警察的政治分析——《警察政治学》 摘要

    警察作为一种特定的政治现象伴随着人类政治生活的发展而发展，但是，迄今为止关于警察理论的研究仅限于警察系统内部，远没有像警察本身在实践领域那样引起人们的广泛关注和重视，无论是政治学、法学、社会学，警察问题还没有进入他们的视线之内。警察政治学是介于政治学与警察学之间的一门新建的边缘学科, 警察与国家政治权力之间的关系是这门学科的研究对象。警察政治学是将警察事务放在政治学框架内分析，从政治权力高度研究有关警察性质、功能、体制、发展等系列问题。研究警察与政治权力的互动关系，不仅可以正确回答我国警察在新时期的许多理论问题，还可拓宽政治学和警察学的研究领域。
     警察的内涵包括动态和静态两个方面：静态是指维持公共秩序的个体和机构；动态则指维持秩序的行为及其过程，即通常所说的“警之于先，察之于后”。对警察作政治分析，由于对政治的理解不同，分析的结果往往会不相同。分析警察之先必须对“政治”做出科学的界定。各国政治学家对政治的内涵有多种解说，但有一点基本相同，即承认政治问题的核心是政治权力，亦称国家权力，它决定着政治生活的各个方面，“我们完全可以把政治权力看作是政治生活的中轴，也就是说政治权力是政治生活的逻辑起点。”（林尚立：《中国政治形态研究》，第81页）。警察的政治分析，就是从政治权力的不同层面，研究警察这一特定的社会政治现象。
    对警察的政治分析不能局限于抽象推理，尽可能做到从实际出发，因此正确把握我国当前所处的历史方位，明确我国警察的历史责任，是对警察进行政治分析的前提和立足点。有幸的是党的十六大对这些带有根本性的问题已作出科学的回答，为我们的分析研究提供理论依据和政治方向。在我国实行改革开放政策和世界走向政治多极化、经济全球化的历史背景下，我国人民肩负建设社会主义现代化的重大使命。现代化是全方位的，包括经济、政治、文化、社会等各个方面，这些方面相互关联、相互影响，与警察直接相关的是政治现代化。政治现代化的关键是民主化和法制化，这是贯穿在警察政治分析中的两条主线。
    分析之一：警察性质                                               
    警察是构成政治权力的要素之一，作为维持公共秩序的强制性力量又是政治权力的基本特征之一，因此关于警察性质的正确理解是基于对政治权力本质的科学界定。
    政治权力是一种居于社会之上的强制性力量，在人类发展到一定阶段才逐渐形成。政治权力形成之日也是国家产生之时，国家只是政治权力的载体，没有政治权力就无政治意义上的国家。人类曾经经历了一个漫长的“原始群”时期。这时，原始人在自然力量的迫使下，为了生存不得不集合在一起，这种时聚时散的“原始群”不能称之为社会。构成社会至少具备三个条件：1、“偶合之众”不能构成社会，社会的基础应是相对固定组织化的人；2、依据一定规则安排的社会秩序，秩序是一个社会赖以存在和发展的必要条件；3、因为秩序不是所有社会成员都能遵守，必须有能够维持秩序的力量。原始社会后期出现的氏族社会，基本上具备了这些条件，只是没有维持秩序的强制性机构，它依靠氏族组织和约定俗成的戒律就可解决内部的越轨行为。所以，这种管理社会的公共权力不能称之为政治权力。当以血缘关系为特征的平等的氏族社会分裂成奴隶主和奴隶、贵族和平民时，氏族内部的冲突日益严重，原来由社会全体居民参与的公共管理必须由另一种力量替代，这种力量就是政治权力，或者说国家权力。恩格斯说：“国家是社会在一定发展阶段上的产物。国家是表示：这个社会已陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，使这些经济利益互相冲突的阶级，不至于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围之内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”（《马克思恩格斯选集》，第4 卷，第166页）。恩格斯的这段著名论述既指出了国家权力产生的历史背景，又说明了国家权力的基本功能就是把整个社会纳入一定的秩序范围之内。
