“首都稳、全国稳”的政治责任，决定了北京市公安机关必须把工作重心放在事前的防控上，而不是放在事后的处置上；放在整体防控上，而不是部分防控上。“平安奥运”的目标，决定了北京市公安机关要维护奥运会期间整个北京市社会治安的稳定有序，必须转变观念、创新思路。由此，北京市“整体防控、精确指导、精确打击”的警务工作战略思路应运而生———

　　今年5月中旬，北京市石景山区刘娘府、重兴园和老古城西街社区发生了几起入室盗窃案，石景山公安分局通过对警情的监测、研判，立即下达了防范入室盗窃案件的指令，苹果园、鲁谷、古城等相关派出所对发案社区采取防范措施，至今三个社区未再发生此类案件。

　　这是石景山分局按照北京市公安局“整体防控、精确指导、精确打击”警务工作战略思路开展打防控工作的一个实例。

　　“整体防控、精确指导、精确打击”，是2003年以来北京市公安局党委站在“首都稳、全国稳”的政治高度，围绕实现“平安奥运”的奋斗目标作出的战略决策，是一种适合首都治安形势特点、规范日常警务工作机制的理论和实践。北京市公安局在实施整体防控的战略决策中，从抓治安秩序整治和基础防范工作入手，运用精确指导、精确打击的科学方法，以日常的警务工作机制解决“打不胜打，防不胜防”的问题，取得了良好的效果。

　　“由巡逻、社区、治安、内保防控网络‘四张网’组成的整体防控体系，可以对各种违法犯罪活动做到未动先知、以动制动、以快取胜，进而掌握驾驭社会治安局势的主动权。”北京市委常委、公安局局长马振川说，“运用精确指导打击违法犯罪活动的工作流程，根本追求是警力配置最优、资源消耗最低、警务效益最大。从这个意义上看，实施精确指导是一场深刻的警务革命。”

　　据介绍，“整体防控、精确指导、精确打击”使北京警方掌控社会治安局势的能力大大提高。2004年，刑事案件破案总量、查处治安案件总量和打击处理违法犯罪人员总数比2003年分别增加了24．1%%、76．5%%和23．6%%；今年1月至5月的151天中，全市三个治安等级“良好、平稳、警示”中的良好、平稳等级天数占68．2%%，且没有发生重大的有影响的刑事案件。

　　尤其令人值得关注的是，2004年，北京市民警的年假休假率达到了88%%。

　　在日前北京市公安局召开的一次经验交流研讨会上，北京市委副书记强卫对“整体防控、精确指导、精确打击”战略决策所取得的成效给予了充分肯定。他说，北京市公安机关的这一工作思路和方法，实现了理论与实践的有机结合，探索出了一条维护社会治安的新路。 　

　指挥中心 整体防控

　通过建立统一、权威、高效的勤务指挥体系，运用综合信息系统、电子地图、图像监控系统、GPS系统和通信网络系统，实时掌握防控警力的数量和时空分布，使指挥中心直接指挥到巡逻车组、执勤民警，牵动“四张网”整体联动，实现接警、调警、处警流线作业的快速反应，全面提高打击现行和处置突发事件的能力。 　

　巡逻防控网络

　按照“全面覆盖、疏密结合、突出重点”的原则，形成点、线、面相结合的防控布局，最大限度地把警力摆上街面，最大限度地压缩违法犯罪的时空。通过徒步巡逻、自行车巡逻和机动车巡逻三种方式的相互衔接，巡警总队巡逻、巡警支（大）队巡逻、派出所巡逻、社区巡逻四级勤务运行模式的同步运行，各种社会辅助巡逻力量的协同作战，实现对社会面的动态控制。 　

　社区防控网络

　以派出所为平台，以社区警务站为基础，以社区民警为骨干，以社会力量为辅助，以人防、物防、技防为主要手段，以动态巡控系统、静态安防系统、矫治控制系统和信息监测系统为主要内容，掌握和控制社区范围内的人、地、物、事和组织，构成严密的社区防控网络。 　

