“招标破命案”算是近几年来我国地方政府机关花样翻新的新举措之一。然而，在政府活动中可否运用经济手段或激励机制，这不仅是实践中的新问题，应当说也是重要的理论问题。众所周知，公安机关与其他国家机关一样都是由国家财政支持的，而国家财政的源泉是税收。也就是说，公安机关职能运行的物质保障是税收，公安人员的薪奉也仰赖于税收，受纳税人供养的公安机关的天职就是保一方平安，应当不辞辛苦唯恐懈怠地打击各种刑事犯罪，侦破各类刑事案件，充当人民的保护神。为什么要对公安人员本应履行的职责进行重奖？如果这样，是否意味着所有的国家机关履行法定职责都要索取额外的奖励？更重要的问题是，奖金自然来自国库，而对所谓“立功者”该不该奖励，奖励多少如何决定？从报道的内容上看，当然是由与中标的公安人员签“军令状”的公安机关领导决定。然而，对于凝聚着纳税人血汗的财政款项的支配应否完全取决于公安机关的领导的“一支笔”。假设其他国家机关也都可以纷纷引入所谓“经济税务”、“经济环保”、“经济工商”“经济海关”等等，而对这些部门的所谓“立功者”都可以由部门领导决定奖励的话，其结果意味着什么？财政立宪的基本原则是财政的议会中心主义，即国家财政的预算和决算由代议制机关来议决，预算案通过后由政府机关严格执行，不许擅自调整，更不允许对国家的财政拨款随意支配。因为在租税国家，纳税人作为人民的主体，其利益表达是通过代议机关实现的，只有代议机关才能行使国家财政的决议权，而行政机关只能执行财政的决议。财政的议会中心主义是财政民主精神的具体体现，政府擅自动用财政款项不但违背财政立宪原则，还侵害了纳税人的权益。中国财政最大的问题是缺乏法度，随意性很大。本来在财政方面，人民代表大会最具权威，但实际上财政权却被行政机关所掌控。某项巨额财政支出只因领导人的一句话，无需人民代表大会的审议，这种财政支出由于没有法律上的程序控制，往往缺乏合理性和公正性。此外，中国并无行政奖励的专门立法，行政奖励的条件、奖励的标准都没有明确的法律依据。招标破命案即突出地表现了我国普遍存在的政府财政的失控和无序。所谓“经济公安”，表面上似乎是一种理念和机制的创新，但实质上背离政府的服务宗旨和公共职责，更有悖于财政立宪主义的基本原理。在政府工作中引入经济机制，绝非“招标破命案”这一例，在现今改革创新的中国，各地政府机关屡有类似的新举措。这些新举措令人耳目一新，甚至令人振奋，然而这些新举措无论以何种面目出现，都暴露了政府财政权力的滥用和对公务人员奖励的失范。

当然，公安机关不得不面对的现实是，侦破刑事案件需要公安人员付出艰苦的劳动，甚至血的代价。由于财政拨款的匮乏，公安人员的报酬不高，导致一些公安人员缺乏办案的积极性。因此，通过一定的激励机制调动公安人员办案的积极性也无可厚非。但这只能解一时之需，却非长远之计。因为，奖励多少才能真正起到激励作用，随着公安人员需求的不断增长，为了达到激励的目的是不是要不断地提高奖励的标准？由于人的欲望和需求不同，对于不同公安人员的奖励是否会因人而异？如果把公安人员的工作积极性完全寄托于金钱的刺激，其结果会导致，人人为了得到奖励而办案，专门争办有奖励的案件。没有奖励，份内本职工作会无人问津。“招标破命案”不但不会增强公安人员工作责任感，反而会削弱和腐蚀其责任心。这种“经济公安”的理念将公安人员假定为没有工作责任感、只追求自身利益最大化的“经济人”，把公安人员的工作主动性和积极性系于物质奖励之上，无视公安人员应当具备的职业素养和道德操守，是短视的，也是靠不住的。因为，只有培育公职人员为自己的衣食父母——纳税人服务的观念，才能从根本上保证其工作的热忱。当然，公职人员也是现实生活中的人，他们也需要一定的物质满足，仅仅对公职人员进行观念的培养和道德的教化是不够的。目前，随着我国财政实力的增强，应不断提高公职人员的薪酬，更重要的是建立公平合理的利益分配机制，拉开立功人员与普通人员的收入差距，这样才能从根本上激励公务人员的积极性。我国公务员法已经出台，其中有公务员工资的原则性规定，但中国至今尚无专门的公务员工资立法，导致地方各国家机关工资和津贴的标准很不统一，随意性非常大。如有些地方司法机关奖金较高，而行政机关奖金则较低，因此，在当地公务员涨工资的时候，法官工资却保持不变。法院给法官发放较高的奖金和财政部门不给法官涨工资是两部门之间自求平衡，但两者都有悖于财政法定原则。公务员的工资水平和待遇标准关涉公务员的切身利益，是制约公务员工作积极的重要原因。然而，公务员的工资又不仅是公务员的一己私事，从根本上说，是国家财政问题，需要进行法律规范，而不仅仅是政策性调整，更不应该是政府财政部门自作主张。过于悬殊的地区间和部门间的公务员工资差距和在某一地区或某一部门公务员工资调整的任意，实质上反映了我国财政的法治缺失。这一状况说明，我国的公务人员的薪酬应尽快实现法制化，这是调动公务人员工作积极性的根本途径和长效机制。