     一个国家的秩序由谁来安排，根据什么原则来安排，需要进一步探讨。
    误区之一，认为一定社会的秩序是由这个社会的统治阶级确立的。多年来这个论点被认为是马克思主义的基本观点，理论根据就是恩格斯所说的，国家“照例是最强大、经济上占统治地位的阶级的国家，这个阶级借助于国家在政治上也成为占统治地位的阶级。”（《马克思恩格斯选集》，第4卷，第168页）。由此得出结论，认为国家权力就是由整个统治阶级掌握，完全按照统治阶级的利益和意志确立经济秩序、政治战线和社会秩序。但是，我们不能忽视经典作家对国家本质的另一方面论述。马克思在《法兰西内战》一文指出：“阶级统治的工具——国家，也就是集中化的组织起来的窃居社会主人地位而不是充当社会公仆的政府权力。”（马克思恩格斯选集），第2卷，第336页）。关于由极少数人组成的统治集团控制的政治权力对社会的相对独立性和至上性，恩格斯也作过这样描述：“他们驾于社会之上，已不满足于人们对氏族机关那样的尊敬，他们作为日益同社会脱离的权力的代表，一定要用特别的法律来取得尊敬，由于这种法律，他们就享有特殊神圣和不可侵犯的地位了。”（《马克思恩格斯选集》，第4卷，第168页）。所以，不能把直接掌握政治权力的统治集团简单地等同于统治阶级，因为它不仅高踞被统治阶级之上，同时也高踞统治阶级之上。
     误区之二，把自由、公平、公正等看作任何社会安排秩序必须遵循的基本原则，自由主义学派对此奉为信条，但是在政治实践中到处碰壁。事实是所有国家确立秩序的依据都是一定历史条件的产物，没有普遍、永恒的原则。
    几千年政治实践的历史证实，直接策划、制定一个国家的规则、法律、秩序的只能是掌管政治权力的极少数人。在专制政体下，最高统治者独揽大权，一切听从他的安排；在实行民主制的国家中，最高权力掌握在总统、总理、内阁大臣和议员组成的统治集团手中，他们与全国人民相比还是极少数。一个国家的统治集团是这个国家经济上占优势地位的阶级的政治代表，与其所依存的阶级具有共同的利害关系，但两者毕竟不是一回事。他们之间既相互依存又相互排斥，有时还会产生经济利益和政治见解上的冲突。统治集团与统治阶级的关系有两种基本状态：一种是统治集团超越狭隘的阶级局限性，将其代表的阶级的根本利益和社会的整体利益结合起来，有时为了社会整体利益，不惜牺牲统治阶级的局部利益，以便缓和阶级矛盾，促进社会发展。只有社会整体利益得到实现，执政者及其代表的阶级的统治地位才得以巩固。国家政权除了维护统治阶级根本利益之外，必须考虑社会的共同利益和大多数人的意愿，所以具有公共权力的性质。另一种情况是，在缺乏监督条件下，由极少数人组成的统治集团在长期执政过程中，形成追求自身利益的特权阶层，他们不仅掠夺被压迫阶级，甚至侵犯统治阶级中的大多数人的利益，最后导致众叛亲离，走向灭亡。统治集团的这种谋求自身利益的特权性、自利性，就是在“特殊材料制成的”共产党员身上也难以避免。统治集团与统治阶级的复杂关系，决定了国家政治权力的多重性，把政治权力只归结为阶级性是把复杂的问题简单化。警察是政治权力不可缺少的组成部分，政治权力的多重性决定警察具有多重性质，它既是实施阶级专政的力量，又是维护公共秩序的卫士，在一定条件下也可成为极少数野心家巧取豪夺的帮凶。