　治安防控网络

　通过运用信息网络技术，加强对重点地区、重点行业、重点场所和危险物品的管理与控制，使对治安防控对象的管理和控制，由过去民警逐个检查转向在网上随时检查，提高治安防控工作的效率和质量，解决治安管理对象多、分散、面广、量大的问题，堵住“吃、住、行、销、乐”滋生、窝藏、隐匿违法犯罪活动的渠道。 　

　内保防控网络

　由公安内保防控体系和单位内部自防体系构成。公安内保防控体系主要通过信息网络把内保单位保卫力量、防控设备运行和重点安全问题纳入监控范围，重点加强对水电气热、国家机关和大型企事业单位的安全防范。单位内部自防体系通过严格落实法定代表人或主管领导人负责制，加强防范的力量、设备和工作机制建设，以细化措施、层层分解的方式，把责任落实到人。

　　以上五个方面构成一个完整的防控系统。可以用在地图上划块的方法来表述：巡逻网控制全市的主要大街、重点繁华地区和高发案地区，社区网控制社区内的人、地、物、事和组织。巡警包“线”，社区民警包“块”；两者的控制范围不能覆盖的重点单位、要害部门，由内保网控制围墙之内的防控对象和因素；超出内保网控制范围的重点行业、复杂场所和重点地区，如废品收购站、旅店、汽车修理门市部以及文化服务娱乐场所，由治安网控制。从地图上看，“四张网”合在一起，就可以把地图全部覆盖，就可以对各种违法犯罪活动做到未动先知、以动制动、以快取胜。 　　

　精确打击

　根据违法犯罪活动在时间、地点、手段等方面的特点，充分发挥各警种、各职能部门打击犯罪的作用，强化刑事技术，加强案件串并，采取针对性侦查手段和治安管理手段进行打击，及时收集、固定证据，依法采取强制措施，依法进行审讯，准确定性和适用法律，按规定制作法律文书，实现警务效益的最大化、执法要求的法制化和办案环节的程序化。  

　精确指导

　精确指导是运用数字化、信息化的手段，对各项公安业务数据进行定性定量分析，认真研究110刑事警情数、刑事案件发案数、破获刑事案件数、抓获违法犯罪嫌疑人和作拘留处理以上人员数的相互关系，找出违法犯罪的规律和特点，对不同地区的违法犯罪形势进行实时监测，根据警情等级决定警力的投入规模，用日常工作和常规措施维护社会稳定的警务工作机制。 　

　实时警情监测

　通过对本地区110警情、治安案件、刑事案件及立案数、破案数、打击处理数等业务数据进行实时动态监测，及时、准确地掌握治安局势的规律和特点。 　

　综合分析研判

　运用信息技术、网络技术对公安业务数据进行量化分析，做到底数清、情况明。重点加强对“三高”的分析研判，为启动各级预警方案、精确指导警力部署提供依据。 　

　发布预警等级

　根据对警情的分析，确定警情属于“良好”、“平稳”还是“警示”等级，以此决定警力投入的规模，并使警力投入与“三高”保持一致，做到哪里犯罪形势严峻，哪里就多上警力；哪里社会治安秩序混乱，哪里就多上措施。 　

　统一指挥调度

　精确指导警务工作统一由各级指挥中心指挥调度。市局指挥中心是全局最高指挥机构，负责组织指挥跨区域的勤务和处置重大突发事（案）件的指挥工作。指挥中心由同级主管局长和值班局长直接领导，按照职责分工，运用高科技手段直接指挥到一线警力，做到警令畅通、指挥到点。

　　辩证的防范观念全新的警务战略

　　中国人民公安大学治安学教授、博士生导师、福建公安高等专科学校校长熊一新认为：北京市公安局实施的“整体防控、精确指导、精确打击”战略是警务战略的创新，也是一场深刻的警务革命。这一战略的理论意义和应用价值主要体现在以下三个方面。

