一、    新时期流动人口的成因

（一）经济因素

改革开放以后，市场经济推动了第二、第三产业发展迅猛，从而使城市比农村有多得多的就业机会，地区间、城乡间的收入水平差别扩大，由于受利益、物质文化享受的驱使，一些经济落后地区的人们开始向经济发达的地区流动，由低收入地区向高收入地区流动，由农村向城市流动，自然就形成了一个流动人口大潮。

（二）     农村剩余的劳动力与城市建设的需求

自农村普遍推行家庭联产承包责任制后，使农村剩余劳动力显性化，农民不再满足于自己有限的收入 ,他们要致富要改变自己的命运 ,就必然要走出家门 ,向外寻找出路 ,纷纷涌向城市和经济较发达的地区。同时，城市的不断发展需要越来越多的劳动力来建设，哪里有投资、上项目，哪里就会人头攒动：哪里建特区、搞开发，哪里就会人如潮涌。

二、    流动人口的新特点

（一）自发性的流动人口正急剧增加

随着社会有关制度、政策的深入改革，以家为单位的流动人口呈上升趋势，外出打工的流动人口，除了一部分是劳动部门组织的有序流动外，多数是通过亲友介绍结伴外出打工的。这种由地缘、血缘关系构成的自发性流动群体,占有一定的比例,彼此之间的联系十分密切，具有浓厚的乡土特色，且居住地相对密集。

（二）青壮年适龄劳动力成为流动人口的主体

据有关部门统计，15-49岁青壮年劳动适龄人口占流动人口的69.9%，其中25-34岁占30.7%，25-29岁是进入城镇的峰值年龄组，占流动人口的20%。流动人口年龄中位数为32.8岁(年龄中位数指的是这样一个年龄，它将人口总数均等地分为两半，一半的人口 年龄高于这个数，另一半低于这个数。)，平均年龄为33.6岁。由此可见，青壮年人口占流动人口大军的绝大多数。
（三）流动人口滞留时间延长，季节性、周期性增强，并逐渐趋向平稳

由于各地劳务、暂住等方面管理的加强，较长时间以来的半年以上二年以下的流动人口占主体的格局，可能分别以两年以上长期暂住、半年以下短期暂住两者大体平分的格局所替代。也就是说，较长期暂住的比例进一步增加后会相对稳定，而一年左右时期流动的人口会大量减少，一部分会重新回到半年以内季节性、周期性流动的状态中去，如建筑施工队，春暖花开后，流入从事建筑，待冰封地冻又返回原居住地。

三、    流动人口管理工作中存在的问题

传统的流动人口管理模式是以公安机关管理为主，其他部门协助管理的管理制度，这种管理制度过分的强调对流动人口的治安管理和整治打击，很少从流动人口的角度出发，对流动人口的需求了解非常少，而能直接为流动人口服务的就更是寥寥无几了，这已经不能适应现代社会流动人口的新特点，明显存在着不足。

（一）社会各部门间的管理配合不当，职能管辖分散，管理工作互相制肘

对流动人口的管理不只是公安机关单方面的管理工作，还涉及到如工商、民政、计生、劳动、城管等部门，这些部门都有管理的业务。但因彼此间缺乏协调，没有形成一个合力，只好各自为政，再加上手续繁琐，使外来人口无所适从，造成大家都管但都没有管好的局面，给管理工作带来了许多困难。还有些基层派出所不重视居委会、村委会、治保会等组织的积极作用，很少与他们进行工作联系与指导，这也影响了对流动人口的管理。

（二）管理机制不健全，管理模式落后

大部分流动人口没有固定住所，没有固定单位，行踪不定，所以很难像常住人口那样管理起来。有的地方虽然制定了地方性法规，但还有不完善，不健全的地方，主要有以下几点：(1)对流动人口的管理方式落后，手段单一，治安管理和户口管理相脱节，有的流动人口没有纳入公安机关的管理视线内。(2)管理工作中存在重收费、轻管理的现象。 (3)服务意识淡漠，没能处理好服务与管理的关系，单纯为管理而管理。

（三）管理工作流于形式，法制宣传力度不够

公安机关对流动人口的管理工作目前还不够深入，有时治安部门以及派出所为了应付吃紧的治安形势，往往把绝大部分警力投到其他立竿见影的专项斗争的硬任务中去，而对流动人口管理的“软任务”自然就缺乏有效的投入，以致出现“说起来重要,做起来次要，繁忙时不要”的局面，仅仅停留在做表面文章上，没有真正下大功夫，下大力气，从而出现对外来的流动人口管理不得力的状态。其次，对流动人口的法制宣传力度不够，覆盖面窄。有的外来的流动人口已经在一个地方暂住了很长时间，竟然不知道要办理暂住证，有的不知道应该到什么部门和机关去办理。