值得注意的是，这篇报道的题目是“招标破命案”，所谓“命案”即杀人案件。也就是说招标并不是适用于所有类型的刑事案件，只适用于杀人案件。为什么只在杀人案件中引入激励机制，合理的解释可能是“人命关天”，杀人案件更关涉百姓的切身利益，杀人案件的侦破更凝聚着百姓的期待。然而，没有比杀人案件更重大的案件吗？危害国家安全和公共安全犯罪难道不更值得关注吗？这只是表面上的问题，更深层面的问题是作为一种行政奖励为何只限定在“命案”，将公安的警力和资源集中于杀人案件无疑会促成杀人案件的尽快侦破。在这种“经济公安”的理念将对公安人员的责任规制和道德约束转向经济激励的过程中，必然导致其他刑事案件的松懈和疏漏，其结果是其他受害人的权益得不到应有的保护。从根本上说，公安机关是全体纳税人而不是某一个或某一部分纳税人供养的，公安机关应当为全体纳税人服务，每个纳税人都有权利得到公安机关平等的保护。（当然，这并不意味着非纳税人公民可以不受保护，公安机关提供的治安服务，如同其他公共产品一样，具有非排他性和不可分割性，是面对各类社会主体，非纳税人可以“免费搭车”）公安机关侦破案件的顾此失彼或厚此薄彼侵害的是纳税人的平等保护权。公共产品具有平等性，同私人产品不同，无论社会主体是否支付价格以及支付价格多少，并不影响其平等的享受公共产品。税收作为公共产品的价格，各社会主体存在着巨大的差异：有的社会主体从未纳税甚至反而要不断地接受财政救济；同是纳税主体，有的所缴甚微，有的则为纳税大户。显然这些社会主体在接受公共产品服务时不会有所不同。如果存在着歧视性待遇，也是偶尔的人为因素所致。当然，平等保护是相对的，因为纳税人遭受的刑事案件性质和后果各不相同。显然，诽谤案和杀人案相比，后者更需要公安机关的保护。然后，问题的关键在于，在有限的警力资源的配置上，应寻求一种公平和合理，不能只顾一点，不计其余。无论是比杀人更重大的案件，还是比杀人轻微的案件都需要侦破，将招标这一激励机制只局限“命案”的作法有悖于财政公平原则。公平作为法律所追求的最高价值目标，其在财政领域中的具体化便是财政公平原则。在财政问题上，宪法关注财政权利义务配置是否合乎正义的宪政价值，关注的是法律关系主体之间权利义务关系的法律价值平衡。我国宪法确立的法律面前人人平等的宪政原则决定了我国的财政公平原则。财政公平原则意味着公民同样享受财政公益，平等地行使财政权利，反对财政分配上的歧视性待遇和财政权利分配的显失公正。财政公平原则从制度上则主要体现一种平等的对待，它既包括财政收入方面义务人的平等牺牲，也包括财政开支方面权利人的平等受益，还包括在财政程序方面的同等条件同等处理。在地区间财政关系方面，财政法应该保证最低限度的财政均衡。在社会阶层间的财政关系方面，应该保障每一个群体同等的机会和待遇，不应有所歧视。“招标破命案”作为一种制度在出台前是否经过理性的思考和科学性论证值得怀疑。

在“命案”中标后，投标人要与公安机关领导签订“军令状”，破案立功者可受奖励，相反则要承担责任。一纸“军令状”肯定会调动办案公安人员破案热情，但也让其担负太多的责任，使其不能承受之重。众所周知，刑事案件的侦破有一定的规律性，不取决于办案人员的主观意志。有些案件如果证据灭失，或者证据不充分，不能形成完整的证据链条，根据疑罪从无的原则，该案便成为“无头案”，这是办案人员在签“军令状”时始料不及的。在这种情况下，追究办案人员的失职之责是不合理的。因此，公安机关在侦破刑事案件过程中签订“军令状”的行为是违背刑事案件的侦察规律的，是不科学的。与当今许多政府部门与内部工作人员签订的“责任状”一样都是违反法治精神的，是用主观意愿代替客观规律，用“军令”代替法律。有些案件很难侦破或不可能侦破，但为了保证能够完成任务，有些公安人员便只能刑讯逼供，于是产生了许多冤假错案。我国大量存在的刑讯逼供并导致冤假错案的频发往往与公安机关限期破案或签订责任状对公安人员形成的高压有关。因此，破命案签订“军令状”的作法可能在一时提升杀人案的破案率，但实践证明，贻害无穷。

“招标破命案”和其他类似“创新性”的举措推出以后，被一些学者肯定和赞许，一些地方公安机关也将其奉为破案法宝大力推行，我却对此深感忧虑。

“招标破命案”当休矣！

【作者为大连海事大学法学院教授，法学博士，中国人民大学财政金融学院博士后。】