摘要：警察的建制直接反映出一个国家的治国方略和社会调控方式。铁路公安机关的体制是计划经济时代的产物，现在不仅不适应市场经济的发展，同时它的体制设计、权力分配、管理模式等，也已不能顺应法治国家的要求。铁路公安机关作为依国家法律设置并依法行使行政权力和刑事司法权力的部门，从性质上不同于铁路运输企业这个授权性行政主体的职权性行政主体，是国家行政机关。所以，从体制上，不应将其置于企业的领导之下，使权力的运作受权利的驱使，也使权利的行使因为有了权力的介入而变成特权。鉴于此，铁路公安机关应尽早纳入国家公务员序列，以理顺国家权力的运行机制

关键词：铁路公安机关；改制；公务员

警察的建制直接反映出一个国家的治国方略和社会调控方式。铁路公安机关的体制改革，与国家警察体制改革一起，是我国政治体制改革的一部分。我国铁路公安机关的现行体制，就是新中国成立后国家对社会实行高度控制以及随后实行了30余年的计划经济体制的产物。随着我国经济体制改革的深入，这种体制凸现出越来越多难以解决的弊端，并直接影响到了铁路运输企业的改革和铁路公安机关作为国家警察机构的地位和性质。近十年来，上至中央政府，下至每一个铁路警察，对铁路公安机关的现行体制虽然投入了越来越多的关注，但真正的改革却迟迟没有启动。铁路公安是一支无论是过去还是现在为新中国的建立和发展、为改革开放、为社会安定、为经济发展都做出了巨大贡献的有着7万多名人民警察的队伍，它保卫着全世界最繁忙的铁路，是不应当被忽视的一支国家警察力量。近年来，对铁路公安机关体制改革的呼声越来越高，但对铁路公安机关体制改革的理论论证却鲜有涉及。究其原因，主要是因为现行体制中铁路公安机关与铁路运输企业之间，在政企不分的大前提下形成的特殊的依附关系，使得铁路公安机关的性质模糊不清，其法律地位也受到混淆。

本文拟从政治和法律的角度，对铁路公安机关的性质作出深入探讨，对铁路公安机关的体制改革从理论上加以论证，以期对铁路公安机关的体制改革有所裨益。

一、铁路公安机关的性质

铁路公安机关改制要明确的首要问题就是其性质，惟有性质明确，才能将其置于一个符合现代法治国家结构的合理位置，才能令其依法运转，发挥作用。它的意义绝不仅限于解决某些眼前的利益冲突，而是理顺国家权力运行机制，使国家权力机构的设置更符合法治现代化的要求。

铁路公安机关，顾名思义，是指主要针对铁路运输安全保卫而设立、运行的公安机关，它是在业务上受中央警察机关（即公安部）垂直领导、与地方各级公安机关并列平行的专门警察机关。

铁路公安机关是我国最早设立的专门警察机关。在计划经济时代，由于铁路系统准政府职能部门的性质，铁路公安机关的国家警察机关性质也无人置疑。进入市场经济时代后，随着铁路行业的企业化，铁路警察的性质被越来越多的表象所模糊。因此，对铁路警察性质的论证，需从以下几个方面来逐渐明确。

（一）铁路公安机关的体制设置遵循了国家行政机关设立的原则

铁路公安机关的设置大致分三级，即在铁道部设立公安局，在各铁路局（集团公司）设公安局，在铁路分局设公安处，铁路分局以下，根据工作需要设乘警队、公安段、公安科，在车站、货场设公安派出所。与其他公安机关相同，铁路公安机关在领导机制上也实行双重领导。

我国的警察机关除人民法院和人民检察院的司法警察之外，都实行双重领导，即业务领导、人事任免、经费划拨分别属于不同的部门。上级警察机关领导下级警察机关的警察业务和指导警务工作；同级党委和政府领导、协调同级警察机关的警务活动，任免、奖惩警察的人事安排和成绩过失；警察机关的经费来源基本上由各级政府核定拨给。这种统一领导、分级管理、条块结合、以块为主的领导体制也被适用于铁路公安机关。

铁路公安机关在业务上由上级公安机关直至公安部垂直领导，在人事任免、工资待遇、经费划拨等方面由各铁路局、分局自接领导管理。这种格局是在计划经济时代形成并沿袭下来的。这种设置恰恰体现了在计划经济时代铁路运输部门的行政性质，即使是在l990年的《中华人民共和国铁路法》中，也明确规定：“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授权的行政管理职能。”既然在计划经济时代以及由计划经济向市场经济转型的时期，铁路运输部门被当做政府的职能部门，那么在这个行政管理机构中设立专门的警察机关，在理论上还是可以成立的。至于铁路运输部门在市场经济发展过程中的逐步企业化，并不能改变铁路警察机关为国家公安机关的性质。模糊认识仅仅是缘于历史与现实的冲突罢了。

