【摘要】：当前治安史研究侧重设在城市的国家治安主体而忽视历代基层乡村治安主体。本文根据国家治安主体和社会治安主体的二分法，结合史料，考查自秦至清基层乡村治安主体的演变。本文将中国古代基层乡村治安主体的演变划分为三个时期：秦汉魏晋以国家治安主体为主，南北朝隋唐国家治安主体衰落，宋元明清以社会治安主体为主；指出演变存在三个趋势：从以国家治安主体为主向以社会主体为主的转变，从运用国家资源为主向运用社会资源为主的转变，强制社会组织承担治安义务的程度越来越强。以此为借鉴，提出了当前农村警务应进一步思考的问题。

    一、引言

    治安主体是治安秩序的控制力量和维持治安秩序的权威力量。不同时期、不同地域的治安主体区别很大，中国历史上的乡村与城市也是如此。本文所说的“基层乡村”是与城市对应的概念，是指县城之外按照基层行政区划（中国古代往往称之为乡）组织起来的农村地区。自古至今，基层乡村始终是中国社会稳定的根基。正如邓小平所说：“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。” [1]但现有的治安史研究往往重视城市的国家治安机构而忽视历代基层乡村治安主体。原因之一即在于学者将治安主体仅仅限于国家机构。[①]
    近年来，随着西方学者哈耶克的秩序理论的引入，这种情况正在发生改变。按照哈耶克的观点，“秩序并非一种从外部强加给社会的压力，而是一种从内部建立起来的平衡”[2]，宫志刚[3][4]、陈天本[5][6]等学者建议将治安主体分为代表国家行使治安管理权力的国家治安主体（国家组织）、国家之外维护治安不可或缺的社会治安主体（社会组织）。两类治安主体的提出，为我们研究中国古代基层乡村治安主体的演变提供了理论支持。
    就本质而言，治安的确是“国家对社会的统治、治理和控制”[7]，但这并不意味着所有的治安工作都由国家组织来负责，基层乡村尤其如此。本文关于基层乡村治安主体的演变，主要是观察两方面的变化：一是基层乡村中国家治安主体和社会治安主体的变化；二是基层乡村中国家如何动员社会组织参与乡村治安，即国家与社会治安主体的关系。根据中国古代以上两方面的情况，我们将基层乡村治安主体的演变分为三个时期：秦汉魏晋以国家治安主体为主；南北朝至隋唐是国家治安主体的衰落时期；宋元明清以社会治安主体为主。

