化的情况下，执法民警同样要经历一个从不适应到习惯养成的过程。

　　“过去公安队伍执法的难点在于，民警都靠经验、靠习惯办事，程序步骤上能省则省、能减则减。制定细之又细的制度，现阶段就是要强制民警按照这些步骤办，一步都不能少。这样做，不是束缚民警的手脚，而是一种保护，制度就相当于道路上的交通标志，是车辆行驶在正确轨道、不发生事故的保证。等到民警按照制度规范化执法的习惯养成，就不会再感到繁琐了。”赵永生说，“去年是山东省执法规范化建设推进年，通过这一年的推进，全省有责信访案件下降了15%。”

　　王金生说：“在执法规范化建设中，必须要做到精细化和简约化。比如说民警在接到报警电话出警后，就有一系列的标准动作，像勘查现场、询问当事人、寻找人证、物证等等。慢慢地，民警们会发现其实这样的做法是最简单有效的。各种执法制度的明确和细化是对民警最大的保护。”

　　程永平说，对于《北京市公安局执法大纲》上的一些细节规定，民警一开始可能感觉不适应，这就需要对民警进行养成教育。一旦习惯养成，就变成了下意识的执法规范。“基层民警尤其要提高收集、固定和运用证据的能力和水平。不能怨天尤人，抱怨执法环境差，也别畏惧执法，关键是要长‘本事’，这个‘本事’就是自觉地、习惯性地严格按照执法制度的每个程序和细节规范化执法。”

　　肖双红说，现在我们的执法还处于粗放型阶段，下一步应当着重走精细化路线，精细的同时注重制度的统一性，减少民警查找法律办案的繁琐程序，让这种制度化规范化慢慢成为一种警队文化。“公安部党委副书记、常务副部长杨焕宁在开班讲话中也指出，经过努力，能尽快营造出执法规范的氛围，从精细化管理开始，通过润物细无声的积淀，让越来越多的民警能够自觉按照这个程序执法。”  

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　　2009年以来，公安部在对公安机关执法依据进行全面梳理的基础上，制定了《公安机关执法细则》，并印发了《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》和《全国公安机关执法规范化建设总体安排》。由此，全国各地公安机关掀起一轮执法制度建设的高潮，为执法规范化建设提供了有力保障。

　　据统计，目前有以公安机关为主要执法主体的法律68件、行政法规75件、规章100件、规范性文件800多件。公安法律法规体系已基本形成，公安工作的主要方面已经基本实现了有法可依。　

　　摄影：本报记者张建鑫