所谓危机处理机制就是以担负危机处理职能的国家政治机构为核心，在社会系统其他重要因素影响下，按照相应组织结构运作从而对危机事态进行预警、应对和恢复的组织体系。这个组织体系应包括危机处理的中枢指挥系统、危机处理的支援和保障系统（危机的直接处置机构）和危机处理的信息处理系统。在此次莫斯科人质事件的处理中，俄罗斯危机处理机发挥了关键性的作用。

    一、决策核心：临危不乱、指挥若定

    在危机发生时，危机处理的中枢指挥系统是整个危机处理机制的核心。危机发生以后的首要要求就是做出选择和反应，决策者在危机事态中所拥有的时间是有限的，决策中枢能否对危机事态迅速做出适当反应，是对决策者的最大考验：这一决策中枢需要在很短的时间内找到化解危机的正当途径；这一机构核心要拥有坚强的决心、顽强的意志和非凡的决策与组织能力；它既要能够倾听不同专家的意见，从而获得更多的政策备选方案，又要能权衡得失、当机立断，尽快控制危机局面的蔓延与发展。

    俄罗斯总统在国家政治结构与危机处理中发挥着决定性的作用，普京总统在此次危机中反应快速、行动果断，表现出了高超的危机处理能力。恐怖事件发生之后，普京总统相继采取了一系列危机处理行动：

    （1）迅速召集强力部门领导人紧急会议，讨论解决之策。

    （2）取消与德国总理施罗德的会谈，宣布不参加在墨西哥举行的亚太经合组织首脑会晤，坚守在克里姆林宫办公室，紧密关注事态的发展。

    （3）迅速对危机根源做出判断，确定人质事件是由“国外恐怖中心策划的”。这一措施初看起来有些不着边际，但却隐含着普京总统深刻的战略考虑：首先可在一定程度上将人质事件与车臣问题剥离开来，从而减轻在车臣问题上所面临的压力；其次可把车臣问题与国际恐怖主义进一步紧密捆绑，从而获得广泛的国际支持；第三可借机寻找车臣问题背后的“黑手”，为今后断绝车臣武装分子的后路埋下伏笔。

    （4）在面临国内和国际不绝于耳的“和解”呼声的压力下，坚定地表示既要最大可能地保证人质安全，又“绝不向恐怖活动低头”，从一开始就明确了要用武力解决人质危机的各项准备。这在很大程度上稳定了民众的情绪，将人们的注意力集中于单纯“人质事件”的解决上，避免了国内外对普京总统的危机应对能力、俄罗斯在车臣问题上的立场变化甚至俄罗斯国家命运的无端揣测。

    （5）在危机关头果断决策，做出以武力解决人质事件的决定。此次人质事件涉及近千人的生命，而恐怖分子又提出几乎不可能答应的无理要求，大多媒体及观察家对此事的解决表示悲观，普京总统也面临着上任后最严峻的一次考验。但普京总统镇定自若，果断决策，在4名人质遇害之时，果断下令特种部队出击，在最佳时机击溃恐怖分子，避免人员更大的伤亡。

     二、行动部门：早做预案、行动迅速

    危机处理的支援和保障系统是处置危机的直接机构，它的主要职责是有效贯彻危机中枢指挥系统的决策，保证在危机发生以后，政府的决策能够得到社会各部门有效的配合，从而化解危机。危机支持和保障系统是一个包括了国家安全、警察、消防、医疗、卫生、交通、社会保障等部门的庞大体系。判断这个系统有效程度的关键就是能否有效贯彻危机中枢指挥系统的决策，在最短的时间内调度所有的社会资源来解决危机。

    莫斯科发生劫持人质事件后，俄罗斯危机处理机制的支持与保障系统紧急启动：

    （1）联邦安全局和内务部宣布实施应对突发事件的“雷雨”计划，要求所有官员立即到所在部门报到。

    （2）俄罗斯政府紧急成立了由莫斯科市长卢日科夫和各有关部门领导人参加的解救人质指挥部，卢日科夫和联邦安全局副局长普罗尼切夫亲自领导解救人质的行动。

    （3）俄罗斯的“阿尔法”反恐怖小组和联邦安全局反有组织犯罪局的人员立即赶往事发地点，占领有利位置，并进入临战状态。

    （4）俄罗斯的警察和军队封锁了通往事发现场的道路，紧急疏散文化宫附近楼房的居民和一家医院的病人；内务部长格雷兹洛夫也召开内务部紧急会议，研究如何解救被扣人质，同时向内务部所属内卫部队下达命令，要求内卫部队加强对重要设施和所有运输干线的警卫与监视，防止武装匪徒从车臣潜入俄其他地区及类似事件的发生。警方奉命更加严格地检查旅客的身份证和行李。与此同时，各重要基础设施的负责人也已接到通知，加强守卫，以防不测事件发生。车臣首府格罗兹尼也加强了对车臣政府大楼和重要设施的警卫。