    一、秦汉魏晋：以国家治安主体为主

    秦统一六国，建立统一的专制主义中央集权制度，将国家权力直接伸向基层乡村，在基层乡村建立起以国家治安主体为主的治安体系。两汉魏晋大体沿袭。在此时期的治安体系中，存在三类不同性质的治安组织。
    （一）乡里行政体系
    此时期的县之下设有乡、里、什、伍组织，构成了基层行政体系。五家为伍，伍长主之；十家为什，什长主之；什十为里，里正主之；十里为乡。乡设有秩（大乡）、乡啬夫，主一乡行政，类似今乡长。另设乡佐协助。有秩官级是百石，由郡太守任命；而啬夫、乡佐则是“少吏”中的“斗食”、 “佐史”，由县令任命。三者均由官府任命，属于官，享有俸禄。[8]据汉代“百官受奉例”，[9](卷38百官五)三者的月俸分别是十六斛、十一斛、八斛。此外，乡还设有三老，但其身份是“非吏”[②]。乡下的里什伍则是居民的行政编制体系，里正、什长、伍长只是负责办理乡交待的事务。
    乡里行政体系的治安职责主要是四方面：
    一是管理户籍及相关事项。秦汉魏晋时期，一县的户籍管理由县廷的户曹主管，但具体工作多由乡里承担。如，户籍编造大致上先由居民自行申报，里伍监察复审，乡里登录成册，留下副本，随后报送县户曹；办案所需核对的人口等信息以及人口迁移、出行所需的相关证明也由乡有秩、啬夫、乡佐等署名出具。为督促乡如实履行户籍管理职责，统治者立法严厉处罚乡官的失职行为。[10](简328~330)
    二是协助协助亭长游徼抓捕罪犯，即“部落鼓鸣”制。当亭长击鼓抓捕罪犯时，里中男女皆当出来协助追捕。这是一项很沉重的负担，西汉鲍宣上书皇帝将其列为影响百姓生业的“七亡”之一。[③]
    三是“纠发奸轨”。秦商鞍变法，“令民为什伍，而相收司连坐”，确立了什伍连坐制度，汉魏晋承之。汉代《户律》规定“自五大夫以下，比地为伍，以辨口为信，居处相察，出入相司。有为盗贼及亡者，辄谒吏、典。”[10](简306)政府以法律的形式明确规定同什伍之家严禁窝藏盗贼和逃亡，强制其承担互相监视并自觉告发的治安责任，知情不报则会被严厉制裁。这种什伍连坐、相互检举告发的制度，完全是官府的强制，为历代王朝所沿用，也是历代基层乡村最基本的治安制度。
    四是调解纠纷。调解纠纷，防止矛盾激化是维护基层稳定的重要内容。这个工作由乡三老负责。史载三老“掌教化，凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者，皆扁表其门，以兴善行。” [9] (卷38百官五)汉武帝时巴蜀动乱，司马相如撰写檄文就直接批评乃巴蜀三老有失教化所致。 [11] (卷48贾谊传)
   （二）亭（长）游徼治安体系
    亭（长）游徼体系是这个时期最有特色、最为重要的基层乡村治安主体，尤其是亭的设置。
     亭长、游徼是由县政府派至乡的官吏，与乡里行政体系没有隶属关系。[④]西汉人冀奉言 “亭长、游徼外部吏，皆属功曹”可证[12]。亭长、游徼主要的职责就是专主逐捕盗贼的基层治安机构。汉代的蒙学课本《急就篇》卷4载“斗变杀伤捕五邻，亭长游徼共杂诊。”注云：“亭长，一亭之长，主逐捕盗贼。游徼，乡之游行徼循，皆督察奸非者也。杂，犹参也。诊，验视也。有被杀伤者，则令亭长与游徼相参而诊验之，知其轻重曲直也。”可见，基层斗变杀伤的案件由亭长、游徼处理是儿童须知的常识。不过，亭长、游徼职责虽同，但因数量、勤务方式的不同，作用有别。亭在基层乡村有固定的办公地点亭舍，游徼无；亭常驻基层乡村，而游徼只是巡逻至乡；[13](407~420)更主要的是亭的数量远远超过游徼。据尹湾汉简“集簿”，东海郡38县，170乡，688亭长，82游徼， 2972亭卒，每乡平均有4个亭长，17.5个亭卒，而游徼不到0.5，显然，有的乡不可能有游徼。[14]因此，就基层治安而言，亭更为重要，需略加叙述。
     亭有辖区，类似今派出所辖区，谓之“亭部”。其大小就是所谓的“十里一亭”，即长、宽各十里的区域，约合今17.2平方公里（汉1里约合今0.425公里）。亭长主要是通过巡逻亭部来负责治安的，按照汉代军法“日行二十里，吉行三十里”的速度，这个大小是事适宜的。不过，这只是个理想设计，具体要考虑各地实际情况。[15]辖区内的民众，称为“部民”。虽然，汉代各地“亭部”大小很不一致，但每亭的“部民”数却大体相近。西汉长安平均每亭部是2051人；东海郡是2031人；西汉末年全国平均是2011人。所以，亭的设置可能是参照人口情况设置。[16]
     亭有亭长、亭卒。亭长是通过试选和试用由县令任命，是属于最低级的“佐史”级官，月俸八斛。亭卒有求盗、亭父等不同名称，每亭有亭卒4~5人。亭卒来自于地方的服役人员，也可能由政府以“更役钱”雇佣。亭卒虽不是官，但每月也有“卒月值”。东汉施延“家贫母老，……后到吴郡海盐取卒月值，赁作半路亭父，以养其母。”可见，“卒月值”是可以勉强两人生活的。[16]
    亭长亭卒有专门的制服。《会稽典录》载东汉谢夷吾以“亭长，诏书朱帻之吏，职在禁奸”切责县。[17]（卷639刑法部五“听讼”条）所谓朱帻，即是以红色的布包头。东汉郑玄又说“亭长著绛衣”，[18]（ 卷27“司常”条）即身穿黑色的衣服。因亭长的这身服饰，所以时人将一种黑身赤头的虫子命名为“葛上亭长”。[⑤]而亭卒也有专门服饰。西汉扬雄谓亭卒又称“褚”，晋郭璞注“言衣赤也”。[19]（卷3）故此，西汉淮南王刘安预谋叛逆时，“欲令人衣求盗衣”以便发兵。[11]
（卷44淮南王刘安传）因此，亭长亭卒也称得上是历史上最早的制服警察了。
为确保亭履行好治安职责，秦汉统治者制订了诸多的法律制度。如：亭长随身配备弓弩、戟、楯、刀剑、甲铠五种兵器；“执二尺板以劾贼，索绳以收执贼”，可以现场盘查和缉拿有嫌疑之人；亭长不能纠正本部强盗，正法；亭长犯法加重处罚；求盗勿令送逆为它；“部落鼓鸣”制等。更重要的是，汉代郡县长官要负责亭的维护，并将亭修缮与否列为对郡县长官考核的内容，以此督促郡县长官重视亭 [13](418)事实上，秦汉的亭也不负统治者所望，确实发挥了作用。[⑥]
    （三）父老自治体系
    在秦汉乡村社会中，除乡里行政体系与亭长游徼专职治安体系外，还存在一个“父老”体系，日本学者称之为“父老共同体”。“父老”与“里”有重合。《春秋公羊传·宣公十五年》东汉何休注曰：“一里八十户，八家共一巷，中里为校室，选其蓍老有高德者，名曰父老。……其有辩护伉健者，为里正……父老比三老、孝悌官属，里正比庶人在官。”里正不过是“父老”中的一员而已。与乡啬夫、亭长不同，父老在基层社会地位较高，被官府认可，但他们的身份不是官。秦汉魏晋时期，乡里居民多聚族而居，父老因“蓍老高德”，一方面对宗族事务有较大的影响力，甚至决定权；另一方面，对乡村秩序也起着重要的作用。[20]正是因为父老的非官身份以及其对乡村事务的巨大影响，有的学者将父老对乡村事务的管理称为“自治”。[21]
     父老自治体系在治安上的职责主要是凭借其威望进行。一是组织里内日常的安全防范，抵御盗贼。秦汉魏晋史料中多有向父老咨询防盗贼、防流寇的记载。二是推行教化，解纠息讼。官府对此也充分利用。如西汉黄霸治理颍川，置父老，令其对里中民众“劝以为善防奸之意”。[11]（卷76黄霸传）魏杜畿治理河东，与民无为，民有辞讼，乡邑父老自相责怒，曰：“有君如此，奈何不从其教？”自是少有辞讼。[22]（卷16杜畿传）
     三个体系中，乡里行政体系和亭长游徼治安体系是国家治安主体。父老体系是社会治安主体。由于里正就是里父老中的一员，而里内实行什伍连坐，父老体系又带有一定的国家强制色彩。不过相对于后世而言，连坐仅限于盗贼和逃亡，没有后世范围广和精细，强制程度弱于后世。因此，秦汉魏晋的基层乡村治安主体是以国家治安主体为主，专职治安的亭长游徼体系更能反映这一点。

