(江西公安专科学校,江西　南昌　330103)
　【摘　要】警察权威的要义在于公众对警察的信服和警察顺利有效实施警务行为的能力,其本质在于公众对警察权力和警察行为的认可和服从关系。正确认识警察权威对维护转型期的社会稳定具有积极的意义。对警察权威的维护应当建立在理性的基础上,建立在警察主体自身的正当警察行为以及管理对象认识水平的提升的基础上。
　【关键词】警察权威;秩序维护;信服
　【中图分类号】D035·3　 【文献标识码】A　 【文章编号】1672-2140 (2008) 03-0140-06
　

    “权威”源于拉丁文auctoritas,含有尊严、权力和力量的意思,指人类社会实践过程中形成的具有威望和支配作用的力量。随着《中华人民共和国治安管理处罚法》的颁布实施,警察权力运行愈加规范,但警察行政执法权威弱化却是个不争的事实。权力与权威成反向演进,背离了权力的发展要求,而权威弱化与强化社会治安控制的需要的对立矛盾则严重影响到社会治安的管理效果。如何正确认识警察权威,使公众对警察从在某种程度上的“习惯性怀疑”转变为坚定的“习惯性信任”,增强公众对警察执法公正的认同感,完成警察行政执法权威由依赖强力到依赖公信力的转变,对维护转型期的社会稳定具有十分积极的意义。
    一、警察权威存在是社会治安控制的内在要求
  众所周知,警察是和平年代唯一可以合法使用暴力的群体,承担着维护社会治安稳定、保障公共安全的职责,其工作必然需要和要求相对人服从警察命令与警察行为,甚至要求绝对的服从。警察毫无疑问应当享有权威,这是社会治安控制的必然要求。如果警察不具有权威,得不到相对人的认可,其执法行为不为相对人服从,执法结果不为相对人接受,或者说警察行为对相对人不具有足够威力或根本没有任何威力的话,则警察的执法效能会十分低下,社会治安也将趋于失控。作为警察,如何严格依法进行管理、有效履行警察职责,其是否享有相当程度的警察权威至关重要。而在社会转型期,警察权威尤显不可或缺与至关重要。
  近年来,“袭警”案件时有发生并有愈演愈烈之势,这不仅严重威胁和侵犯民警的生命健康,也威胁到警察的执法权威,使“国家机器”的“强制力”受到挑战,法律威慑力难以发挥其应有作用,警察合法权益更难以得到充分保障,这突出体现了警察执法权威的弱化。 “袭警案件的接连发生,客观上传递了这样一个信号:警察连自己都保护不了,又怎能保护老百姓呢?一些企业、建筑工地以及个别社会成员在遇到危及自身利益的问题时,不是求助公安机关,而是花钱在社会上雇佣恶势力来‘摆平’,‘花钱保平安’变了味,成了‘花钱雇恶保平安’。”[1]当然,社会日趋多元化造成公众社会认同感降低和行为自制力减退,引发部分社会公众对法律怀疑、对社会管理者怀疑,甚至于对不良社会现象乃至违法犯罪行为的漠视、对警察正当执法行为的冷漠,继而影响到对警察的认同,这也在某种程度上导致了警察权威的流散。当前我国正处于社会转型期,社会关系日趋多样,社会结构日趋复杂,无论是社会秩序的建立、维持还是更新,都有别于以往社会。社会动荡、秩序混乱及控制难度的增大,迫切需要加强社会治安控制以维持社会的稳定和有序。恩格斯指出:“问题是靠权威来解决。”而亨廷顿则认为,发展中国家在社会转型时期所遇到的首要问题在于保持国家对社会的控制权威。处于现代化进程之中的国家,政府如果不能实施有效的社会控制,就无法完成国家权威合理化的改革任务。所以,他提出“首要的问题不是自由,而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序无自由,但不能有自由而无秩序。必须先存在权威而后才谈得上限制权威。”