　　第一，体现了警务观念的创新。当代警务观念的创新，集中体现在正确认识和处理打击与防范的辩证关系上。

　　首先，打击与防范的关系是手段与目的的关系。打击犯罪是公安机关的主要职能之一，但打击的积极意义仍在于预防违法犯罪；衡量打击效益的尺度，也在于其对预防违法犯罪的价值。严打的目的是要减少发案，增强群众的安全感，而破多少案、抓多少人只是衡量打击力度的一个方面，低发案的社会效益远远胜于高破案率的社会反映。因此，北京市公安局认为，打击是达到预防目的的手段；而预防既是目的，又是达到减少和控制犯罪的手段，预防是手段与目的的统一。打击与防范的价值取向是不同的，因而都是不可或缺的。“整体防控”与“精确打击”之间也是目的与手段的关系。

　　其次，打击与防范的关系是治标与治本的关系。在通常情况下，防范是第一位的，打击是第二位的。由于防范是手段与目的的统一，这种统一确立了打击与防范分别处于治标与治本的不同地位。打击这一环节是属于滞后的、消极被动的措施；从整个社会治安治理的战略全局来看，防范则是一种超前的、积极主动的措施。北京市公安局经过长期探索、认真反思，认识到社会治安治理的基本规律，即：在正常态社会治安条件下，防范永远是第一位的，是重于打击的；在非正常态社会治安条件下，打击与防范的位置则可相互转化。但是，非正常态社会治安环境一般都是局部的、暂时的。因此，不能用严打这种适应局部性、暂时性非正常态社会治安环境的措施来应对长期、稳定的正常态社会治安环境。

　　最后，打击与防范的关系是辩证统一的关系。预防犯罪和依法惩罚犯罪是维护社会治安的两个主要环节。这两个环节是统一的、不可分割的。只有重视防范，全面加强基层基础工作，才能打得准、打得狠，取得事半功倍的效果。同样，坚持有效的打击，可以发现基础工作的薄弱环节和漏洞，为强化防范创造条件。北京市公安局基于以上认识，提出了整体防控的战略思路，强调要从抓治安秩序整治和基础防范入手，全面加强公安基础工作，努力把集中统一行动还原为公安日常工作，积极推进打防控一体化的治安防控体系建设。

　　第二，体现了警务机制的创新。最近几年来，各地公安机关一直在探索社会治安防控体系的建设，以取代公安机关多年来习惯运用的接连不断的集中统一行动和专项整治等严打手段，最终形成一种稳定的长效控制机制，增强公安机关对社会治安整体驾驭能力。北京市公安局从实践到经验，从经验到理论，再从理论到实践，创建了整体防控的基本框架和精确指导、精确打击的警务工作机制。这一防控体系集打击、防范、控制、管理、教育、改造等多种功能于一体，且各组成部分互相配合、协调运行，是能对社会治安实施有效控制的警务工作系统，是警务运行的一种新机制。

　　第三，代表了世界警务战略的发展方向。新世纪到来之时，一种全新的警务战略在西方工业化国家悄然兴起。这种全新的警务战略就是情报信息主导警务战略。情报信息主导警务战略的提出，基于两个主要因素：其一，警务信息管理中广泛应用计算机技术和网络系统；其二，警务管理中广泛运用商业管理模式，有效开发警力资源。情报信息主导警务战略的主要特征是：（1）情报信息在警务战略中居于核心的地位，情报信息是影响警务决策过程的关键性因素。（2）警务情报信息是共享的、全面的、动态的。（3）情报信息主导警务战略以情报信息数据库建设为基础，把计算机统计、绘图等技术手段充分运用到对情报信息的分析和研判过程之中。（4）情报信息主导警务战略强调对犯罪行为的早期预警和干预。