    三、南北朝隋唐时期：国家治安主体的衰落

     汉魏之时豪族大姓兴起，大量兼并土地和人口，小农经济破产，从而动摇了国家统治的基础，皇权衰落，导致国家分裂。在分裂的年代，各政权的统治者一直努力试图控制乡村，却始终没有成功。隋唐重新统一之后，皇权又面临军将专横的挑战，直到宋初，杯酒释兵权，设置县尉，国家才恢复对乡村的基本控制。在这样的大背景下，形成了此时期基层乡村治安主体的基本面貌。
    （一）亭长游徼治安体系的消失
    乡里行政体系和亭长游徼治安体系，自东汉就开始显示出衰落的迹象，尤其亭长游徼治安体系。西汉末年全国1587个县，6622个乡，29635个亭[11](卷19上百官公卿表)；东汉1180个县，3681个乡，12443个亭。[9]（卷33郡国志）与西汉比较，东汉县、乡、亭分别减少了26%、45%和58%。魏晋以后至宋，乡里建置一直还存在，但亭长、游徼在南北朝已经很少见了，[23]隋唐只有中央各机构有“亭长”一职， 但其职责只是各机构的办事员，与治安无关，也没有“游徼”或与游徼类似的官职。可以说隋唐时期基层乡村的专职治安机构彻底消失了，宋以后也不见类似的机构。消失的原因，我们可以归纳为以下几个方面。
    从政治而言。亭长游徼是由县令任命、派出至乡的“外部吏”，本来是代表国家维护基层治安的。但是，汉魏制度，县令属吏的任命要参照乡里舆论，而乡里舆论往往为地方豪族及其代表 “名士”所左右，因此，县属吏之职往往被地方豪族所占据，[24]成为地方豪族横行乡里的凭借。有的学者指出地方大姓多有出任亭长及亭卒情形，合谋犯法，为群盗和盗贼，[25]成为破坏基层治安的重要因素。或许基于此，亭长游徼治安体系逐渐被裁撤。
    从财政而言。在广大的基层设置国家专职治安机构，需要国家大量的财政投入，这在古代的财政条件下是不可能持久的。以西汉为例。汉代的财政收入，学者估计为100亿钱[26]。而亭长作为“佐史”级的官，享有月俸。西汉给钱，大约每月约600钱~900钱[27]；东汉半钱半谷，月俸为4斛谷和400钱[28]。西汉亭数近3万，即使以最低月俸600钱计算，一年也要2.16亿，约占西汉财政收入的2.16%。如果考虑亭长亭卒的制服、亭卒的“卒月值”、修建和维护亭舍等费用，这个比例至少还要翻倍。这么大的支出，且需长期维持，对于国家和民众而言，都是个沉重的负担。
    从文化而言。秦尚法，“一断于法”；西汉初年，虽除秦苛法，但“秦朝的重刑主义仍在作强大的惯性延伸”[29]。因此，此时以执法形象出现的的亭长游徼（即所谓的“执二尺板”）在基层还有执法的环境，也可凭严格执法而“积功劳”逐步升迁至公卿。但自汉武帝“罢黜百家”之后，儒家思想获得独尊地位，并在东汉逐渐普及于基层。由于儒家重视道德教化，严格执法被视为“酷吏”，得不到民众与上级官吏的认可；并且由于儒家的影响，考核、升迁偏重道德行为和经学研习，忽视事功，导致诸如亭长游徼等负责具体事务的乡官再也不能“积功劳”升迁。[30]在这个背景下，东汉地方上的精英多不愿为亭长[13]，也几乎没有亭长逐步升迁至公卿的记载。
    （二）乡里体系的卑微
    该时期的乡里行政体系，前后有差异。南朝沿袭汉制。北朝乡里体制崩溃，先有“宗主督护制”，后改为“三长制”，“五家立一邻长，五邻立一里长，五里立一党长”[31](卷110食货志)。隋一度恢复秦汉乡里之制度但很快废除。唐代“百户为里，五里为乡，两京及州县之郭内，分为坊，郊为村。里及坊、村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保。保有长，以相禁约。”[32](卷43职官二)据此，唐代实行乡里制。不过，与秦汉相比较，唐的乡里发生了巨大的变化。
    乡里是唐代在基层设置、承担治安职责的唯一官方机构。随着亭长游徼专职治安体系的消失，唐代县廷在乡里也无派出机构，因此，乡里负责包括治安在内的所有行政事务。唐代张守节注释《史记》就说“亭长，盖今里长也”。[33]（卷8高祖本纪集解引张守节正义）显然，亭长游徼的职责已并于乡里。
    乡里之中，乡重要性已经降低，多有省废之举。唐太宗“贞观九年每乡置长一人，佐二人，在十五年省。”[34]（卷33职官十五﹒州郡乡官）所以有的学者称“乡制到了唐代，已经名存实亡”。[35]里设里正，“掌案比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役”，实际负责管理整个乡里事务，成为唐代乡里组织的实际最高领导者。[36]（23）值得注意的是，秦汉的里无城乡之别，而唐代里有城乡之分。如前所引，唐城内及城郊之里称为坊，置坊正；而城郊之外的里，称为村，置村正。
     里正名义上是官的身份，“诸里正，县司选勋官六品以下，白丁清平强干者充。”[37]（卷12职役考一历代乡党版籍职役）正史也将其列入《职官志》。但实际上，唐里正官的身份正在逐渐丧失。例如，唐里正无俸禄，只是免其劳役和赋税而已，不如秦汉乡官还有月俸。并且，至唐后期，里正等已沦为职役，即被官府强制当差。因此，时人往往不愿充任里正，只能轮差。唐睿宗景云二年观察御史韩琬上疏称“佐史、里正、坊正每一员阙，先拟者辄十人，顷年差人以充”。宋代马端临据此总结为：“乡职之不愿为，故有避免之人”；“乡职之不易为，故有轮差之举。”[37]（卷13职役考二历代乡党版籍职役）里正尚且如此，遑论地位更低的村正了。故此，学者认为唐代乡里是从乡官制向职役制的转折，[36](78)乡里体系逐渐卑微化。
    唐代里之下，将秦汉之什伍制度发展为伍保制，或称邻保制。伍保制是唐代最基层的地方组织，四家为邻，五邻为保，有伍伯或保长以相禁约，其成员主要是一般民户年十六岁以上之男子。伍保制最主要的职责就是维护基层治安，并逐渐承担催收赋役、组织经济的职责。就治安而言，伍保承担以下职责[38]：
    查核户籍。查核户籍本是里正之职，但因民众动向相邻数家最清楚，故而官府赋予伍保查核户籍职责。伍保不仅要查实伍保中的人户，也需查实过往、借宿的行人和落籍的人口，并向里正报告备案。如有人户逃亡，同伍保的人，需要在三年内，访捉逃户。如不能捉获，同伍保之人不仅要被追赴到州县接受讯问，还必须分担逃户承担的赋役。由于伍保熟悉户籍，故而在司法活动中，伍保往往要担当证人或保人。
    纠告逐捕盗贼。一是相互检举。同伍保之人犯罪，只要罪在徒刑以上，伍保中年十六岁以上之男子，除非所犯不在家中，都必须报告官府，否则连坐。唐《斗讼律》还有一兜底性条款“同伍保内，在家有犯，知而不纠者”，[39](卷24斗讼四﹒监临知犯法)意思是即使法无明文规定，而理不可为的，也要检举，否则也要按照犯罪处罚。可见，相互检举的范围很宽泛。二是遇盗贼等相互救助。唐律规定“诸邻里被强盗及杀人，告而不救助者，杖一百；闻而不救助者，减一等；力势不能赴救者，速告随近官司，若不告者，亦以不救助论……窃盗者各减二等。”[39](卷28捕亡﹒邻里被强盗)相邻之里民尚需互助，遑论相邻居住的伍保了。
    （三）自治色彩的私社的普及
社，又称社邑，是中国古代的一种基层社会组织。源自春秋以前的农村公社。自春秋至秦汉，乡以上的社由政府设置，官府致祭，而乡以下则里、社合一，由居民自己组织祭祀，即以里名为社名，称某某里社，里的全体居民不论贫富都参加。这些社均由官府设置和控制，故称“公社”。东汉时出现了“私社”，不再是里中全体居民参加，而是本着自愿的原则结合。因其私人团体色彩鲜明，曾遭到政府的禁断。魏晋南北朝时期，最盛行的是佛教徒组织的“邑义”和“法社”，宗教色彩浓厚。唐代建国，诏令民间普遍立社，私社遂普及城乡。这些私社，多数虽按地域组成，但只是部分居民多少自愿与自由的结合，结社称为“结义”或“合义”，人数一般为十余人到数十人。也有不少私社打破了地域界限，由官吏、军人、妇女、工商业者等组成，即是按性别、阶级、职业结合。社的首领通常为社长、社官、录事，总称“三官”，由社人推举。社人之间的关系是“贵贱壹般”，“如兄如弟”。社的宗旨、职能及社人的权利义务已非纯依习惯和传统，而是采取社条、社约的社会契约的形式加以规定，并可由子孙继承。这种私社当时被认为是朋友之间从事共同事业、进行互助和教育的组织，已经摆脱了全体村里居民参加、共同活动的农村公社组织形式以及宗法血缘关系的束缚，具有较为浓厚社会自治色彩。[40]
    唐政府对于私社的态度，不同于东汉政府的禁断打击，一般持放任态度，提倡鼓励私社在经济、文化教育、丧葬、宗教等领域的自治互助，[41](63~80)这无疑有助于基层治安。值得注意的是，距唐不过数十年的后周，政府在私社中建立了严格的团保连坐制，私社成员三人一团，一人犯罪，三人同坐，借助私社以维护基层治安。[⑦]从时间和唐代私社的普及情况来判断，私社这种被强制连坐参与维护基层治安的情况，应当源自唐代，与伍保法的实施可能有关。因此，私社也是唐代基层乡村的治安主体。
    根据以上情况，我们认为唐代基层乡村没有专职治安体系，乡里体系虽然糅合了秦汉的乡里行政体系和亭长游徼体系的职责，并将什伍连坐强化为伍保制，但乡已名存实亡，里正逐渐丧失官的身份，与伍保一样成为职役，被政府强制当差。因此，较之秦汉，唐代基层乡村的国家治安主体处于衰落之中。唐代普遍出现的私社，较之汉代父老体系自治性质更浓厚，官府态度也从以往的禁断变为放任，反映了出社会治安主体在基层乡村治安中地位的提升。但私社团保连坐的出现，也说明统治者逐渐有意识的强制私社承担治安义务。