（四）对出租房屋的管理仍很薄弱

各类出租房屋是流动人口的主要落脚点，目前的出租房屋多且乱，有的甚至是自己搭建的违章房屋、窝棚。违法出租房屋的现象较为普遍，有的出租屋房主只顾收取房租，而对租房人的更换、人数的增减和所从事的职业等都不闻不问，还有一些房屋出租者，不主动到公安机关办理租赁房屋治安许可证，使一部分租赁房屋没有纳入公安机关的视线，这就给违法犯罪分子以可乘之机。

（五）没有及时转变对流动人口的管理观念

现在有一部分民警总是从自己所从事的治安工作角度出发，“总希望减少流动、限制流动、最好不流动，这实际是一种被动消极的职业心理，不符合社会发展的要求”。而且一味的清退外来的流动人口，也不利于社会治安的好转，犯罪分子只要有犯罪动机，不管他是在这个城市，还是在那个农村，都有犯罪的可能，把犯罪分子从这个城市赶离，只不过是让其异地犯罪罢了。

四、    新时期下流动人口的管理对策

人口的频繁流动对社会经济及各项事业发展都有积极的推动作用，这一点是毋庸置疑的；但是同时，流动人口也给社会治安、计划生育、城市管理等多方面带了许多负面影响，这些问题不是什么“不治之症”，而是发展中的问题，通过不断的改革和发展，是可以解决的。要实现既有利于发展，又维护好社会治安，对于人口的流动，既不能禁止，又不能放任自流，因此，如何加强对流动人口的管理，如何改善流动人口的管理体制，尤其是要把对流动人口的管理重心转移到服务上来，是各个部门应当解决的当务之急。但就我们公安机关而言，我们应做好以下几点：

（一）转变观念，增强全局意识

公安机关对流动人口的管理应立足大局，有所突破，一要积极与当地劳动、卫生、民政、工商部门齐抓共管，互相策应，做到多管齐下，综合治理，这样既克服了各自人员不足、重复劳动，保证各部门任务的完成，又方便了广大流动人口；二要加强与外来的流动人口原籍地的联系，争取流动人口的原籍地公安机关的配合，密切联系，实现对流动人口的双向管理，做到“流出有组织，流入有管理”；三要加大对用工单位的管理，用规章制度约束用工单位把好用人关、教育关、管理关，如果用工单位违反规定使用诸如无暂住证、身份证等证件的外来人口，公安机关应给予严厉的处罚；四要尊重流动人口，破除轻视流动人口的不良风气，杜绝在管理流动人口中“歧视”的做法，应做到管理与服务并举，增强公安机关的服务意识，让那些有正当职业的外来人口有“入城为安，视城为家”的感觉。五要根据社会主义市场

经济发展需要和外来人口管理工作特点 ,补充和完善相关的管理规定和措施，把外来人口纳入法制化、规范化管理的轨道。

（二）实现流动人口的网络化管理

随着计算机信息产业的迅猛发展，公安部门也要充分利用计算机网络技术的成果，加快流动人口网络化管理的进程。过去的“簿本式”管理方式已经很难与新时期下流动人口管理的要求相适应，因此，我们要以动制动，实现对流动人口的动态管理。比如，运用高科技手段（包括IC卡技术等）对流动人口实行动态管理制度，可以丰富正在实施的第二代身份证的信息存量，把流动人口的身份证、暂住证、照片、指纹等一些信息输入到IC卡中，不管这些流动人口到哪个城市，只要到其所处辖区的派出所登记，通过读卡机将IC卡上的信息上传到网上，并在全国范围内与其他相关部门进行信息共享。这样一来，公安机关不仅能准确地掌握流动人口的详细信息，及时查找有关资料。同时，也使流动人口不需要奔走于各个部门办理繁琐的手续。目前在流动人口计算机系统管理和应用方面还存在较大的差距，仍大约有一半以上的流动人口信息无法准确及时地上网，无效的人口信息不能及时得到纠正，网上数据也往往残缺不全，无法实现信息的共享和有效比对。我国人口众多，地域广阔，东西部经济、社会发展差异很大，人口管理信息系统的建设应加强统一规划，逐步完善，但是只有把人口管理信息系统建立起来，才有可能从根本上解决人口大规模流动条件下的治安管理问题。此外，部分民警对流动人口计算机管理意识不强，使信息采集录入的质量不够高，流动人口信息不能有效地转化为为现实斗争服务的战斗力。因此，在实际工作中，我们应当注意及时地对信息进行更新，了解流动情况，提高网络化管理意识，真正做到“底数清、情况明、不漏管、不失控”。