[2]警察行政执法权威的行使就是对当前社会秩序的维护和肯定。“各种暴力行为……都是那些拒绝接受法律、秩序或要求的个人和团体的产物,他们的各种犯罪行为,就是拒绝接受这些法律、秩序或要求而引起的。……为抑制其他犯罪行为所行使的权威是对那些法律或秩序的重新肯定。”[3]警察作为社会治安控制的主体,警察权威附随于警察行为,是警察不可分割的组成部分。警察维护秩序的职责要求相对人服从,必然要求取得和享有权威。而转型期社会秩序进行调整,社会控制有所削弱,权威的产生和存在更成为客观必然。同时,警察执法权威的有效树立与否直接影响着公民的守法状况。警察无权威,对违法犯罪行为的威慑力不足,违法犯罪行为必然滋生蔓延、恶性扩张,警察维护秩序的难度加大,又会引起公众不满,进一步影响和削弱警察权威,如此周而复始、恶性循环,社会治安状况将进一步恶化。
    二、警察权威的属性
  马克斯·韦伯对“权威”的理解较为准确地把握了权威本质。他从经验分析出发,提出了三种纯粹的合法性权威类型,即传统型权威、法理型权威和个人魅力型权威。传统型权威的合法性主要建立在长期形成的传统风俗和习惯的基础上;法理型权威建立在一系列清晰而明确的规则和制度的基础上;个人魅力型权威的合法性建立在某个人的非凡个性和超凡感召力的基础上。法理型权威是理性的、合法的政治权威,是现代国家典型的权威形式,而个人魅力型权威是一种不规则、不定期出现的权威形态。笔者认为,在当前社会治安管理系统中,仍然同时存在着这三种权威形式,只不过在现代历史条件下,传统型权威是警察权威的积淀,法理型权威是警察权威的基础,个人魅力型权威则是个体警察获得警察权威的重要条件,三者共同构成新形势下的警察权威。它是警察权力发展、延伸、行使和发挥作用的最高境界和要求,是警察运用国家赋予的警察权力在实施警察行为过程中形成的警察威信以及由此产生的社会影响力和治安管理效果。
  (一)警察是国家统治权威和控制的符号表达
  警察的国家属性是警察权威施行的有效保障。警察权威建构于国家政治权威之上,是政治权威在社会治安维护上的集中反映,即警察是国家专政机器的重要组成部分,是国家实行政治统治和社会管理的一种特殊的专门力量。但警察权威又有别于政治权威,它只是政治权威的一种特殊表现形式,是警察组织的实体权威和警察本身个体权威的有机结合。游离于国家之外的警察即丧失了公权力的来源,无“权”自然无“威”。治安控制作为社会控制的主要形式之一,同其他社会控制一样,都集中反映特定社会组织的意志和利益。恩格斯以雅典警察的创立论述了国家对警察权威的影响,他认为国家的成熟与强大与否直接影响和制约着警察权威:“国家的本质特征,是和人民大众分离的公共权力。对于公民,这种公共权力起初只不过当作警察来使用,警察是和国家一样古老的,……国家是不能没有警察的,不过国家还很年轻,还未享有充分的道义上的威望,足以使那种必然要被旧氏族成员视为卑贱的行业受到尊敬。”[4]116当然,随着国家制度的逐步发展和完善,警察阶级属性在逐步淡化,警察作为社会治安控制主体,与控制对象的距离在逐步缩短,但警察的社会调控作用仍然不可忽视,“无论是提供服务,执行法律,还是阻止混乱和恢复秩序,警察都是一个社会调控机构,特别是政府的一个社会调控机构,必要时可以成为采用强制武器的机构。”[5]尽管几经变动,在不同历史时期不同职能占据主导地位,但现阶段中国警察的职能也无外乎执行法律、维护秩序、服务社会。实际上,不论警察职能如何转变,也不论哪一种职能占据主导地位。都改变不了警察调控社会的本质目标,即维护统治阶段的根本利益。正如彼得·曼宁所说,警察“摆脱不了与政治现状的紧密联系。而且实际上一直为支撑和维护政治现状而尽心尽责。”[6]当然,随着社会法治水平的提高,社会治安控制中的暴力因素逐渐减少,而暴力威胁则凸显其重要作用,社会控制逐步从直接凭借暴力到间接依赖暴力发挥作用的转变,更凸现警察权威的至关重要。