     三、宋元明清：以社会治安主体为主
    宋元明清时期，是中国历史上商品经济极为发达的时期。随着商品经济的发展，导致了农民的破产和人口大流动，严重影响社会治安和皇权。对此，宋元明清的统治者通过政治、经济、文化等方面的改革，加强中央集权，来探索应对的策略。就基层乡村的治安而言，这种加强中央集权的探索主要表现为两种策略：一是将基层治安的权力集中于县，取消乡里行政体制，将乡里完全纳入差役之中，以职役制取代乡官制；二是控制和利用社会组织以维护基层治安。两种策略在实际中的运用，是构成此时期基层乡村治安主体面貌的基本动力。此时期基层乡村的治安主体大致分为三个方面：一是县级的专职治安机构县尉、巡检等；二是保甲、火甲等基层组织；三是家族、乡约、社等社会组织。
    （一）县级专职治安机构作用的突出
    宋元明清基层乡村治安的权力集中至县，而这是以乡里治安职责的消失为前提的。
    唐时乡已经有名无实。宋时，正式废除了作为基层行政组织的乡。《两朝国史》载：“开宝七年（974年）废乡，分为管。”[42](职官四八之二五)虽然宋代史料中仍然出现普遍使用“乡”之名，但是此时的乡，“既不是一级基层行政政权或行政区划，也不是里的上级行政机构，而是县以下的一级财政区划。”[43]
宋代里正虽存在，但已丧失治安职责，不再是基层乡村的治安主体；其原有的治安职责则由保甲长负责。而保甲长是政府依据户等、资产强制来当差的，不是官。宋以后，里仍负责赋役，而保甲负责治安，甚至相当长的时期里的职责完全被保甲侵夺。[43]因此，我们认为秦汉以来通过在基层乡村设置官吏和官方机构来负责治安的办法，自宋以后被彻底放弃，官府在基层乡村既不设置专职治安机构，也不设置乡里行政体系。
    宋以后，官府虽然不再在基层乡村设置官方机构，但并不是放任不管基层乡村治安，相反，更加强了对基层治安的控制。一个重要的途径就是将基层治安权力集中至县，强化县级专职治安机构县尉、巡检，尤其是巡检的作用。
秦汉至唐，县均设有县尉，其职责是“主盗贼，案察奸宄”，[34](卷33职官十五总论县佐)是协助县令、主管治安的机构。但是由于县尉设置在县城内，其时基层乡村的治安有亭长游徼治安体系和乡里行政体系负责，县尉仅是巡游乡村，作用可能不明显。至五代，由于晚唐以来的藩镇势力做大，镇将侵夺县尉职权，县尉被废除。
    宋立国以后，为加强中央集权，削弱藩镇势力，宋太祖建隆二年（962）诏令恢复“县尉”设置，统率弓手维护乡村治安。“凡盗贼斗讼先委镇将者，命令与尉领其事。……镇将所主，不及乡村，但郭内而已。”[44](卷3宋纪三建隆三年十二月癸巳诏)显然镇将负责城内治安，而县尉主管乡村治安。其后，县尉主管的地界有反复。元丰四年（1081年）规定“诸县尉唯主捕县城及草市内贼盗，乡村地分并责巡检管勾，其余职事皆仍旧。”[45](卷311)县尉只管城市治安，而巡检只管乡村治安。但次年又规定，县尉是城乡兼管，而巡检仍然只管乡村。由于县尉、巡检对乡村治安都有管辖的权力，为避免两者对乡村治安都负责又都不负责情况的发生，南宋采取了乡村治安由县尉与巡检分区负责的政策。[46]元代仍设有县尉和巡检。但自明以后，县尉被废除，县尉的治安职责全集中于县令，这正是明清中央集权发展至顶峰的体现。
    巡检自宋代正式建立以来，一直沿袭至清。巡检设置于从中央到县之间的各级行政组织。在县级。宋设县巡检，元明清设巡检司，是县令的僚属。县以下经济发达的镇、重要的关口、河道、海道和边防地区，也设有各类不同称号的巡检。宋代县巡检只是主管乡村治安，元以后，县尉废除，巡检司是兼管城乡治安。巡检率领的是兵，不同于县尉率领的只是来应差的弓手，因此，巡检的战斗力一般要强于县尉。[47]巡检的职责，宋代主要是巡逻、缉私、捕盗三方面。[48]越往后，其职责越细化。明代巡检司的职责就包含了盘查往来奸细、贩卖私盐犯人、逃军、逃囚、盘查无引及面生可疑之人、捕捉强盗、负责新巡检司设置前的验证工作等七个方面。[49]巡检有盘查、缉拿、侦查和预审权，但没有审判权，审判由县令负责，与现代警察极类似。因此，学者往往将巡检视为中国古代专职警察，并对其在治安上的作用评价较高。[47]
    从总体来看，县尉和巡检的设置，强化了县对基层乡村治安权力的控制。但从基层乡村的角度来看，县尉、巡检在治安上的作用不宜评价过高。县尉、巡检只是设置在县城，少数巡检虽设于县城之外，但也是仅到镇、寨而已因此，县尉、巡检不是基层的治安机构，而是协助县令管理基层治安的县级机构。同时，因县尉、巡检不像秦汉亭长那样常驻基层乡村，不如亭长那样熟悉基层乡村情况，从而使得其在基层乡村治安上的作用也不如亭长。时人即将县尉、巡检下乡谓为“扰民”，[50]（卷七十申府乞免躬亲扰民及理索状）甚至官府也禁止县尉巡检下乡[51]（卷三十一宋理宗宝庆三年四月癸未）。
    （三）保甲、火甲等基层组织
    保甲组织本是北宋初年零星出现的民众自发结社以抵御盗贼外寇的社会组织，但至王安石变法时，统治者将这种自发结社的形式与秦汉的什伍连坐、唐代的伍保法结合起来，正式建立了保甲组织，并沿用到清。保甲的基本内容是：将相邻的民户进行按照一定数量编制成两级或三级组织，每级组织都设置头目负责；保甲内各户要按一定原则抽调保丁；保甲内要组织保丁轮差巡警；同保甲各户内实行“伍保法”连坐，连坐范围无所不包；保内要置牌登录户籍情况。虽然各个朝代保甲组织中民户数量以及组织名、头目名，都有不同变化，如保甲初建时以十家为保，保设保长，五保为一大保，设大保长，十大保为一都保，设都保正、都副保正；而清顺治则是十户立一派头，十牌立一甲长，十甲长立一保正。但大体都包含了以上的基本内容。[52]起初，保甲建立旨在维护基层治安，但后来逐渐增加了督促农桑、催收赋役、调解纠纷、文化教育、赈灾济民等内容，与里、都、图等基层组织以及乡约、义仓、义学等社会组织交织，呈现复杂的面貌。
保甲虽然是官府倡导建立的基层治安组织，但它不是国家治安主体，因为保甲中各级头目只是来官府当差的，不是官，没有官府给予的俸禄报酬。因此，尽管它不是民众自发、自愿组织的，也可以归为社会治安主体。由于保甲是官府强制推行、又无报酬，民户多不愿担任保甲长，充任保甲长多是乡间的无赖；而无赖充任保甲长，又多依仗职权，讹诈勒索钱财以弥补无报酬的缺陷，遂至保甲长声名狼藉，更无良人愿意充任，而治安情形更坏。循环反复，保甲就无法维持。