近年来，随着经济体制改革的深入和国有企业改革步伐的加大，国有企业的自主权越来越大，政府对国有企业的控制越来越趋于宏观调控。因此，一些铁路运输部门在自行改革的过程中将铁路公安机关也纳入调整范围。这种调整将铁路公安机关推到了一个茫然无措的境地。但外部环境和某些形式的变化，并不能改变其作为国家机关的性质。铁路公安机关至今仍保持国家公安机关的组织机构设置和职务序列，拥有治安、刑侦、政侦、内保、消防、警卫等诸多警种，是最早实行警衔制度的专业警察机关，配备有公安部统一监制的警用标志、制式服装和警械、证件，立功受奖的铁路民警同样受到公安部的嘉奖表彰。因此，现在的铁路公安机关，只能说是一个转型时期寻找出路的求索者，而不是一个不明身份者。

（二）铁路公安机关的职责范围及特点符合国家公安机关的职责特点

《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）第6条规定了公安机关的人民警察依法履行14项职责，并在履行行政职责过程中依法可以行使行政强制措施、行政处罚权、留置盘查权、检查权，在刑事诉讼中可以依法行使侦查权和刑事判决执行权，包括在侦查过程中可以采取强制措施和具有强制性及秘密性的侦查手段。在遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况以及严重违法犯罪活动时，可以依照《人民警察使用警械和武器条例》的规定使用武器和警械。

虽然《人民警察法》没有特别强调铁路公安机关是公安机关的一个警察机关，但在实践中，铁路公安机关依法履行着除户籍管理、出入境管理和边（国）境管理之外的几乎所有警察职责，行使所有在行政管理和刑事案件调查中的权力，与其他公安机关一样在必要时使用警械和武器。同时，在行政诉讼中因不当行政处罚和行政强制措施充当行政诉讼的被告，在国家赔偿中因不当刑事强制措施和侦查行为而承担刑事赔偿责任。

尽管《人民警察法》没有对铁路公安机关的职责做出专门的规定，但在公安部1998年《公安机关办理刑事案件程序规定》中，对刑事案件的管辖进行分工时，却对铁路、交通、民航系统的公安机关管辖范围作了明确界定。从该规定中可以看出，公安部是将铁路、交通、民航这三个公安机关作为专门的公安机关来对它们与普通公安机关进行案件管辖分工的，是根据它们各自的特点具有针对性地划分的。它们与普通公安机关的区别仅仅是职责的空间范围不同而已，而职责以及由此而生的权力却没有本质上的区别，否则从立法和执法两方面都讲不通了。

（二）铁路公安机关不是经法律授权的社会组织，而是国家行政机关

铁路公安机关究竟是“企业警察”或“企业保安”，还是国家行政机关，从对我国行政主体的分析中就可以找到答案。

行政主体，是指依法享有国家行政权力，以自己的名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织[1]。行政主体是一个行政法律人格化的组织，是以自己的名义独立实施行政管理职能的主体，而行政主体的行政管理职能均体现为独立拥有行政职权与职责，并对其行为和活动的法律后果独立承担法律责任，包括能够成为行政行为主体、行政复议被申请人、行政诉讼被告和承担国家赔偿义务的机关。

行政主体根据其主体资格取得的法律依据的不同，可以划分为职权性行政主体和授权性行政主体。职权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织。职权性行政主体只能是国家行政机关，包括各级人民政府及其职能部门及县级以上地方人民政府的派出机关。职权性行政主体的最大特点，就是按照宪法和行政机关组织法的规定及国家职能划分的需要（包括区域和行业），依组织程序而设立，并在设立时就独立存在和取得了行政主体资格。授权性行政主体不是以其组织机构成立而自然取得行政主体资格的，它的行政主体资格是以单行法律、法规的授权性规定而获得的[2]。授权性行政主体包括行政机构、公务组织和社会组织。行政机构是指设置于行政机关内部的通过授权方式取得行政主体资格的行政组织机构，公务组织是指国家依法设立的专门从事某种公共职能事务活动的通过授权方式取得行政主体资格的组织，社会组织是指通过授权取得行政主体资格的企业、事业单位和社会团体。

铁道部是国务院主管全国铁路工作的部门，它对国家铁路实行高度集中、统一指挥，对地方铁路、专用铁路和铁路专用线进行指导、协调、监督和帮助。所以它是当然的国家行政机关。铁道部下设的公安局，领导、协调全国的铁路公安工作，它的行政地位也是显而易见的。

但铁路运输企业并不是行政机关，可它又具有一定的行政职权，行使一定的行政权力，履行相对的行政职责，它到底是不是行政主体？《铁路法》第3条第2款规定：“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。”同时《铁路法》明确规定了国家铁路运输企业在运输营业、铁路建设、铁路安全与保护方面的职权和职责。结合以上行政主体的特点可以看出，铁路运输企业是授权性行政主体，是作为社会组织的行政主体。

铁路公安机关与铁路运输企业不同，它不是授权性行政主体，而是职权性行政主体，即它是国家行政机关。

首先，铁路公安机关是独立的行政主体。铁路公安机关依法履行《人民警察法》规定的警察职责，在行政管理职能中，独立行使行政处罚权、行政强制措施权、留置盘查权、检查权等行政管理权力；在刑事诉讼中独立行使侦查权和刑事判决的执行权。相应地，作为行政行为的权力主体，它独立地承担其行为的法律后果，包括成为行政复议的被申请人、行政诉讼的被告和承担国家赔偿义务的机关。它在行使权力时并不以铁路运输企业的名义，在承担法律责任时，同样是以自己的名义。所以，在各种法律关系中，它是独立于铁路运输企业的行政主体。