    对政治权力的多重性必须具体分析。阶级性与公共性共存于一个政治共同体中，两者必然互相包含，不可能表现阶级性时没有公共性，或表现公共性时没有阶级性。而且政治权力的阶级性与公共性在不同历史时期的表现也不相同，当被统治阶级的反抗危及社会基本秩序时，国家政权就会明显地站在统治阶级一边，对被统治阶级实行无情的镇压；如果阶级对立趋向缓和，社会稳定发展时，国家政权更多地以公共权力的面貌出现处理社会公共事务，维持社会正常发展。在新的历史时期，我国不存在敌对的阶级，只存在具体利益上有所冲突的不同社会阶层，他们都是社会主义建设者。只有占人口极少数的蓄意破坏社会主义建设和颠覆国家政权的敌对分子才是我们的专政对象。因而在新时期关于我国警察的性质的科学表述应该是：“依法维护秩序的特殊力量。”依法维持秩序就是用法律维护人民的根本利益，维护国家的长治久安，维护共产党的执政地位，体现了公共性与阶级性的有机统一，突出了人民警察为人民的本质内容。
    分析之二：警察功能
    功能是指某一机构所具备的功效和作用，对政权机关来说，功能也可称为职能。警察的基本功能就是维持秩序，这从警察产生伊始已清楚地表现出来。在古雅典形成时期，由奴隶主贵族组成的国民军专门用来对外掠夺和对内镇压奴隶的反抗，同时“为了也控制公民使之服从，宪兵队也成为必要了。”（《马克思恩格斯选集》，第4卷，第167页）。恩格斯所说的宪兵队就是指由驯服奴隶组成的弓箭队，也就是现在所说的警察，是专门用来维持公共秩序的。1829年，现代警察制度在伦敦诞生，其起因众说不一，但有一点为大家公认，即是为了解决当时社会秩序混乱的难题。所以，不论在古代还是现代，不论是中国还是外国，维持公共秩序总是警察的基本职能。
    秩序由一定规则来安排。这种规则既有自然的，也有社会的。自然规则即是不能被人的意志改变的自然法则，社会规则由社会的人制定。社会是由有愿望有活动能力的个人聚合而成，而人们为了生存又要相互交往，在交往中形成共同的生活和利益，所以，“人是一种个体性与公共性的矛盾统一体，这种矛盾性决定了人所面临的问题不仅是个人的也是公共的。”（周光辉：《政治文明的主题——人类对合理公共秩序的追求》）但社会共同利益对社会每个成员来说并不均衡，有多有少，有的受实惠有的还要做出牺牲。这种利益上的差别必然引发人群之间的冲突，如果对冲突不加以控制，将导致整个社会同归于尽。
    因此，为了社会的存在和发展必须有一种居于社会之上的公共权力，制定规则，确立秩序，这种公共权力就是国家权力。从一定意义上说，国家政权的功能就是安排秩序和维持秩序。现代社会的秩序大致由三个方面确立起来的，即法律、市场和道德。这三个方面的规则，如果不是互相冲突，而是互相配合，就可形成对社会稳定的强有力支撑。但这三个方面对秩序的支撑力度并不匀称，其中起到主要作用的还是国家制定的法律。维持法律规定的秩序必须拥有警察这样的强制性力量，使人们的合法权利不受侵犯，社会公共生活得以正常运行。总之，依法维持公共秩序是警察的基本功能，失去这个功能也就失去了警察存在的意义。
    在维持秩序问题上，我国警察究竟是专政的暴力工具，还是执法为民的强制性力量，是一个需要澄清的问题。警察是准武装力量，在执行刑事侦查任务时，可以采取盘查、拘留、审问、逮捕等强制性措施，必要时还可动用警械。因此，人们习惯于把警察称作暴力，只是为了和其他暴力区别开来加以“革命”或“专政”两字。其实，暴力不论是革命暴力还是其它暴力，均是不受法律约束的侵犯他人人身安全和财产的行为，而警察作为一种强制性力量必须严格依法办事。列宁曾经说过，无产阶级专政就是不受任何法律约束的暴力。这是在特定历史条件下说的，当时旧的沙皇时代的法律没有完全废除，新的法律制度尚未建立，面对国内外敌人的疯狂反扑，新生的工人阶级政权需要用革命的暴力对付反革命的暴力。今天，我国进入社会主义建设时期，是一个法治国家，警察维持秩序必须以法律为根据，一切暴力如“刑讯逼供”等不管出于什么动机，都是错误的警察行为。