    保甲衰落后，统治者必须另觅出路。但替代保甲组织的，往往保留了保甲的基本精神和基本内容，只是换了个名字，换汤不换药，同样避免不了衰落。代之而起的，仍类似保甲。如明初建里甲，一百一十户为一里推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，里长、甲首轮流当差，而其职能是造黄册、催收赋役、执行县衙交办任务、维持治安、教化百姓等。与宋代保甲虽小有别，但大体类似。明中叶继里甲而起的是王守仁所创的“十家牌法”保甲组织。[53](61~78)。晚明保甲衰落后，清初又实行火甲，或称“总甲”。“顺治元年，置各州县甲长、总甲之役。各府、州、县、卫所属乡村，十家置一甲长，百家置一总甲。凡遇盗贼、逃人、奸宄窃发事件，邻佑即报知甲长，甲长报知总甲，总甲报知府、州、县、卫，核实申解兵部。若一家隐匿，邻佑九家、甲长、总甲不行首告，俱治以罪。”[54](卷21职役考)这与保甲也没有本质的区别。因此，尽管其时士人对充任保甲长之人颇为不齿，但又一致认为保甲是弥盗良方，再三倡导。有学者从经济学和法学来考察，认为保甲、连坐历代沿用的原因在于，连坐、保甲是“在早期国家的控制能力低下以及信息严重不对称的情况下”的“一种强有力的激励方式”，“是一种有效的治理结构。”即：连坐、保甲是古代条件下的一种合理或不得已的选择。[55]但要强调的是，尽管保甲有详细而严格的规定，但由于民众和官员的消极，“事实上，保甲总的来讲是没有效率的。”[56]

