[摘要] 流动人口治安问题对公安机关原有的管理体制带来了猛烈撞击，改革流动人口治安管理体制，建立一套现代、科学、合乎流动人口发展规律的管理和控制机制，引导流动人口合理、有序流动，是完善社会主义市场经济体制的重要内容，也是流动人口管理工作中亟待解决的首要问题。
    人口流动是伴随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立而出现的一种必然现象，是生产力发展和社会进步的表现。加强流动人口治安管理，是关系到社会生活正常运转，关系到改革开放和社会主义市场经济建设，关系到政治稳定和社会稳定的大问题。流动人口治安管理体制的改革，应纳入国家整体管理体制改革的轨道，立足全局，从战略高度来研究、探讨这一问题。既不能因流动人口的负面效应而片面强调压制和限制，也不能放任自流，盲目无序。在改革的思路上，各级领导一定要进一步统一思想认识，从全党全国工作的大局出发，树立全国一盘棋的观念，对流动人口问题必须坚持因势利导，加强管理，兴利除弊，各有关地区和部门要加强合作，齐抓共管，对流动人口问题进行综合治理。将管理与疏导、服务、教育等工作有机结合起来，建立科学有效的工作机制，并逐步纳入法制化、制度化的轨道。具体地讲，要形成政府领导，公安、劳动部门为主，各方参与，综合治理的管理体制，建立以户口管理为基础，治安管理为重点，劳动管理为纽带，其他管理相配套的管理机制，实行“谁主管，谁负责”的原则，部门之间、地区之间明确职责、协调配合，充分发挥职能作用，在流动人口管理上形成强大的合力，充分发挥体制优势，运用行政、法律、经济的手段，引导流动人口科学有序地流动，为改革开放和市场经济服务。
    一、加强宏观调控，引导人口合理流动、有序流动
    人口流动是一个长期存在的社会现象，人口流动增多是经济和社会发展到一定阶段的重要特征。我国目前正处于经济快速发展时期，合理配置资源是市场经济的基本功能，要求包括劳动力在内的各种生产要素，按照经济规律在产业间和地区间流动。同时，我国80%左右的人口分布在农村，实际劳动力约4.5亿人，估计有2亿多农村剩余劳动力需要重新寻找就业机会。经济发展的不均衡，地区之间、城乡之间的差距，必然会带来人口流动大量增加。现阶段，我国正处于经济转轨、社会转型、观念转变的特定历史时期，大量剩余劳动力如果不能合理转移，不仅影响改革开放和经济发展，而且会成为一种影响社会稳定的因素。解决流动人口问题的根本途径在于发展经济，消灭地区之间差距，缩小城乡之间差距，实现共同富裕。但是，我国的基本国情决定了我国将长期处于社会主义初级阶段，人口流动从无序到有序也将是一个长期而又复杂的过程。对于这种复杂的社会现象，我们在改革管理体制的思路上，划分区域框框，或者仅仅局限个别部门或单位的管理，既不符合现实又违背了客观发展规律。各级政府应紧紧抓住当前经济、政治体制改革的机遇，立足全局，加大宏观调控力度。对农村剩余劳动力跨地区流动，要建立、完善劳动力市场，促进劳动力资源与其他生产要素的优化组合，密切流出地和流动地之间的协作，提高劳动力跨地区流动的组织程度，逐步形成“信息导向，按需流动，凭证管理，全程服务”的流动就业制度，建立全国统一的劳动力大市场，从根本扭转流动人口的无序性和盲目性。在这方面，我们应注意吸取世界先进管理经验，同国际惯例接轨。比如，香港在引进外来劳工管理的成功经验就非常值得我们借鉴。香港作为一个国际化大都市，面临的流动人口管理问题难度更大，主要是来自国际化的。香港政府采取了强有力的宏观调控手段，在机构上，成立了香港劳工处，专职管理、监督、处理使用外来劳工，对外工输入采取总量严格控制。政府每年都必须根据各个行业实际需要提出每个行业引进外工数量预案，并提交立法局讨论通过，确保了香港社会的高速、平稳发展。
    二、 建立统一、具有权威性的管理机构，为流动人口治安管理提供有力的组织保证
    流动人口管理是一项复杂的社会系统工程，必须有统一、权威、科学、高效的组织做为保证，有能适应发展需要的完善的机构体系来履行管理职责。对流动人口治安管理体制改革的思考，必须置于社会主义市场经济体制形成和建立的大背景下，放置于全国的大环境中。流动人口管理机构应由非常设性机构向专门化、权威性的部门转移，改变政出多门、管理分散格局，避免宏观控制乏力、失调现象，出现管理工作中的盲点和无序状况。可以考虑由各级政府直接领导，做到统一机制、统一管理、统一证件、统一收费、统一使用、统一执罚，形成条块结合，以块为主，层层有人抓，级级有人管的管理网络和立体管理格局，使流动人口管理工作由部门行为转为政府行为。建立权威性管理机构的目的在于借助行政手段，建立完善流动人口管理法规、制度，协调力量，形成齐抓共管，综合治理的新局面，形成部门间，地区间的强大合力，科学、合理、高效地实施管理。这首先需要在全国建立一个权威性的流动人口管理机构，其主要职责应包括根据全国劳动力市场供求情况，采取行政性手段控制人口流动量、流源、流向，引导有序流动，及时沟通全国劳动力市场的总体供求信息，对流动人口管理进行宏观指导，协调地方、部门之间关系，形成社会化管理大格局。
    三、建立统一、完善的法律体系，把流动人口管理纳入法制化、制度化、规范化轨道