    世间没有一成不变的秩序，秩序始终处在不断变化发展之中。没有秩序的发展和变化，就没有人类社会的进步。旧秩序变革，新秩序建立，有两种方式：一种是通过剧烈变动的阶级斗争；另一种是由统治集团主持的自上而下的变革，去掉那些阻碍社会发展和进步的规章制度，建立符合社会进步要求的新秩序。后一种变革也会给社会带来震荡和不安，但和剧烈的阶级斗争相比，付出的成本要低得多。但不是所有秩序的变动都是进步的，也有破坏性的，这常常给以维持秩序为己任的警察带来困惑。人们对秩序没有一致的价值观念，不同的社会阶层与利益集团，由于自身的利益驱动对同一秩序状态会有不同评价。警察在维持秩序的过程中，要分清那些秩序的变革是推动社会发展的，那些是危害社会主义现代化建设的，并不是一件容易做到的事。所以，只有努力提高自己的政治素质，提高对秩序认识的前瞻性，增强维持秩序的自觉性，才能成为称职的人民警察。
    分析之三：警察体制
    警察体制是指警察机构设置、隶属关系和权限划分，它决定于政治权力结构形式，即政权组织形式。事物的结构决定于它本身具有的功能，政权结构也因其功能不同而不同，当政权的功能突现为阶级专政时，政权结构倾向于集权和专制；突现为维持公共秩序时，则倾向于民主。当然政权功能及其结构的变化，从根本上说，是被社会经济基础和阶级关系决定，同时受制于所在国家的经济、政治、文化、历史条件和国际环境，世界上还没有一个适合所有国家的政权结构形式。
    前苏联以及其他社会主义国家都是通过武装斗争夺取政权，建国初期阶级斗争形势十分严峻，因而强调集权和无产阶级专政、强调警察是实施专政的暴力工具。问题在于当国内阶级关系发生根本性变化，人民内部矛盾成为主要矛盾的时候，应该逐步实行比资产阶级共和制国家更为完善、更为民主的政权结构形式。可是最先取得革命胜利的苏联，或是二次世界大战后涌现出来的一批社会主义国家，它们建立的政治制度都没有到位。究其原因在于执政者没有适应形势变化及时调整政治权力的功能和结构，建设和完善社会主义民主政治。
    不同的政权结构对警察机构的建立和权限的划分有很大的关系。一般来说，共和制国家从维持公共秩序的目的出发，对警察的机构设置，权限范围和活动方式，都用法律形式做出比较合理的规定。而在专制政体中一切以最高统治者的意志办事，不是无限制的扩大警察权力，就是取消警察应有的职能。古代中国警察制度的特点就是一切按皇帝意志办事，没有明确的警察机构和警察权限，军警不分，警政不分，维护皇帝宫廷安全和严格控制平民百姓，成为历代封建王朝中警察机构的头等大事。
    巴黎公社成立时，马克思主张立即废除旧的警察机构，代之以民选的为社会服务的警察机构。在社会主义国家中，理应对警察机构、权限等方面依法做出合理的规定，体现警察为广大人民服务的根本宗旨。由于历史和现实的多种原因，有些社会主义国家的政治制度脱离正常发展的轨道，警察体制和权限的设置也极不正常。前苏联在斯大林执政之后集党、政、军大权于一身，为了巩固和扩大个人权力，借阶级斗争之名设立执行警察职能的内务委员会，受他一人控制。内务委员会所属的机构和人员随着镇压规模的扩大而不断扩大，权力无限制膨胀凌驾于检察、司法机关之上。内务委员会自成系统，各大城市均设立内务局，大中企业、党政机关、学校设立内务处或科，在居民中还建立情报员。这个覆盖全国的情报网实际上监视所有居民和一切组织，直至联共中央的其他领导成员，把一个社会主义国家变成警察国家。这种超级权力在消灭少量阶级敌人的同时，成千上万优秀的布尔什维克和知识分子也受到迫害和镇压，苏联人民为此付出了血的代价。这也是苏共政权最终崩溃的重要原因之一。
