公共安全，简而言之就是全体公民、个人和社会的安全，指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。有时候公共安全是一个广泛的概念，包括经济安全、环境安全、公共卫生安全以及学习、生产和工作场所的安全等，是将所有事关社会生活安全的问题全都纳入其中；但是大多数情形下，公共安全是指社会治安安全，即社会及公众不受危险或事故威胁，其生命健康和财产安全有保障1。举凡涉及危害或可能危害多数人生命、健康和重大公私财产安全的物品或活动，都应纳入公共安全的范围。公共安全职能在权力体系上，实际上是一种警察权力、职能范畴。
　　警察一词在英语中称为“police”，在德语中称为“polizei”，产生于上古时代。其希腊语意是城邦，是指一般国家政务，包含有政治、宗教等广泛内容。柏拉图和亚里士多德均认为，官员皆有义务负有警察责任，因为官员的主要任务是保证国家的安全，有权基于公共秩序、安全、道德与福利等共同利益管理城邦事务。到了中世纪，政治与宗教分离，“police” 一词延伸为国家或城市的意思，包括所有影响城邦居民的事物。大约在十四世纪传入德国，被赋予良好秩序的含义，表示有秩序而幸福的社会。当时该词的使用，是指国家的整个政策，不限于警察方面，仍然是广义警察。随着近现代国家职能的不断扩展，各种国家作用不断细分，诸如外交、国防、财政等从上述警察意义中分出而独立。只因当时国家对人民的生活干涉过甚，而这种干涉又常常由警察来完成，于是良好的秩序就演变成此时的内务行政的意思。2十七、十八世纪，是西方国家政府普遍利用警察权力来实现国家目的的时期，由于警察负有积极履行国家目的的任务，警察权力不受限制，因此警察权仍很广泛，基本涵盖了人们生活的各个方面。学者把这一时期称为“警察国家时代”，即指不受任何法律约束，直接凭借警察力量维持政治统治的国家时代。
　　十八世纪末到十九世纪中叶，由于法治国家思想越来越为人们所接受，自然法思想得以普及并深入人心，人权的尊重倍受关注，警察的含义更为缩小。从德国开始，西方国家出现了所谓的“脱警化”运动。3“警察”被限定为以国家权力的强制方法，维护公共安宁、安全和秩序，为防止社会成员遭受危险的政府机构及其工作人员的专称。国家理念不承认可以籍着警察行使公权力，作为达成国家福祉的唯一手段。4警察权力再缩为秩序行政，不再介入私法调整的领域，且成为以执行为主的执行警察。5

公共安全与人权保障
　　长期以来，我们有一种错误认识，就是任何以“公共”作为定冠词的事物，一定比个体性事务具有更高性，因此公共安全似乎比人权享有更尊贵的地位。“此时，维护治安是政府用以限制人权最常见的理由，以治安为目的，限制人权为手段，忽略民主法治国家之治安任务以保障人权为目的，也缺乏手段应受目的制约之合比例性考量，导致目的与手段错置之不良现象。"6其实，治安（公共安全）与人权确属经常冲突的事项，解决此类矛盾也的确破费畴躅，但应当充分注意的是西方已经取得的共识：第一，经由法律方可对人权加以限制；第二，立法者不得以治安为名，使人权名存实亡；第三，警察机关不得假借公益剥夺人权。
经由法律方可对人权加以限制，是法律保留原则的体现。依法行政包含有两个重要原则：法律优先、法律保留。法律优先是针对行政强调法律的优越地位，有法律时，行政必须遵守。法律保留若在行政法意义上是指行政机关不能自己给自己设定权力，其职权法定；若在立法的意义上是指立法事项的保留，即某些立法事项保留给立法机关，行政机关不得涉足。关于对人权的限制，法律保留是在立法层面上而言的。也就是说，对人权限制的事项只能由法律作出规定，而不能由其他立法主体更不能由非立法主体作出规定。2003年5月发生的三个博士上书全国人大常委会，要求审查国务院1982年颁布一直适用了21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，其理由即该行政法规违反了立法法关于法律保留的规定。7又如公民有结社、集会、游行示威的权利，如果对之加以限制，须由法律规定，《戒严法》和《游行示威法》的规定即是。
　　关于公共安全与人权，第二点值得注意的是，立法机关不得以公共安全为由，使人权名存实亡，这是进一步说，即使制定法律的机关亦应在立法前考虑限制人权是否必要，手段与目的之间是否合乎比例。《公民权利和政治权力国际公约》（序言）明确指出：人权是源于人身的固有尊严。人权是人赖以有尊严的生存的必要条件。所以法律对人权的任何限制都必须慎之又慎，反复权衡，首先是以必要性作为原则，即对公共安全与人权的份量轻重进行衡量；在满足了必要性的基础上进行第二步的考虑，即考虑手段与目的之间是否合乎比例。