  (二)警察权威是法律权威的反映和保障
  作为法律的执行者之一,警察权威和法律权威互相影响、互相制约、互相促进。警察权力有赖于依法授予并依法有效实施方能逐步形成警察权威。警察权威有赖于法律进行规范和保障,恩格斯说:“他们(警察)作为日益同社会脱离的权力的代表,一定要用特别的法律来取得尊重,由于这种法律,他们就享有特殊神圣和不可侵犯的地位了。”[4]169运用警察依法解决治安问题,将警察暴力、管理和教育手段综合运用,则可达到警察与法律的统一,谁与警察对抗则意味着其与法律对抗,使己居于劣势,警察则居于法律上的主动地位。而法律权威同样需要通过执行者的权威得以实现和保障,否则即可能成为“纸上法律”。“警察和法律,像孪生兄弟一样,同时降生,互相依存。警察的权威性是法律赋予的,法律的权威性是警察保障的,它们统一于反映国家意志的公共权力。”[7]所以,警察应该树立法律至上的理念,正确理解法律与执法者的相互关系,严格其在法律框架内的执法属性,尽力维护法律权威,以获得执法权威。警察权威一旦表现为“人治权威”,则是对法律权威的侵犯和亵渎,也意味着警察权威单一表现为警察权力。
   (三)警察权威是物质控制力量和精神控制力量的结合体

  权力是一种物质的强制力量,威望是一种精神上的潜在的强制力量。警察权威的最终归结点为警察权力主体的威信和由此产生的影响力。国家凭借警察等强制力量来控制社会冲突、维持社会秩序。作为物质性的客观存在,警察是国家行使其政治权力控制社会的手段和工具,即警察“暴力”。当然,除了直接暴力外,最主要的是通过暴力的实施,对社会公众形成一种特定威慑力量,使公众明确国家政治上层建筑的不可抗拒性和强制威力,从而将单纯的物质性的统治手段转化为基于物质力量之上的无形的精神威胁力量,继而造就公众对警察的敬畏感和服从心理,自觉遵纪守法。“使强制生效的并不是实际使用强力,生效的是以强力来伤害他人的威胁,如果他不顺从的话。强力的威胁常常使强制成为一种有效的目标或是对行动的遏制。实际使用强力有时也有助于提高威胁的可信性。”[8]当前社会更偏重于精神力量作用的发挥,更偏重于公众对警察的自觉认同和实质服从。所以,公安执法实践中更要强调警察组织和警察个体的“魅力权威”,它可以弥补警察组织权威和警察整体权威的不足。因此,要重视警察个体性格力量、个人感召力在构建警察权威过程中的重要性。相对人对警察管理权威的自愿服从,相当多的时候不是源于警察发出的命令和要求的本身,而是来自警察自身在遵守法律方面所做出的表率以及警察的外在威慑力和使人信服的能力。
   三、维护警察权威的条件
　重塑警察执法权威成为新时期治安形势发展的迫切需要,对警察来说这既是机遇也是挑战。但现阶段,无论立法者还是执法者,对警察行政执法权威都还没有一个统一、明确的正确认识,警察行政执法权威的肯定和维护还要经过相当漫长的一段时期。笔者认为,警察权威的要义在于公众对警察的信服以及警察顺利有效实施警务行为的能力,其本质在于公众对警察权力和警察行为的认可和服从关系。警察权威体现在警察行为过程中警察意志的实现,警察权威的维护应当建立在理性的基础之上,基于警察主体自身的正当警察行为及管理对象认识水平的提升。
  (一)权威行使主体的自主性