    我国十年“文革”时期，党的领导被架空，法制被破坏，人民政权变成“镇压之权”。开始时是滥用警察权力，制定所谓“公安六条”，规定凡是对“伟大统帅”和“付统帅”，对“文化大革命”有不满言行的就可逮捕严办，甚至处死。无数干部和群众因此被各种莫须有的罪名弄得家破人亡。后来“四人帮”又要砸烂公、检、法，代之以“民兵”等暴力工具，实行所谓“群众专政”，结果是肆意践踏人权，祸害百姓。
   前苏联和我国“文革”的教训，说明一个国家为了维持社会公共秩序，保障生产和生活的正常运行，不可能没有警察，实行“群众专政”实质是“专政群众”。有了警察，必须从法律和制度上对警察的机构设置、权限范围做出合理规定，如果警察行使权力不受法律约束只听命于个别人的安排，就会为非作歹。总之，政权的结构形式对警察体制的影响非常之大。
    分析之四：警察与执政党
    警察是国家权力的组成部分，它的历史与国家一样古老，而政党是近代政治活动的产物，但是政党一经产生就与警察发生联系，尤其是执政党与警察的关系更为密切。由于警察是拥有武装的执法队伍，不论是为了巩固执政党的地位，还是为了维护公共秩序，执政党都需要把警察控制在自己手中。所有国家的执政党十分重视对警察的控制和使用，只因执政方式不同，对警察的控制形式也不相同。西方国家执政党对警察力量的控制主要是通过法律形式和政府系统，而中国是一个处在西方国家包围之中的社会主义国家，警察机构最早是从军队系统中派生出来的，因此执政党形成自己对警察的独特的领导方式和管理方式。
    警察虽说是武装力量，但是它与党的绝对领导之下的军队有所不同，警察属于政府行政系统，参与司法部门的刑事侦查，同时接受执政党的直接领导。中国共产党对警察的领导及其直接性主要表现在以下几个方面：1、党中央为了对警察实施政治领导，把有关我国警察的方针、政策通过全国人大以法律形式转变成为国家意志。各级公安机关坚决贯彻有关警察的各项法律和规定，就是服从党的领导，执行党的决定，体现了党的领导和严格执法的一致性。2、我国国家机关设立党组以保证党的路线、方针、政策的贯彻实施，而警察机构从公安部到省、市、县公安机关均设立党委，实施党对警察事务的直接领导，各公安机关的重大事情要经过党委集体讨论才能做出决定。3、各级地方党委设立党的政法委员会，具体实施党对同级政法、公安工作的领导，并且协调检察、法院、公安三者之间的关系。
    强调执政党对警察的直接领导，并不排斥同级政府对公安工作的领导和管理。1982年第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》，把“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”明确列为国务院的职权范围之内。接受党的直接领导同时接受政府的管理在一些具体工作上可能发生矛盾，重要的是党委和政府部门都要依据宪法和法律办事，不能超越法律之上。
    分析之五：警察与行政
    警察是国家行政系统的组成部分，警察权是行政权的一种。行政是国家权力的一种运作形式，它依据国家的法律、政策，对公共事务进行管理。公共行政、服务行政、效率行政、依法行政是现代各国行政的发展趋势。警察行政包含在国家行政之中，国家行政的这些共同趋向必然成为警察行政的发展导向。同时，警察由于国家赋予的行政权内容和对象不同，在依据法律维持公共秩序时，又具有自身的特色，主要表现在以下几个方面：
    一、警察行政应是法理型行政。现代的国家行政均是法理型行政，只是警察行政更显得突出和重要。宪法和法律在现代国家中具有至高无上的地位，警察权必须依法确定并按一定法律程序执行。我国警察机关每设定一种权力，都要求它代表人民的意志和利益，当警察权力过于扩大超越合理范围，导致权力行为与公民权利相抵牾时，必须运用法制手段对其进行约束和规范，要求警察机构运用法律所赋予的一切权力但不滥用权力，维护公共利益而不以权谋私，履行法定职责而不渎职失职。