　　关于公共安全与人权，第三点值得注意的是，警察机关不得假借公益剥夺人权。在我国公安机关是警察机关，其职权包括行政强制措施权、行政处罚权、盘查留置权、使用武器权、使用警械权、刑事强制措施权、优先权8、交通管制权、现场管制权9、对精神病人采取保护性约束权、技术侦察权等。显而易见，这些权限大多具有强烈的强制、命令色彩，加之行使这些权力总是具有冠冕堂皇的理由，如紧急状态、国家安全、公共秩序等，因而极易侵犯人权，诸如时有所见的超期羁押、刑讯逼供、超出法定范围使用暴力、剥夺犯罪嫌疑人或服刑人员的正当权利等均属在秩序行政领域发生的侵犯人权的事例。但正如路易斯?亨金所言：社会紧急状态、国家安全、公共秩序等表明重大社会利益的概念不能轻易或随便地引用，它们不可以大到足以吞噬权利的地步。虽然权利在社会处于紧急状态、国民生命受到威胁时才允许克减，但一些基本权利仍不得克减，如神圣不可侵犯的生命权；不得实施残忍、野蛮、不人道的惩罚，不得实行奴隶制或苦役，不得依据朔及既往的法律定罪；不得否认作为一个人在法律面前的权利，不得侵犯思想自由、良心自由或宗教自由。10可见，正是在秩序行政领域，人权最易受到侵犯。而另一方面，在秩序行政领域本来最应当保障的恰恰是人权。11
　　对此，公安机关确实应当有充分的认识。有了尊重人权的自觉，才能在工作中对冒犯、侵犯人权保持着时刻警惕。
公共安全与秩序行政
　　“秩序行政，以致力于创设良好公共秩序为目的之行政”。12秩序行政又称规制行政，在范围上除包含警察行政以外，还包含税务行政及其它直接、间接的指导、规划、管制行政等。由于秩序行政以创设良好社会公共秩序为目的，以限制性手段居多，具有强烈的命令禁止、强制的色彩。
　　公共安全与秩序行政，公共安全是秩序行政的目的，秩序行政是公共安全的保障。公共安全，是人类基于避免相互间矛盾冲突以至自我毁灭而产生的共同需要，依此产生的秩序行政是人类的理智选择。就两者而言，秩序行政是将公共安全作为目的，没有公共安全的共同需要，秩序行政就没有必要存在。
　　公共安全还决定着秩序行政的范围和权限。如果不是公共安全的某一需要，秩序行政的某一权限就不是必要。例如公安机关不能向企业或个人收取“保护费”，因为如果企业面临财产侵害或财产侵害的威胁、个人面临着人身安全或财产安全的威胁，公安机关就应当义不容辞地提供保护。这时公安机关保护的不仅仅是个别企业和个人的个人利益，同时保护的是一种社会秩序，社会秩序本身就是公共利益、公共安全的最重要的部分之一。事涉公共安全，公安机关不应当向个别企业、个人收取费用。反过来说，如果收取“保护费”意味着只保护交费者，就与私人雇用看家护院的保镖无异，同样也说明收费不是为了公共安全，而是假借了公共安全之名，行了谋取私利之实。
　　那么，如何根据公共安全来判断秩序行政所需权限范围呢？这里有两个标准：一是不可迟延性、二是强制力。13 即某种危害秩序的情形必须具备危急性并且需要强制手段介入才能予以制止时，则把这种职能赋予警察机关，反之则视危急程度或可由其他机关承担，或可赋予私人寻求法律救济的途径。从实践上看，所谓对秩序的“危害”一般限于具体危害，即若不加以阻止可能造成损害的一种状态，或者说，在顺利进行下，因物之状况或人的行为，极有可能对公共安全与公共秩序造成损害的一种情况。14“危害”不能是假想的危害、非现实的危害，不能只是对危害秩序的一种忧虑、担心。因为如果允许仅仅在有危害秩序“之虞”的情形时，就可以动用强制力予以制止，那不但可能出现大量事后证明判断错误的案件，而且还为执法者殉私枉法留下宽广的余地。
　　公共安全与公共秩序关系的另一体现警察行使权力时要遵守公共性原则。警察维护社会秩序是针对公共的秩序而非私人之间的争执。私人之间的争执可以通过司法的或其他合法途径予以解决。例如我国上个世纪80年代至90年代中期，警察广泛介入经济纠纷，警察应债权人的请求动用暴力对债务人的人身或财产采取强制措施，甚至刑事拘留、逮捕、收审债务人。我国政府数度明令禁止公安机关介入经济纠纷，其意义就在于此。不允许警察介入私人领域，是为了防止警察权的滥用，尊重个人的自由。这也是我们走出警察国时代进入法治社会的要求。