    （四）家族、会社、乡约等社会组织

    宋元明清时期，由于县尉、巡检设置于县，基层乡村不设官方机构，而保甲等组织又没有效率，统治者不得不把目光放在社会组织上。宋以后的家族组织、私社、乡约、会社等社会组织，均具有维护乡村治安的功能，成为此时期基层最普遍的社会治安主体。

    家族组织历代存在，但宋以前，“礼不下庶人”，家族组织仅权贵之家可以建立，普通人家即使再富，也不能建立。宋代交换经济发达，贫富分化严重，个体农户无力抵御，遂寄希望于传统的血缘关系。朱熹顺应这个思潮，对传统的家族制度进行改革，大力倡导家礼、家祭、家规、族谱，建立平民化的家族组织，并认为通过家族教化民众“忠”、“孝”、“慈”，“有补治道”，可以保证国家意识形态及政治伦理纲常对乡村社会的控制。[57]此后，家族组织得到统治者的认可和倡导，“飞入寻常百姓家”，普遍建立起来。家族中有户、房、族三级组织将管理族人，有与国家意识形态及政治伦理纲常相同的家法家规约束民众，有从辱名、罚跪、罚拜、锁禁、罚停、革胙、罚钱、记过、出族、除位直到处死的家刑以惩处有违反家法行为的族人。而这些都得到官方的许可和默认。[58]家族组织成为基层乡村层面协助官府有效治安的辅助组织。

    唐代出现的私社宋以后发展为三种类型的会社。一武装性质的会社。晚唐至两宋，战乱频繁，乡村武装如土团、乡兵、土兵等，利用了私社形式大量涌现，称为会社，或乡社。宋代乡村结社置办兵器，演习武艺，成为农村的普遍现象。宋代会社在巡警守隘、防盗缉贼、备边保境、维持基层治安方面发挥了积极作用。但也正因为其武装性质而为统治者所猜忌和限制，宋以后不再出现。[59]二是类似保甲的会社组织。金元时期，会社改为村社、里社，不再具有武装。此类会社由众推举社长，作为职役，主要职责在于“劝农”，兼行维持风纪、防奸察非、调息争讼、举办社学等事。一般社众的生产、生活与言行，均受社长的督察与干预。遇有不务本业、游手好闲、凶恶之人，社长可以教训，不改者征充夫役。勤务农桑、增置家业、孝友之人，由社长保举，领受政府的褒奖。有犯禁的，社长失察或知情不告，都要连坐治罪。[40]此时的里社已经与保甲性质接近，成为差役，失去了自治、互助的性质。三是自治性质的会社。宋元明清，基层乡村存在诸如节日会、英烈会、赈济会、宗教会等诸多类型的会社。“此类会社既具有自愿性，同时又对入会会员有强制性，并通过入会众人的捐助、祭奉及本身的运转增殖来维持其经济基础，又借助节日聚会、赈助贫弱、维持治安等手段来实行一定程度的自治”。[60]

    乡约是宋代出现的一种乡村自治组织。北宋神宗熙宁九年(1076年)，陕西蓝田的吕大临、吕大防兄弟首创吕氏乡约。依据自愿原则入约，选举约正、约副，专主平决赏罚当否，约中有不便之事，聚众共议。乡约目的旨在使乡人“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”。后人推崇“吕氏乡约于君政官治之外别立乡人自治团体，尤为空前之创治。”[61]南宋朱熹修订并大力倡导乡约后，乡约得到明清诸皇帝的肯定，并在全国推行。一些地方官也积极实践，如王守仁的《南赣乡约》、吕坤的《乡甲约》、陆世仪的《治乡三约》等。因此，明清时期乡约普遍建立起来。乡约以劝善惩恶、注重教化为职责，但内容中多涉及治安。如吕氏乡约中的“过失相规”规定禁止的行为，包括酗酒、赌博、打架斗殴、恃强凌弱、污蔑造谣、欺骗等等；“患难相恤”规定相互救助的行为包括水火灾害、盗贼等。因此，乡约也是明清乡村基层的治安主体。不过，明清时期，多将乡约、保甲并提，也以强制手法推行乡约，甚至将乡约保甲合一，使得乡约自治的性质丧失大半.[62]