    二、警察行政应是有限行政。有些地方的警察机关，尤其是基层机关，管了许多不该管、管不了、也管不好的事，警察行政成了包纳一切的全能行政。用警察行政的有限性置换其无限性以契合社会发展的需要是一种必然的理性选择，计划经济时期所要求的权力限制只是上级对下级的限制，不能构成对权力作用于公民个人的限制。在建设市场经济过程中，警察权的设定必须有利于保护公民权利，有利于维护秩序和稳定，有利于社会全面发展，应减少公安机关不适当干预，杜绝“越位”和“错位”；同时也要强化警察机关在某些领域，特别是新兴的公共事务领域的职责，避免发生“缺位”和“虚位”。
    三、警察行政应是责任行政。在现代社会中，无论是公民个人、社会组织，还是国家机关都应当毫无例外地对自己的行为负责，这是社会保持有序状态的基本要求。权力与责任是一对孪生物，要承担责任就必须具有一定权力，有责无权或责大权小，无法落实其责任；要行使权力也必须承担相应的责任，有权无责或权大责小，就会滥用权力。我国警察是世界上权力较大的国家之一，当前不是缺少权力而是缺少责任。没有责任约束的权力，一方面容易导致权力的异化，另一方面又会使权力失去应有的权威。
    四、警察行政应是服务行政。服务行政作为一种全新的公共行政模式与管理行政有着本质上的区别。服务行政以服务为特征，它要求国家公务员把人民赋予的权力完全用来为行政客体的服务上，不容许行政主体的个人私利掺入其中。现代西方的行政改革，在政府职能定位和设计中最终选择了服务，何况中国政府是人民的政府，其宗旨就是为人民服务，更应该是名副其实的服务行政。我国警察行政的服务导向在理论上一直是被确认的，主张警察行政应以国家和社会公共利益为目标，以服务人民群众为己任，“立警为公，执法为民”是我国警察行政的根本价值取向。
    五、警察行政应是阳光行政。阳光行政即是实行政务公开，这是现代各国确认的行政程序法的一项基本原则，是指除法律禁止外，行政机关应将行政权力运行的依据、过程和结果，向行政相对人或公众公开。由于警务活动牵涉公众利益的方方面面，更应重视警务公开。警察权属于国家权力，其权限和职能归根结底来源于人民，公开警务、公开信息是人民行使知情权的基本要求。长期以来我们比较偏重保护公安机关取得、占有公安信息的权力，而忽视了公开信息的义务，漠视了动员全民参与管理社会治安的必要性，造成了公安资源的巨大浪费。实行警务公开，还使公民知道警察行政的依据、过程和结果，便于公民对警察行政权力的行使过程进行评判、监督，进而实现对警察权的制约。近年来推行的警务公开制度，使警事民主由原则变为可操作的行政程序和行为规则。这一制度与配套的民主评议公安工作、民主测评干警等活动，一出台就获得广大群众的好评。
    分析之六：警察权与公民权
    对警察进行政治分析，一个无法回避的问题就是警察权与公民权的冲突与协调。警察权是政治权力体系中的一种。政治权力具有非平等性特征，权力一旦被纳入政治系统，就意味着一个组织或个人可以凭借其政治地位去命令他人，支配他人。政治权力又具有强制性，表现在越是有人反抗，警察等强制性机构越要迫使权力对象做他不愿做的事。而公民权则是私人权利的一部分，私人权利的内容包括个人作为社会成员的生命权、财产权、自由权和作为国家成员的公民权，公民权利是由宪法和法律所确认的权利，具有明显的法定性和政治性。在现代法治国家中，私人权利只要不损害他人和社会的共同利益均应受到法律的保护，从这意义上与其说政治权力是私人权利的对立面，不如说它应成为私人权利实现的保障。
    按照现代政治理念，政治权力作为公共权力是由公众赋予和确认，并能够给公众带来保护和幸福的权力。但政治权力的最终载体是党政机关的个人（包括警察）及其组织，这些个人推动着政治权力的运转，他们在操作权力过程中，不能不受到个人素质、意识、经历及偏好的左右，这就是公共权力的私人性。出于自利动机，掌权者在政策选择和利益取向中往往优先考虑自己职位稳固；出于占有逻辑，权力主体可能谋求拥有更多资源，从而损害和剥夺公民的私权。当政治权力偏离保护公民权利和为最大多数人谋利的目标时，权力就会成为极少数掌权者实现个人意志的工具，这时政治权力就会丧失其公共性。