    （5）俄罗斯国家杜马召开紧急会议，讨论解救人质问题。一些杜马代表亲临现场，并参与到与绑匪的谈判当中。俄罗斯议会上院—联邦委员会主席米罗诺夫表示可依法根据总统的要求在莫斯科实施“紧急状态”，从而为此次反恐行动提供了充分的法律保障。

    （6）“阿尔法”反恐小组临危受命，再建奇功。“阿尔法”小组成员个个训练有素、武艺超群，在近年来的反恐怖作战中屡建奇功：1996年，车臣匪首拉杜耶夫率领600余名匪徒冲入基兹利亚尔市，把三千多医生、护士及市民掠为人质。“阿尔法”担任强攻突击群的第二梯队，负责最后解救人质。经过殊死搏斗，人质终获自由；1997年，阿尔法又成功挫败一起劫机案，全部142客安然无恙；10余天后，“阿尔法”挫败一起劫持瑞典外交官的人质事件，恐怖分子被击毙。在此次莫斯科的解救人质事件中，“阿尔法”又凭借平时的严格训练和近年来积累起来的实战经验，以最小的代价将人质解救出来。

    近年来，俄罗斯饱受恐怖活动之苦，血的教训促使俄罗斯加强了对恐怖主义活动防范与打击。从此次人质事件的迅速解决可以看出，俄罗斯有关强力部门早已对可能发生的恐怖主义事件有所预案并进行过强化训练，只有这样，才能在实战中有备无患、迅速制敌。

    三、情报宣传：及时准确、巧妙配合

    危机的信息处理系统在危机处理体系中承担非常重要的职能，如果说危机中枢指挥系统是人的大脑的话，那么危机信息处理系统就是神经系统，它的主要功能就是为决策者提供及时、准确的情报。同时，这一系统还要承担向民众传递适当信息的职责，既要让民众对危机事态的程度与危害有清醒的认识，又要使他们了解决策层为化解危机所做的各种努力，更要使民众保持情绪稳定，避免民众情绪失控而增加决策者面临的压力，恶化决策环境。从这一意义而言，媒体起着重大的作用，而能否对媒体进行有效而富有弹性的处理是与民众沟通是否有效的关键。

    在此次莫斯科人质事件中，俄罗斯的危机信息处理系统的作用主要表现在以下几个方面：

    （1）及时准确地向普京总统传递情报信息。在24日凌晨普京总统召集的强力部门领导人紧急会议上，俄联邦安全局局长帕特鲁舍夫和内务部长格雷兹洛夫向普京汇报了人质事件的进展以及背景情况。之后，他们又数次直接觐见普京总统，向他汇报事态的最新进展。

    （2）加强与各种政治社会力量的沟通，缓解社会紧张状态。10月25日，普京总统在会见国家杜马议会党团领导人时指出，保证被劫持人质的生命安全是当前唯一的主要任务。各党派对此必须采取协调一致的立场。普京说，目前局势非常复杂，各党派应该抛开各自的利益和争论，全社会应保持统一和团结。

    在与全俄穆斯林大会领袖的会见中，普京又明确表示打击车臣恐怖主义不等于与全俄1300万穆斯林为敌，呼吁俄罗斯各个民族应共同应对恐怖主义的威胁。

    在25日的电视讲话中，普京总统甚至告诫民众，不要因人质事件而不断增加“反车臣情绪”。他说：“我刚得到内政部的一份令人担忧的报告，越来越多的人想要对居住在俄罗斯领土上的少数车臣人制造威胁。我们不允许任何负面影响的事情发生，也不允许任何挑衅性行为。我们必须避免非法的行动。”

    （3）普京数次发表电视讲话，直接阐述面临的形势与自己的立场，安抚社会情绪。

    （4）加强对媒体的管理，避免因失实报道而扰乱人心。恐怖事件发生后，俄政府一方面允许媒体对事件的处理进行现场报道，以避免因信息封锁而导致流言四起、人心惶惶。另一方面，又根据《俄罗斯联邦反恐怖主义斗争法》的规定，对媒体进行了相应管理，防止失实信息激化公众情绪。俄共主席久加诺夫也呼吁大众媒体不要对此次人质事件及相关局势大加炒作，媒体不要因为狂热从而使局势恶化。他还提醒说，“我们生活在多民族国家里，在这种状况之下，每个用词都要慎之又慎。”

    上述措施使危机事态中的信息沟通顺畅，同时又避免了社会情绪的动荡，为危机的解决创造了一个良好的社会心理氛围。

    四、反恐机制：养兵千日，用兵一时

    恐怖主义是当代社会面临的安全威胁，由恐怖主义活动而引发的危机常常对国家政权与社会稳定构成严峻的挑战。在俄罗斯，由于车臣问题的久拖不决以及其他极端主义势力的发展，各类恐怖主义活动频发，俄罗斯深受其害。因此，从90年代中期起，俄罗斯就着力加强了反恐怖主义活动的危机处理机制构建。