    综上，宋元明清时期，虽然基层乡村的治安权力集中于县，但县既没有派出的专职治安机构，也不设乡里行政组织负责治安。基层治安基本是由强制建立的保甲组织以及家族、会社、乡约等社会组织来负责。保甲、家族、会社、乡约都可归于社会治安主体。因此，可以说宋元明清基层乡村的治安主体是以社会治安主体为主。只不过，此时的社会治安主体已丧失原有的自治性质，基本上是被官府强制参与基层乡村治安的。

    （五）结论

    根据上述的考察，我们可以将中国古代基层乡村的治安主体，简单划分为两大类四种：一是专职的基层治安机构，如亭游徼；二是基层行政机构，如乡里。这两者都是国家设置的，其首领具有官吏的身份，都属于国家治安主体，是官府运用国家资源来维护基层治安的方式。三是什伍、保甲组织；四是家族、会社、乡约等社会组织。这两者虽略有区别，但都属于官府利用社会资源来维护社会治安的方式。只不过前者强制性强，而后者有自治色彩。

    按照上述的分类，中国古代基层乡村治安主体的演变存在三个趋势：

     一是从以国家治安主体为主向社会治安主体为主转变。秦汉魏晋基层乡村治安以专职治安机构亭游徼和乡里行政为主，自治性质的父老体系，通过里父老（里正）纳入国家体系；而宋元明清基层专职治安机构和乡里行政机构消失，治安由保甲组织以及家族、会社、乡约等社会治安主体承担。

    二是从运用国家资源为主向运用社会资源为主转变。秦汉魏晋基层乡村的专职治安机构和乡里体系，属于运用国家资源维护治安；宋元明清的保甲、家族、会社、乡约则属于运用社会资源。

    三是国家强制社会组织承担治安职责的程度越来越强。通过超经济的强制，强迫民众、社会组织承担治安义务，中国历代一直存在，但强制程度则是愈后愈强。秦汉魏晋的什伍连坐不如宋元明清的保甲精密，[52]秦汉的父老体系尚有自治性质，[20]唐代对私社也基本是放任态度[40]，而宋元明清本具有自治性质的会社、乡约甚至家族也被纳入保甲体系，强制程度显然大大增强。也正是因为是强制，而且是无偿强制，大大限制了民众、社会组织参与治安的积极性，清代保甲无效率[56]，乡约流于形式[62]，就是例证。

   而上述两个转变的发生和强制程度的增强大致是以南北朝隋唐为过度期。
   中国古代基层乡村治安主体演变的历史经验为当前农村警务提出了诸多值得思考的问题。在当前农村警力有限的情况下，要不要发挥农村社会组织的作用呢？如何发挥农村社会组织的作用？中国古代从连坐到保甲，对社会组织的利用可谓充分，却又是无效率，我们从中应汲取什么教训？这些问题，非本文主旨，却是我们借鉴上述历史经验，搞好农村警务，需要进一步探索的问题，当另行研究。