但是警察权是否毫无例外地绝对禁止介入私人领域呢？回答是并非如此。《中华人民共和国警察法》第2条规定：人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。虽然保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，并不包含要求公安机关介入私人之间纷争的意思，但是它表明在私人纷争中如果公民人身安全、人身自由和合法财产遭受现实侵害，不阻止当时无其他救济，公安机关当然是可以“出手”的。另外就公共利益、公共安全来考虑，公安机关在个体上保护公民私权也是必要的，因为任何整体都是由个体构成的，而在人权保障的宗旨下，以必要性原则作为界线，警察在某些特殊情况下可以干预私权。如德国《联邦与各邦统一警察法标准草案》第一条第二项规定：“唯有在无法实时获得司法保护，且非得警察之协助，无法遂行其权利，或权利之施行将更为困难时，警察享有依法维护私法上权利之责。”从上述规定可见，警察保护私权要遵守严格的条件，并非所有的私权或者私权在所有的情况下都可以请求警察予以介入，从其他国家的实践和立法上看，警察保护私权一般要合乎以下几个条件：
　　（1）对私权造成的危害具有不可迟延性。即无法及时寻求司法救济或假如警察不介入将无法行使权利或更加困难时，警察才能介入。
　　（2）辅助性。即警察采取保护私权的措施只是辅助司法机关最终保护私权，因而采取的措施也是临时性的，一旦司法救济到达，警察就应及时退出。
　　（3）被动性。即只有私权人主动请求警察干预时，警察才能介入，这也是充分尊重个人自由和限制警察权滥用的要求。
　　另外，当私权利影响公共利益时，警察也可以介入，最典型的例子是家庭暴力。夫妻争吵是典型的个人行为，不会关及其它人的利益，所以在20世纪60年代以前的美国，即使争吵的夫妻报警，警察也不愿处理此事，最多到达现场进行调解而已。但越来越多暴力案件的发生使大部分美国人特别是女权主义者认为警察保护措施不力而要求积极干预，实际上，此时的家庭暴力已超出了个人权利范围而危害了公共利益。警察保护私权只是警察公共性原则的一个例外，必须遵循严格的条件，否则，防止警察权的滥用只是流于空谈。
　　曾经发生过这样的案子：警察闯入私人家里，查处了一对正在看黄色录像的年轻夫妇，将丈夫予以行政拘留。这一案件引起了学界的讨论，实际上也应当引起公安机关的广泛注意，因为这正是公安机关界定自身权限范围的一个典型案例。这对年轻夫妻在家中看黄色录像，其实只是夫妻生活的一个小插曲，只要没有对第三人造成不良影响，没有对公共秩序造成危害，就没有超出夫妻生活的正常范围，相应地，警察就没有必要干预。因为私人权利自由不受干预是以是否妨碍他人行使权利或对他人造成不良影响为界线的，也是以是否对公共秩序造成危害作为界线的。尽管公安机关在查禁社会丑恶现象方面负有责任，但是社会丑恶现象是指妨害社会善良风俗并由法律限制或禁止的行为。夫妻在家中的各种行为只要没有妨害社会善良风俗，并不被法律所限制或禁止，因而公安机关没有必要干预和查处。此案表明公共安全与公共秩序的关系，不能简单地将社会现象与私人之间的活动类比，公安机关活动的“公共性”须臾不能忘记。

注释：         
1 参见尹伟巍主编：《新编公共安全管理教程》，中国人民公安大学出版社（2004），第1页。
2 参见（台）李震山著：《警察法论－警察任务编》，正典出版文化有限公司（2002），第4页。
3 中央警察大学行政管理系教授合著：《警察学总论》，五南图书出版有限公司，2001年版，第219页。
4 陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社（2001），第97页。
5 参见（台）李震山著：《警察法论－警察任务编》，第4页。
6 （台）李震山著：《警察法论－警察任务编》，第48页。
7 其后，2003年6月18日国务院第12次常务会议通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，取代了上述行政法规。该法规2003年6月20日公布，2000年8月1日实施。
8 按照《警察法》第13条的规定，警察享有的优先权是有限的，主要包括：优先乘坐公共交通工具、优先通行、优先使用交通工具、优先使用通讯工具、优先使用场地和建筑物等。
9 按照《警察法》第17条的规定，现场指突发事件发生的现场，现场管制权包括采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者予以拘留。
10 见（美）路易斯?亨金：《权利的时代》，信春鹰等译，知识出版社（1997），第2－6页。
11 参见李文燕、左决卫著：《警察执法与人权保障》，中国人民公安大学出版社（2004），第30－42页。该书认为，人权保障是警察执法的终极目标。
12 （台）李震山著：《行政法导论》，三民书局（1998），第5页。
13 参见（台）李振山著：《警察任务法论》，登文书局（1998），第47页。
14  （台） 李振山著：《警察任务法论》，第20页。