（三）加强培训，推行内部管理与外部管理相结合的管理机制

在我国，家庭及传统的社会关系网络对人们的生活具有重要的保障与支持作用，对流动在外的人口也是如此。如前面提到的，流动人口有自发性流动的特点，在他们以地缘结合的流动群体中一般都有其自发的组织者，我们公安机关在对流动人口的管理中应当充分重视并注意引导这些领袖的积极作用。一方面，可以对这些组织者进行培训，充分利用并发挥起个人威信的正面效应，用他们自己的语言、风俗和关系趋强化其内部的管理，形成“亲帮亲、友帮友、同乡帮同乡”的风险防范机制。这样，既给我们公安机关节约了一定的警力和时间，又避免了本地人管外地人的产生的矛盾冲突，弱化对公安机关的对抗情绪。另一方面，可以在这些外来人口中物建一些治安耳目，由他们为公安机关提供大量的第一手动态资料，以便及时掌握流动人口的动向。此外，随着社区警务的实施，可以将流动人口管理溶入到实有人口管理中。不妨在社区成立流动人口综合协管服务分站，分站设在社区警务室，依托流动人口综合协管服务站、社区服务中心、社区居委会、企事业单位、保卫组织等，充分发挥社区管理的辐射作用，并通过深入做好群众工作与其建立紧密的关系，筛选、聘用一定数量的协管员，协助搞好流动人口管理工作。

（四）加大对出租房屋的管理力度

外来流动人口是在动态状态下进行流动，但在动态下的流动中又有相对稳定的一面，那就是“住”。由于经济条件等方面的限制，流动人口往往选择出租房屋作为自己的落脚点，出租房屋为外来人口工作、生活提供了便利条件，但也存在不容忽视的问题：有的外来人有的流动人口利用租赁来的房屋制假售假，有的进行卖淫嫖娼，有的进行盗窃销赃。据有关方面统计，在抓获的外来流动人口犯罪嫌疑人中，90%以上的漏网前居住在出租房屋里。因此，管理好出租房屋是管理好流动人口的迫切需要，也是解决流动人口犯罪的综合治理的一条有效途径，而且也可以从源头上掌握和控制好流动人口。首先，公安机关要把出租房屋列入工作视线内，实施管理责任制，配齐配强专职协管员，对外来人员可能落脚的出租房屋严格管理。户口协管员应每天都清查出租房屋，社区民警要每个月都对出租房屋进行定期或不定期的检查。其次，要抓住出租房屋主，坚持“谁留宿，谁负责”的原则，同出租房屋主签订治安责任书，明确出租房主的治安责任，要求该办的房屋租赁许可证、房屋出租治安许可证等都要按规定办好；严格奖惩制度，对于遵纪守法的出租房屋主要给与表彰鼓励，对于违法或知情不报，不履行义务的出租房屋主要加大处罚力度。

(五) 开展法制宣传教育，提高流动人口自身素质

流动人口违法犯罪的原因之一，就是因为他们大多法制观念淡薄，文化素质低，因此，我们在对其进行管理的同时，更要增强服务意识，使管理与服务相结合，减少治安隐患。针对他们大多数人法制观念淡薄，文化水平低这一客观事实，一方面，我们可以结合典型案例，采用他们喜闻乐见的形式，深入开展普法宣传教育，同时也要充分利用广播、电视等媒体，多渠道，多角度地进行宣传教育，使之学法、知法、守法、用法，提高流动人口知法守法的自觉性 ,达到预防违法犯罪的目的；另一方面 ,针对流动人口中普遍存在的问题 ,有重点、有选择的宣传政府对流动人口管理的政策 ,帮助他们掌握如何使用法律武器保护自己 ,维护自己的合法权益 ,防止他们认为社会对其不公 ,进而发生报复社会的违法犯罪行为。加强法制宣传教育和服务，管理外来的流动人口 ,要把法制宣传教育作为重要的日常工作来抓 ,并贯穿于管理工作过程的始终。除此之外，也要对流动人口进行培训，提高其生产技能，并依靠其既能与劳动在城市自食其力，谋到合适的职业，扩大流动人口的就业面，这在一定程度上也可以减少流动人口违法犯罪的发生。

（六）转变观念，强化服务，着眼长效管理

公安机关应当像重视常住人口管理一样重视流动人口管理，并从保护、促进、服务的立场考虑管理问题。应当遵循全面性、区域性、综合性、阶段性等原则，以“引导、调控、服务、管理”作为指导方针，要变“防范式管理”为“服务式管理”。应从流动人口的利益出发，尽量提供、创造条件，为流动人口的生产、生活服务，如为流动人口提供廉价的住房以集中管理，还要尽量使流动人口享受同本市市民的同等待遇，培养流动人口对所在城市相对一致的认同感和归属感，如果流动人口没有把所在城市当成自己的另一个家，对社区的事务也就不会太关心，拔脚就走，这对社会是没什么好处的。作为公安机关，我们要把服务观念放在首位，把目光放远，不能只贪求一时一个地区流动人口的数量和发案率的减少，而忽略了长此以往给社会治安带来的不安定因素。

   总之，对流动人口的管理工作是长期而又艰巨的，我们要根据新时期下流动人口出现的新问题、新特点，及时转变管理思路，不仅要做好自己的本职工作，提高管理水平，而且还要同各单位各部门密切配合，搞好综合治理，是我国的户籍制度向适应市场经济的方向转轨。                     

                                                                                   （作者：岳晓雪  单位：丹东市公安局巡警三大队）