    公共权力具有私人性，私人权利又具有公共性。私人权利的公共性即私人权利的关联性，任何个人权利的实现过程都要和他人权利发生联系，为此，必须通过法律、道德等手段对私人权利的实施做出必要的限制，使任何个人对自己权利的主张不应损害他人的权利，不能危害社会的共同利益，没有这种限制，整个社会就会陷入无休止的争夺和纠纷之中。
    公共权力与私人权利的协调与冲突也体现在警察权与公民权的关系上。警察权作为国家权力的组成部分，其权力是全体公民为了社会整体利益牺牲自己部分权利自愿让渡的。警察权作为一种公共权力理应成为公民权利和公众利益的重要保障，所以警察权与公民权的协调是基本的。警察权与公民权的冲突，其缘由主要在于警察权的公共性质发生变异。这种变异来自两个方面，一是警察个人出于私心把权力作为谋取私人利益的手段；二是警察成为某些更高掌权者欺压百姓、侵犯公民权的工具。警察权与公民权的冲突也有可能来自公民一方。警察是依法维持秩序的强制性力量，为了保护公民权利的普遍实施必须对公民的自由作必要的限制，对少数有违法行为的个人要依法惩处。警察的这些正当举措不能为每一个人所理解，特别容易引起执法对象的反抗。
    为了减少警察权与公民权的冲突和增强两者之间的协调，在加强全社会法制教育的同时，必须努力提高警察队伍的整体素质和执法水平，实现警事民主化和法制化。警事民主化，是要从根本上解决警察权的四个方面，即权为民所有，权为民所授，权为民所用，权为民所管。警事法制化，当前要着重解决两个问题：1、弘扬宪法的至高权威。宪法是国家的根本大法，一个国家有没有宪法，有了宪法是否拥有最高权威，是衡量国家政治现代化程度的尺度。2、确立“法律面前人人平等”的思想。警察与其他执法部门一样习惯于单向思维，认为依法治国就是用法管理百姓，而不是约束政权机关和党政官员。根据现代法治理念，法治是“民治”不是“治民”。警察作为执法机构必须维护宪法和和法律的尊严，严格执法，公正执法。
    分析之七：警察与现代化
    现代化是指在先进生产力持续发展的基础上促使社会和人的全面发展的过程。综合世界现代史经验，一个国家走向现代化至少具备五个条件：1、拥有主权的独立国家；2、具有权威的强有力政权；3、现代的社会政治制度：4、正确的发展战略；5、稳定的社会政治环境。我国经过几十年曲折道路、到了八十年代初才基本上具备了这些条件，在邓小平建设有中国特色社会主义理论指引下走上了现代化的道路。
    经济较高程度的发展是社会政治稳定的基础，但是世界现代化的历史证明，稳定并不是经济状况改善的必然结果，相反在现代化过程中由于新旧体制的冲突和交替，给社会政治稳定带来很大冲击，所以，“现代性产生稳定，现代化却会引起不稳定。”（亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，第41页）。我国现代化中的不稳定因素主可以概括五个方面：1、利益一元化走向多元化引起的矛盾；2、传统的社会控制模式不适应社会机构的变化；3、传统文化与现代文化碰撞，需要凝聚人心的民族精神；4、公众参与热情高涨，制度建设相对滞后；5、党政官员腐败损害执政党的合法性基础。
    如何化解这些不稳定因素是我国政权面临的重大任务，它关系到现代化的前途和国家的命运。警察在现代化中的功能和作用就是依法维持秩序，为现代化营造一个和谐、安定的环境。为了实现这一历史使命，对维持秩序和稳定的重要性要有足够的认识。社会稳定则国家兴旺，社会动乱则国家衰亡，一个有序的、稳定的社会是实现现代化不可或缺的条件。以法律为准则的理性秩序具有普遍性、强制性特点，如果这方面的秩序受到严重挑战，社会立即陷入混乱之中。宪法和法律规定的秩序包括社会、经济和政治三个方面，依法维持这些方面的秩序是我国警察不容推辞的责任。