  警察职业化是构建警察权威的必备条件。“职业是谋生的手段”,而警察职业作为现代职业的一种,自然应该成为“个体警察”的谋生手段,但警察职业的特殊性决定了其具有职业的共性(一般要求)和自身职业的特性(特殊要求),警察的真正职业化,就在于一般要求能够满足“谋生”,特殊要求在于获取“尊严”,两者相辅相成。警察尊严的建立是警察权威构建之根本,而“警察物质保障”和“中立执法”是警察获取尊严的有效途径。警察执法的中立性是警察权威建构的必然要求。当前,警察执法的政治工具角色已深入人心,公众大多愿意相信“官官相护”,而不愿承认“执法公正”,所以警察难以建立执法威信。而只有严格执法、依法执法才有公信力,也才能赢得尊严。所以确立警察在查处违法犯罪行为时的独立地位至关重要。否则,法治依然难以取代人治,警察权威则永远难以真正建立。当然,也要强调警察要坚持警察职业正义性,重视警察主持法的正义的果敢性。《论语·为政》有云:“举直错诸枉,则民服;举枉错诸直,则民不服”。而警察执法公正源于对“有法必依”、“违法必究”等社会主义法制原则的严格执行。警察应当严格按照法律赋予的权限执行法律、进行管理。一切与国家法律规范相违背的规定、命令都不能成为执法的依据。如果说维护秩序与和平是警察的一个始终不变的任务的话,那么相比较而言,一个更为重要的任务就是实现社会正义。同时,物质保障、职业社会地位的提高,物质经济生活同社会经济发展的相适应性等都同警察尊严的形成与建立密切相关。如当前出现的警察下班“打零工”说明了什么呢?一般来说,穷则导致生活困难,穷则导致心理失衡,穷则引起心理自尊下降,穷则引起社会认同感的下降,导致“英雄气短”。警察权力依附于警察职业,应当重视警察职业权力和警察职业权利的一体性,将职业权力转化为职业权利,在严格禁绝警察权力滥用的前提下,要确保警察权力的正当行使。确认警察权力的不可放弃性、警察权力的必须履行性、警察权力的正当履行性、警察权力的法律保障性以及警察权力的职业保障性。“权力者的……能力可视为一种权利,即在特定地位上的权利。”而“就权利人有权要求他人做出一定行为或抑止一定行为来说,即就这种权利对他人的影响来说,实际上也是一种权力。”[9]所以警察权力同其他职业权力一样具有不可侵犯性和依法获取保障性,警察权力的特殊性决定了其针对警察个体而言,更不能放弃。
  (二)权威指向客体的认同性
  “权威是一种权力形式,一种影响力的形式,它来自人们自发的授权,它从自愿服从、为民认可中得到力量。”[10]警察权威也不例外,警察应当重视社会公众的认同和支持,即应当从公众的认同和支持上获得权威。它意味着“民意”,意味着公众对警察的信任,也意味着警察工作完成的保障甚至危机的应对与化解。警察权威的获得不仅仅靠强权或强制力,主要还靠公众的自觉遵从和内心服从。因为,警察行为一旦遭到公众内心的反感和抵触,就丧失了普遍性的社会心理保障基础,警察的权威也就丧失殆尽。而完全或不得不依靠警察强制力来执法,则不轨行为或抗法行为将大量增加,反过来又促进了警察暴力行为的升级,结果只能造成法治缺失、专制横行,更难谈警察权威,只剩下“淫威”。恩格斯说:“文明国家的一个最微不足道的警察,都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的‘权威’;但是,文明时代最有势力的王公和最伟大的国家要人或统帅,也可能要羡慕最平凡的氏族首长所享有的、不是用强迫手段获得的、无可争辩的尊敬。后者是站在社会之中,而前者却不得不企图成为一种处于社会之外和社会之上的东西。”[4]169警察管理所依靠的强大权威应当来自于广大社会成员的尊重和支持,来自于雄厚的法律基础,而不能凭借法律之外的、“处于社会之外和社会之上的东西”来获取或建立权威。
  (三)权威运行过程的正当性