　　北京市公安局提出的精确指导，即指运用数字化、信息化手段，对各项公安业务数据进行定性、定量分析，研究110刑事警情数、刑事案件发案数、破获刑事案件数、抓获违法犯罪嫌疑人和作拘留处理以上人员数的相互关系，找出违法犯罪的规律和特点，对犯罪实行实时监测，根据警情等级决定警务投入，用日常工作和常规措施强化指导与打击的精确度，形成维护社会稳定的长效警务机制。北京市公安局精确指导、精确打击的根本追求是“警力配置最优、资源消耗最低、警务效益最大”。从这个意义上看，北京市公安局提出的“精确指导”警务战略，实质上是当代情报信息主导警务这一全新警务战略在中国的本土化，体现了当代警务战略的发展方向。

　　实践→经验→理论→实践 　

　　“整体防控、精确指导、精确打击”的警务工作战略思路，经历了一个从实践到经验，从经验到理论，再从理论到实践的发展过程。传统警务模式制约发展

　　从1983年以来，我国组织开展了三次全国性的严打活动，各级政法系统、各职能部门组织部署了形式多样的专项严打活动，这些特殊手段在解决特殊时期违法犯罪形势严峻问题时发挥了积极作用。随着社会主义市场经济建设的发展、建设社会主义法治国家的推进，以战役式集中统一行动为主导的警务模式，已经不适应时代发展的要求，短期行为与长效机制的矛盾、中心工作与基础工作的矛盾、粗放经营与规范管理的矛盾日趋突出，制约着公安事业的全面、协调、可持续发展。

　　“要想大案少，一般刑事案件必须少；要想一般刑事案件少，治安案件必须少；要想治安案件少，社会治安秩序必须好。”北京市公安局局长马振川经过深刻的理性思考，得出了这一维护社会治安秩序的规律性认识。2003年，北京市公安局党委抓住2001年开展的严打整治斗争结束后首都社会治安秩序良好的有利时机，作出了实施整体防控的战略决策，强调全面加强公安基础工作，努力把集中统一行动还原为公安日常工作。依法治国要求执法质量

　　2003年，国家废止、调整收容遣送等法规政策。由于公安机关对用收容遣送这个手段集中处理社会治安问题形成了一定的依赖性，突然取消这个手段，基层民警的思想认识一时不适应，部分民警产生了“多干多错、少干少错、不干不错”的消极情绪。

　　针对这种情况，北京市公安局党委以改革创新精神破解难题，在2003年部署夏季治安整治工作中，提出了“严格禁止、慎重操作、精确打击”的工作要求，要求以积极的心态顺应依法治国的时代发展要求，凡属公安机关职责范围内的事，必须主动去管，而且要管好，决不能执法要求提高了就不作为；要求认真研究现行的法律法规，使公安执法的各个方面、执法过程的每个环节，都严格遵守法律法规的规定，决不允许以任何借口执法犯法。在侦查过程中，在调查过程中，在抓获环节上，在制作口供、调查取证等方面，都要按照办理刑事案件的标准去处理突出的治安问题，努力提高执法办案的质量和水平。尊重基层首创精神

　　2004年4月北京市公安局的局务会议上，西城分局介绍了围绕“三高”（高发类型、高发案部位、高发案时段）开展专项打击和重点控制的工作措施，宣武分局对警力投入数量和时段与打击违法犯罪的效果进行了分析，朝阳分局对抓获人数与社会面稳定的相互关系进行了研究，海淀分局总结了分类指导的工作经验。

　　对各分县局在警务工作模式上的摸索和创新，北京市公安局党委给予了充分尊重，要求全局继续在深化整体防控中探索解决新问题的新办法，认真分析警力投入与警情的关系、抓获犯罪嫌疑人数与社会面平稳的关系、工作措施与工作成效的关系，努力创新警务工作模式，实现精确指导。

　　各警种、各部门、各分县局紧密结合实际，确定本地区维护社会治安稳定的工作“常量”，划分不同的警情等级，明确不同等级的警力投入规模。2004年7月，北京市公安局制定了《关于精确指导警务工作的实施方案》，对精确指导的基本原则、数据类别、警情等级、主要措施等做了全面、系统的阐述和规定，把首都公安精确指导警务工作推向了一个新的发展阶段。