    法律是调整约束社会生活的有力保障，是市场经济的最高权威。流动人口管理工作将是一项长期、复杂的任务，必须要纳入规范化轨道，依法管理、科学管理、文明管理，加强法制化建设，形成一整套适用、完善的法律、法规保障体系，使流动人口管理工作有章可循、有法可依，将以行政手段为主的管理方式逐渐向行政、法律、经济三结合的管理方式转变。法律体系的建立，必须考虑到有利于加强对流动人口管理，便于操作，又要有利于促进经济发展，稳定社会治安，同时要考虑到保护流动人口的合法权益。从暴露出来的问题来看，仅仅依靠公安部出台的行政规章，如《租赁房屋治安管理规定》、《暂住证申领办法》等以及各地制定的地方性法规是远远不够的，应当谋求权威的、高层次的立法。流动人口是一个全国性的问题，国家应加快制定全国流动人口管理法的步伐，将整个流动人口作为调整对象，各省市结合本地实际制定配套的切实可行的地方性法规，形成系统化、正规化、法制化管理网络，克服部门立法、地方性立法中存在的法规调整范围狭窄，政出多门，令出各家，制约措施不到位，执行乏力等漏洞。国家性的权威立法，应注意考虑以下几个问题：对流动人口法律概念的界定；明确流动人口管理的重要性；管理的指导思想、工作原则和管理体制；明确各部门的管理职责、管理权限以及如何界定各自应承担的责任；国家对流动人口实施宏观调控的机构、办法；明确规定流动人口及其单位和个人的权利义务，对流动人口合法权益的保护措施；规范有关收费、申报登记、发证等操作程序，明确管理经费来源和分配使用方法；明确规定输出地与输入地在协作关系中各省、市、部门应承担的职责；明确对违规行为处理的权属部门及具体处罚措施，等等。
    四、改革和完善户籍管理制度，提高调控能力，为加强流动人口管理创造更加有利的条件
    户籍管理制度是国家行政管理的一项重要制度，是关系到国家稳定的大问题，要从稳定大局的角度研究户籍管理制度的改革与完善，也应当考虑到与流动人口管理紧密联系起来。通过调整改革户籍管理制度，提高对流动人口的调控能力，改变外来人口素质结构，逐步建立新的户籍管理模式，协调公民的户籍所在地、实际居民地、经常活动地三者之间的管理活动，逐渐改变现行体制把暂住人口与常住人口管理分割开来的做法。在输出地，通过加强农村综合开发，发展乡镇企业和加快小城镇建设，健全农村户口管理，统一城乡户籍制度，加速乡村户口城市化管理步伐，逐步实现乡村城市化，就地消化和吸纳绝大多数剩余劳动力，变户籍管理为人口管理，避免和减少流动人口的无序流动，这是解决流动人口问题，控制流动人员违法犯罪的根本途径。对输入地，首先要实现观念转变，建立动态管理机制，调整警力投向，工作重点从管理常住人口为主转向管理流动人口为主，管理方式从静态管理转向动态管理。通过宏观调控，由以往单纯依靠行政手段控制人口流动向以经济手段控制为主、行政手段控制为辅转变，减少人口的盲目流动。近年来在我国沿海一些开放城市如上海、天津、广州、深圳、厦门等地出现的一种新的户籍管理形式——蓝印户口管理模式，使户籍管理逐步形成常住户口，暂住户口及蓝印户口相结合的多元化管理体系及相应的管理模式，值得很好研究、总结，这对摸索户籍管理改革新体制、新路子，引导外来劳动力合理、有序转移、流动，提供了许多值得借鉴的经验。
    五、建立以目标管理责任制为龙头的流动人口社会治安综合治理体系
    现阶段的流动人口问题，已不仅仅是农村剩余劳动力的转移问题，而是直接关系经济发展和社会稳定的重大政治、经济问题，要求把流动人口管理纳入社会经济发展总体规划，作为社会治安综合治理的一项重要内容。从“党委政府领导，部门齐抓共管，实行综合治理”的工作思路出发，坚持“打防并举，标本兼治，重在治本”的工作方针，努力探索符合我国国情的流动人口科学管理方法，建立起科学有效的工作机制，形成综合治理的整体合力。党委政府要加大领导力度，加强组织协调、统筹运作，注重发挥各部门职能优势，寓管理、教育、服务于一体。建立由综治委牵头，公安为主，工商、劳动、计生、建设、民政、卫生等部门组成，集流动人口管理、服务于一体的流动人口综合治理专门机构；县（市）、镇（乡）、街道及居（村）委会设立相应组织，形成上面有人抓，基层有人管，上下一条线的四级管理体制网络。各部门必须密切配合，共同参与，各司其职，齐抓共管，形成合力。一方面要明确各部门的职责，各理其事，各尽其责；另一方面，对需要有关部门互相衔接和协调统一的事宜，应加以规范，明确原则和程序。要把领导责任制作为带动综合治理各项工作落实的龙头，列入任期目标和政绩考核，实行一票否决权制，将流动人口综合治理的责任真正落实到各级党委、政府，落实到基层，建立健全严格的监督和考核制度，从各个环节完善管理制度，健全管理机制，堵塞管理漏洞。特别是要把流动人口综合治理工作落实到基层，这是关键所在。在基层单位全面实施目标管理责任制，充分依靠基层组织和各个职能部门，形成以居（村）委会为基础，公安派出所为核心，地方性群众自治组织为骨干“三位一体”的管理网络。坚持条块结合，以块为主；点面结合，以点带面；专门机关工作与群众路线相结合的工作机制，“谁主管谁负责”，动员社会各方面力量参与流动人口社会治安综合治理，把流动人口治安管理工作建立在坚实的群众基础上。目标管理责任制要量化成具有科学性和可操作性的指标，严格考评，变“软任务”为“硬任务”，促使流动人口社会治安综合治理各项措施真正落实到基层。