  要建立和维护警察权威,必须要重视警察权力的正当行使。警察工作能否得到社会认同,最主要取决于警察权力的行使方式和运行过程。我国有学者将“滥用职权”总结为十种情形:不正当的目的、不善良的动机、不相关的考虑、不应有的疏忽、不正确的认定、不适当的迟延、不寻常的背离、不一致的解释、不合理的决定、不得体的方式[11]。所以,如何正确行使警察权力,是构建和维护警察权威的关键。首先,警察权的配置要合理,警察运用的权力来源必须是合法有效的,“合法性越强,则人们更有可能自愿服从命令而毋需强制,即使存在着强制的手段。反之,如果一个命令不被承认具有权威性,人们便无一定要服从它的道德义务(尽管这个命令非常谨慎地要求人们去服从)。那些受制于命令的国民要么极力躲避之,要么暗中破坏之。“[12]其次,警察的行政执法行为应当合理,必须把握妥当性原则、必要性原则和比例性原则的尺度。妥当性原则即行政行为能够达到法定目的、必要性原则即行政行为足以达到法定目的、比例性原则即行政目的之损害不能超过行政目的之价值。
  (四)权威功能定位的准确性
  警察应该做什么?警察能够做什么?这个看似简单的问题却是学界争论不休的问题。启蒙思想家霍尔巴赫曾从警察职责角度作了深刻的阐述:“人们把用来维护法律保障国家内部治安的政治工具叫做警察。正是警察,强使人民按照社会要求和人性法则过生活。正是警察有责任关心人民安全,防止人民失踪,保障人民生活安宁和方便,经常消除人们私欲所造成的工作障碍。警察自己遵守法律,不允许自己一意孤行、胡作非为。警察的存在不是为限制公民享受合理的自由,如果没有这种自由,社会生活对公民来说就是不堪忍受的。警察应该注意制止个别人任意胡为,防止他们破坏公共秩序。”[13]警察的作用在于维持现有秩序,而非创造新秩序。警察的功能应定位于社会秩序的维护者、社会矛盾的调节器。随着社会的进一步发展,社会管理从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化。警察统治(管理)自然也不能例外,只不过随着法治进程的进一步加快和完善,管理手段和方法要求进一步民主化和法律化,要求由“刚性管理”转向“柔性管理”,但绝对不能忽视管理的刚性一面。警察工作是政治性和社会性的结合,两者相辅相成,社会性工作本身体现了政治性,而政治性要与社会性联系在一起,必须落实到社会性上,否则就是一句空话,社会转型期尤其如此。传统社会以专政为特征,现代社会追求服务与和谐,尽可能建立契约式管理关系。如卢梭所述,现代社会中政府的合法性是建立在公民与政府、公民与社会的“委托”、 “契约”基础之上的[14]。权力是把双刃剑,警察权力更是如此,运用得当,能够维护国家和公众利益,维护公共安全,进而赢得公众尊敬和支持,赢得权威;滥用警察权力或运用失当就会难以维护公共安全,不可避免会损害国家或公众利益,进而失去公众的尊重和支持,消解权威。
  (五)权威目标实现的合理性
  “职责和权限、利益、能力之间的关系遵守等边三角形定理,职责、权限、利益是三角形的三个边,它们是相等的,能力是等边三角形的高,根据具体情况,它可以略小于职责。”[15]而在当前社会转型期,随着国家法治水平的提高,建立有限政府、有限警察成为了法治国家的标准。但警察权力的压缩不可避免造成警察利益的部分丧失,自然影响到警察工作的积极性,而权力与职责的相对应也昭示着警察职责的缩小,公共安全的维护主体不可避免要增加,获得权力的主体必然应当增加维护公共安全的职责。而社会转型期治安形势的恶化与同公众生活水平相协调的安全要求的急剧上升又要求警察承担更多、更为艰巨的维护公共安全的职责,矛盾的产生与演化由此成为必然。