    一、维护社会秩序，保护人民的生命财产和自由权利，是警察的首要任务。

   在维护社会秩序过程中应该注意：1、尊重和保护人民利权。尊重与保护人权是实践社会主义的内在要求，最近，我国把保障人权写进宪法，使保障人权有了法律根据。保护人权和反对特权思想是一件事情的两个方面，态度粗暴，搞逼供信，侵犯公民权利等存在于警察队伍中的顽症，都与特权思想有关。2、关心弱势群体。改革开放以来，我国在经济建设取得巨大成就的同时，贫富差别扩大，以弱势群体为主的群体性突发性事件不断增多，规模不断扩大，有些地方已成为影响社会稳定的第一位问题。及时有效地解决群体性突发事件，缓解人民内部矛盾，维护社会安定，已成为当前警察部门的热点和难点。面对大量人民内部矛盾，是诚心诚意地服务还是单纯地控制，两种不同的心态会得出两种截然不同的结果。3、以治理理论促进警事社会化。治理和统治是两个不同的概念。治理是随着公民社会组织的壮大，由社会组织独自行使或与政府共同行使的对社会的管理过程。在警事社会化过程中，警察不再是自上而下的管理，在多中心的社会化管理过程中只是作为平等参与的一方，同时要发挥组织者协调者作用。

    二、维护经济秩序，打击经济犯罪，保障市场经济健康发展。

    维持经济秩序是现代警察的重要功能，而且随着市场经济的完善和发展，它在警察事务中的地位日益凸显。经济秩序内容广泛，有些是用契约等形式确定下来的，这方面的违章行为一般属于民事纠纷，不是警察权的管辖范围。有些是法律明文禁止的，如行贿受贿、走私逃税、金融诈骗、盗窃国家资产等，打击这方面的犯罪活动，维护经济社会的正常秩序是警察应有的责任。

    三、维持政治秩序，巩固执政党的地位和根本的政治制度，是我国实现现代化的根本保证。

     我们是一个后发展的有十多亿人口的大国，起点很低，必须集中各方面力量实施跨越式发展战略，才能赶上西方发达国家。要实现这一战略目标，一个强有力的、能实施正确发展计划的、在人民中间享有很高威望的中央政权是不可缺少的前提。根据中国的历史和现实情况，只有共产党能够担当起这一历史重责。如果共产党的执政地位受到严重挑战，国家就会一片混乱，现代化进程即刻中断。所以，我国警察必须增强维护政治稳定的功能，为巩固执政党的地位竭尽自己的责任。
    警察是一支具有武装性质的强制性力量，如果对维持秩序只看到这一点将是很危险的。从古到今还没有一个朝代、一个国家可以依靠警察长期维持自己的统治。我国要做到长治久安，首先要巩固和提高执政党的合法性，我们是一党长期执政的国家，这一点相比其他国家更为重要。警察在维护秩序和稳定方面应发挥自己的作用，也要保持和加强强制性力量，但最为根本的是坚持“以人为本”的思想，把人民群众的呼声作为第一信号，人民群众的利益作为第一选择，人民群众的满意作为第一标准。“以人为本”体现了社会主义国家政权的本质特征，“这是社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量，变成社会本身的生命力；这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量。”（《马克思恩格斯选集》，第三卷，第57-58页）。所以，在实施警察权时是“以人为本”还是“以权为本”是两种完全对立的执法理念。     
                                                                 （写于2004年9月）