    俄罗斯联邦反恐危机处理机构由总统统一领导，俄联邦政府是领导反恐、保障反恐所需的必要力量、资金、资源的主要主体，联邦权力执行机关依据俄联邦法律及其他法规在自己的职权范围内参与反恐。直接参与反恐的联邦执行权力机关主要有：俄联邦安全局、俄联邦内务部、俄联邦对外情报局、俄联邦保卫局、俄联邦国防部和俄联邦边防局等。在反恐怖行动中：

    俄联邦安全局及其在俄联邦各主体的地方机构负责实施反恐行动，预防、调查和打击具有恐怖主义性质的犯罪和带有政治目的的犯罪活动，也从事预防、调查和打击国际恐怖主义的活动，并根据刑事诉讼法对此类犯罪进行刑事调查。

    俄联邦内务部对具有恐怖主义性质的、追求个人私利的犯罪进行预防、调查和打击。

    俄联邦对外情报局和其他俄联邦对外情报机构负责保障俄联邦境外机构的安全，以及这些机构工作人员与家属的安全，并搜集有关外国与国际恐怖组织的资料。

    俄联邦保卫局负责保障受国家保卫的重要设施、机构的安全。

    俄联邦国防部负责保卫大规模杀伤性武器、导弹与枪支、军火和爆炸物，负责保卫军事目标，在反恐行动中还负责保障俄联邦国家海运和领空的安全。

    俄联邦边防局负责预防、调查和打击企图穿越俄联邦边境的恐怖分子，打击非法通过俄边境运送武器、爆炸物、毒药、放射物质和其他可能用于恐怖活动物品的企图；负责在反恐行动中在俄联邦领海和专属经济区参与保障国家海运的安全。俄联邦政府可决定其他参与预防、调查、制止恐怖活动的联邦权力执行机构。

    为协调各“反恐”机构的行动，根据俄联邦总统或俄联邦政府的决定可成立联邦或地方级的反恐小组。联邦级反恐小组负责解决以下任务：

    制定国家在反恐领域的其他政策，就如何提高调查与消除恐怖主义产生以及形成恐怖活动根源的工作效率提出建议；对俄境内恐怖主义的发展状况进行分析研究；

    协调俄联邦执行权力机关的反恐行动，目的是达到预防、调查和打击恐怖活动，以及查清和消除促进恐怖活动产生的原因；

    参与起草俄联邦在反恐领域的国际条约；就俄联邦在反恐领域如何完善立法提出建议。

    为直接处理反恐行动，根据俄联邦政府的决定，由俄联邦安全部门或俄联邦内务部人员组成行动小组，在具体的反恐行动中，哪个部门的职能占主导，就由这个部门的人员组成。

    俄联邦主体和俄联邦地区可成立行动小组，它的人数和组成取决于地方特点和在俄联邦这些主体（地区）恐怖活动的性质。俄联邦主体（地区）的反恐行动小组由在具体反恐行动中发挥主要职能的部门负责领导工作，如恐怖活动的性质发生变化，根据跨部门反恐委员会主席的决定，可以替换反恐行动小组的领导。

    反恐行动小组工作细则由跨部门反恐委员会主席批准的条款确定，反恐行动小组条款在联邦反恐委员会制定的法规基础上制定。所有参与反恐行动的军人、工作人员、专家在行动开始后都受反恐行动小组领导人领导。根据恐怖活动的社会危害规模、其带来的损失程度，可任命联邦反恐委员会主席为反恐行动小组领导人，根据俄联邦总统的决定，可任命联邦权力执行机构领导人担任协调反恐行动的行动指挥部领导。反恐行动小组领导人确定进行反恐行动的区域范围，决定使用开展反恐行动的人力与资金。任何其他人，不论官职大小，不得干涉反恐行动小组的领导事务。

    在反恐怖行动的危机处理过程中，俄罗斯还对媒体处理给予了特别的关注。《俄罗斯联邦反恐怖主义斗争法》规定，在进行反恐行动时，关于恐怖活动信息公开的形式和内容由反恐行动小组的领导人或行动小组中负责社会联系的代表决定。不得传播以下信息：暴露反恐行动中采用的技术手段和策略；不利于进行开展反恐行动的信息、对反恐行动区和区域之外人员生命安全构成威胁的信息；宣传或支持恐怖主义与极端主义的信息；有关特种部队成员、反恐行动小组成员和对反恐行动提供帮助的人员的信息。

    莫斯科人质事件的成功解决表明，在恐怖主义已经成为人类社会安全共同敌人的今天，加强反恐机制等危机处理机制的建设尤为必要，“养兵千日，用兵一时”，只有及早加强危机处理机制的建设，才能在危机来临之时，临危不乱、化解危机。

    （冯玉军博士　中国现代国际关系研究所）

    中国网2002年10月29日