所以,社会转型期治安形势与社会公众的要求并非简单地“压缩警察权力”所能解决,当务之急不在限权而在控权,在于能够有效合法合理使用警察权力。法治国家并不排斥警察权,合理的权威目标实现途径在于强力与公正并施、正确处理严格执法和“人性化执法”的关系。也就是说,警察在执法过程中应当尽量体现人文关怀,尽量考虑客观实际和人情世故,尊重相对人,提供优质服务,保护社会公众。但人性化执法不排斥严格执法,人性化执法也是在法律规定框架内讲究人性化,也有其特有的限度,不存在超越严格执法的人性化。否则,法律的威慑力将大为削弱,警务行为的惩罚和保护功能也必然大打折扣,执法的权威也就无从谈起。正如耶林在论及法的公平与力量时所言:“法不仅仅是思想,而是活的力量。因此,正义女神一手持有衡量权利的天平,另一手握有为主张权利而准备的宝剑。无天平的宝剑是赤裸裸的暴力,无宝剑的天平则意味着法的软弱可欺。天平与宝剑相互依存,正义女神挥舞宝剑的力量与操作天平的技巧得以均衡之处,恰恰是健全的法律状态之所在。”[16]而严格执法也必须限定在法律框架内,两者统一于法制化。
  (六)权威监督运作的制度化
  警察权威要有效运作,制度化是其必然要求,必须使规则完善制定并得以有效执行。而维护警察执法的公平和公正,有效构筑警察权威,更需要制度的监督和保障。应当充分认识制度在监督和保障警察行政执法权力运行中的重要性,其设计与安排、运作与执行,关乎制度的实际效果。警察是生活在真实现实世界中的一个群体,其思想和行为不可避免要受到现实社会各种因素和条件的影响和制约。要求警察严格执行法律,除依靠其本身自律外,制度化的约束至关重要。现实中的滥用职权、枉法执法等多半由于制度存在缺陷,难以进行有效监督所致。只有在完善的制度下,才能形成有效的监督和精神震撼。“人们需要的与其说是好的人,还不如说是好的度。……我们可以设计多种制度,以使这些权力的被滥用的危险减少到最低限度。”[17]制度相比个体执法警察,具有某种程度上的决定意义。制度建构的良好和完善可以规范警察行为,保证警察执法公正。相反,仅有个体警察的正直无私,并不能保证警察行政执法制度的公正。而且,当警察行政执法制度最终赖以个体警察的正直来维持和支撑时,则意味着制度的不可救药。权威制度化则在比组织本身的活动与规章范围更广泛的基础上,决定任何既定的活动者、个人或集体可在既定的组织地位上通过个人决策来约束其他人的方式与界限。当组织的地位是建立在“自由”合同基础上时,放弃权利是防止权威滥用的限制性保护,反过来,即权威的行使人由于失去控制人事活动的权力范围而在权威的运用上受到限制。而制度要有效发挥控权和监督制约作用,就应当摈弃孤立和分散,形成互相制约、紧密联系、环环相扣的制度链。应当建立权力和利益的合理规范机制,进一步严格警察的选拔和任用制度,真正落实警察日常训练考核制度,完善警察权力运行保障制度,加强警察权力使用监督制度,构建和严格实施警察违法违纪惩处制度,确保警察权利保障和救济制度等,使警察权威制度化真正落到实处。制度的设定既要满足社会安全对警察和警察组织的要求,也要满足警察组织对其警察个体的要求,还要满足警察个体正当权益保障的要求,做到三者的协调统一。当然,警察行政执法制度的制定往往显得十分轻松,关键在于其有效的执行,在于制度执行者的身体力行,在于制度施行监督者的亲历亲为。故在具备了良好制度的前提下,具体制度下的人就成为关键。

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(责任编辑　王平原)
　

【作者简介】王占军(1976—　),江西公安专科学校治安系副教授,硕士,主要研究方向:警察学、治安学。