参考文献
[1] 邓小平文选(第1卷)[M],北京:人民出版社.1994.323.
[2] 哈耶克著,邓正来译.自由秩序原理（上卷）[M],上海:上海三联学术出版社,2001,183页.
[3] 宫志刚.治安秩序结构研究 [J],中国人民公安大学学报,2005,(5).
[4] 宫志刚.试论治安秩序的特性[J],中国人民公安大学学报,2007,(2).
[5] 陈天本.治安学基本概念研究[C],郭太生主编.治安学论丛(第2卷),北京:中国人民公安大学出版,2004,481-492页.
[6] 陈天本.治安秩序的内涵与构成要件研究[J],中国人民公安大学学报,2006,(5).
[7] 宫志刚.治安本质论[J],中国人民公安大学学报,2004,(2).
[8] 张金光.秦乡官制度及乡亭里关系[J],历史研究,1997,(6).
[9] 后汉书[M].文渊阁四库全书电子版,上海人民出版社和迪志文化出版有限公司共同出版,1999.本文所引古籍不著版本者,皆出此.
[10] 张家山二四七号汉墓竹简整理小组.江陵张家山汉简[M],北京:文物出版社,2001.
[11] 汉书[M].
[12]五行大义[M].续修四库全书子部第1060册,上海:上海古籍出版社,1998,270页。
[13] 杨鸿年《汉魏制度丛考》[M],武汉:武汉大学出版社,1985.
[14] 尹湾汉墓简牍[M],北京,中华书局,1997.
[15] 周振鹤.从汉代“部”的概念释县乡亭里制度[J],历史研究,1995,(5).
[16] 陈涌清.秦汉基层治安机构亭述补[J],中国人民公安大学学报,2004,(增刊).
[17]李昉等.太平御览[M].
[18] 周礼注疏[M].
[19] 扬雄撰,晋郭璞注.方言[M].
[20] 马新. 里父老与汉代乡村社会秩序略论[J],东岳论丛,2005,(6).
[21] 仝晰纲.秦汉时期的乡里管理体制[J],东岳论丛,1999,(4).
[22] 三国志[M].
[23] 严耕望.中国地方行政制度史上编卷上:秦汉地方行政制度[M].台北:中央研究院历史语言研究所,1961.
[24] 唐长孺.魏晋南北朝史论拾遗[M].北京:中华书局,1983,25-40页.
[25] 黎明钊.汉代的亭长与盗贼[J],中国史研究,2007,(2).
[26] 余英时著.邬文玲等译.汉代贸易与扩张[M],上海:上海古籍出版社,2005,58-59页.
[27] 陈梦家.汉简缀述[M].北京:中华书局,2004,145页.
[28] 黄惠贤等主编.中国俸禄制度史(修订版)[M],武汉:武汉大学出版社,2005,55页.
[29] 张晋藩主编.中国法制通史(第2卷)
[M].北京:法律出版社,1999,201页.
[30] 黄留珠.秦汉仕进制度[M].西安:西北大学出版社,1985.
[31] 魏书[M].
[32] 旧唐书[M].
[33] 史记[M].
[34] 通典[M].
[35] 张哲郎等.吾土与吾民[M].北京:三联书店出版社,1992，200页.
[36] 赵秀玲.中国乡里制度[M].北京:社会科学文献出版社,1998.
[37] 文献通考[M].
[38] 梁庚尧等主编.城市与乡村[M].北京:中国大百科全书出版社,2005,88-117页.
[39] 唐律疏义[M].
[40] 宁可.述“社邑”[J],北京师范学院学报,1985,(1).
[41] 傅晓静.唐五代民间私社研究[M].北京:经济科学出版社,2008,63-83页。
[42] 宋会要辑稿[M].北京:中华书局,1957.
[43]王棣.宋代乡里两级制度质疑[J],历史研究,1999,(4).
[44] 资治通鉴后编[M].
[45] 资治通鉴长编[M].
[46] 陈振.关于宋代的县尉与尉司[J],中州学刊,1987,(6).
[47] 陈鸿彝主编.中国治安史[M],北京:中国人民公安大学,2002.
[48] 萧忠文.论宋代“巡检司”设置的作用和意义[J],江西公安专科学校学报 ,2000,(1).
[49] 王伟凯.试论明代的巡检司[J],史学月刊,2006,(3).
[50] 黄震.黄氏日钞[M].
[51] 宋史全文[M].
[52] 闻钧天.中国保甲制度[M].北京:商务印书馆,1935.
[53] 何朝晖.明代县政研究[M].北京:北京大学出版社,2006,61-78页.
[54] 皇朝文献通考[M].
[55] 张维迎、邓峰. 信息、激励与连带责任——对中国古代连坐、保甲制度的法和经济学解释[J],
中国社会科学,2003,(3)
[56] 瞿同组著,范忠信等译.清代地方政府[M].北京:法律出版社,2003,253-254页。
[57] 李禹阶,朱熹的家族礼仪论与乡村控制思想[J],
重庆师范大学学报,2004,(4).
[58] 李交发.论古代中国家族司法[J],
法商研究,2002,(4).
[59] 史江.宋代军事性会社及其形成背景、特点及社会功能初探[J],
四川大学学报,2003,(2).
[60] 王日根.明清民间社会的秩序[M].长沙:岳麓书社,2003,381-393页.
[61] 萧公权.中国政治思想史[M].沈阳:辽宁教育出版社,1998,496页.
[62] 牛铭实.中国历代乡约[M].北京:中国社会出版社,2006,54页.

[①]当前治安史研究侧重于历代官方的治安机构，忽视社会组织在治安中的作用。与此相关，因历代官方治安机构设置在县及以上城市，至多到镇，很少设置在乡村，由此也忽略了对基层乡村治安主体的研究。有兴趣的读者可翻阅现有治安史专著，如朱绍候主编《中国古代治安制度史》（河南人民出版社，1994）、陈鸿彝主编《中国治安史》（中国人民公安大学出版社，2002））、陈智勇《中国古代社会治安管理史》（郑州大学出版社，2003）以及韩延龙等著《中国近代警察制度》（中国人民公安大学出版社，1993），即可大致了解。

[②]《史记》卷30《平准书》载“非吏比者三老”，集解引如淳注“非吏而得与吏比者，官谓三老”。

[③] 《汉书》卷72《鲍宣传》“部落鼓鸣，男女遮列，六亡也”。颜师古注：“言闻桴鼓之声，以为有盗贼，皆遮列而追捕。”东汉应劭《风俗通义》卷9也有“亭长击鼓会诸庐吏”（作者按：即里正、什长、伍长等）的记载。参王利器《风俗通义校注》，北京，中华书局，1981。

[④] 过去学者多认为亭是隶属于乡的行政组织。王毓铨（汉代亭与乡里不同性质不同行政系统说，历史研究,1954年第2期）则认为亭是与乡里不同性质不同行政系统的警察体系。近年来，高敏（试论尹湾汉墓出土<东海郡属县乡吏员定簿>的史料价值，郑州大学学报，1997,年第2期）根据新近出土的“尹湾汉简”中“集簿”所记载的西汉末年东海郡的县、乡、亭、里的机构设置情况，肯定了王说。

[⑤]李时珍《本草纲目》卷40“葛上亭长”条引南朝梁人陶弘景《释名》“此虫黑身赤头，如亭长着玄衣赤帻，故名。”以亭长的服饰形象来命名虫子，可见亭长服饰之独特，不同于常人，有近现代警察制服的性质。

[⑥]光武末年，单臣、傅镇起义，东海王建议不要急攻，“宜小挺缓，令得逃亡，逃亡则一亭长可以禽矣。”（《后汉书》卷44藏宫传）。东汉末年，天下大乱，贾诩建议董卓部将“诸君若弃军单行，则一亭长可以束君矣”（同上卷102董卓传）。曹操也在从洛阳逃亡故乡的途中被中牟县的亭长抓获（《三国志》卷1武帝纪）。由此可见，即使在动乱年代，亭也颇为统治者所信赖。

[⑦] 敦煌遗书伯三三七九号文书“（后周）显德五年二月社事都头阴保山等团保牒”中有十五组、每组三人的姓名及指印，文书称“右通前件三人团保，或当有盗窃，不敢覆藏，后有败露，三人同招惩犯，谨录状上。”文书骑缝及尾部有三方“瓜沙等州观察使新印”。