其次，铁路公安机关是职权性行政主体。从铁路公安机关的领导机制（业务上受上级公安机关直至公安部垂直领导）以及其机构设置和演变中可以看出，铁路公安机关的设立不是缘于《铁路法》，而是国务院依据宪法和《国务院组织法》依法设立的职能机关，因此它在成立的同时即取得了行政主体资格。它在铁路运输范围内，依照《人民警察法》履行人民警察的所有职权，并拥有《人民警察法》中规定的几乎所有警察权力；依照《行政处罚法》和《治安管理处罚条例》对危害铁路治安的行为进行处罚和处理；依照《刑事诉讼法》对铁路范围内的刑事案件进行侦查；在没有法律、法规明确规范的行政职能领域内行使一定的自由裁量管理权，而不是依照哪一部单行法律、法规执行单一的、专项的职能。这些特征都是职权性行政主体标志性的特征。

第三，铁路公安机关作为行政主体的职责范围，并不受铁路运输企业的直接干预。从现在的状况看，铁路运输企业虽然对铁路公安机关有领导的权力，但这种权力主要是对铁路公安机关人事任免、奖惩、经费划拨的管理。尽管在我国人事制度中，人事任免、奖惩对一个单位的实际操控要远远大于业务上的垂直领导，但衡量和评价一个行政主体的性质，根据的是其职能的性质、职权和职责的范围而非人事任免和经费来源（当然，在我国的政治体制改革中，人事制度的改革最为迫切和必要）。这正是铁路公安机关依法实现行政职能和刑事职能的前提保障。

所以说，铁路公安机关的性质不同于铁路运输企业，虽然它们都在行使行政管理职能，都是行政主体，但铁路运输企业是授权性行政主体，是企业性质；而铁路公安机关则是职权性行政主体，是国家行政机关。只是因为国家在体制设置上的历史原因，才使铁路公安机关处于了现在这种不合理的位置；也正是因为铁路运输企业在人权、财权上的控制，才在表象上模糊了铁路公安机关的身份。

二、对我国铁路公安机关现行体制的分析

铁路公安机关的体制与其他公安机关一样，是依照双重领导、分级管理、条块结合、以块为主的思路来设立的。业务上，在刑事执法和一般行政执法方面受上级公安机关的领导，在涉及铁路业务的领域则受到同级铁路运输部门的领导监督；人事管理上，包括铁路公安机关高级警官的任免，均由铁路运输部门和企业来决定，铁路警察的录用、奖惩等也取决于铁路运输企业；经费的划拨、使用都受到铁路运输企业的严格管理控制。这种体制形成了铁路公安机关对铁路运输企业强烈的人身依附关系。尽管它是国家行政机关，但因为切身利益的制约，使其实际上无法独立地行使职权、履行职责。

随着铁路运输企业改革的深入，企业作为法人，在其岗位设置、人事任用管理、经费支出使用等诸多方面，出发点越来越趋向单一，即降低企业运营成本、提高经济效率，铁路公安机关的一些基层机构遂被纳入企业成本核算视线内。于是在一些铁路局、分局就出现了乘警队在铁路客运公司领工资、列车长决定乘警奖金分配、车站决定车站公安派出所的一部分经费来源等“新生事物”，铁路警察在铁路运输领域成为企业的“御用工具”。

对这种状况，本文拟从以下3个方面进行分析。

（一）对铁路公安机关现行管理体制的政治分析

毋庸置疑，铁路公安机关的现行体制，是我国计划经济时代的产物。新中国成立以来，铁路运输企业一直处于国家政府职能部门——铁道部的牢牢控制之下。由于铁路在国民经济中的重要地位和作用，它的体制改革也比较迟缓，政府对它的放权也是慎之又慎。时至今日，铁路运输企业相对于其他大型国营企业，改革的步子仍显滞后，国家对它的行政干预仍然是全方位的。在对铁路运输企业行政干预的同时，国家也一直把对铁路运输的相当一部分行政管理权力授权予铁路运输企业自身，使其成为授权性行政主体，形成了一整套根深蒂固的政企合一模式。

20世纪90年代后，我国的经济体制改革由市场取向转入全面建立市场经济体制。迄至90年代末，市场已成为资源配置的基本手段，经济运行中市场的主导地位也已大体形成。企业作为经济实体，在市场经济中求生存求发展，不是依靠来自政府和司法的权力支撑，而应当赖于其自身顺应市场经济发展规律的能力，否则，在市场竞争中，它就是一个特权者，它参与的市场竞争就是一场不公平、不正当的竞争，行业垄断、腐败、机构臃肿、低效率、高成本投入就成为必然，进一步造成社会公共资源的极大浪费。同时，获得政府权力支持的企业、法人或其他经济实体，在社会生活中，常常以特权者的身份破坏着市场经济的游戏规则，进而破坏着法治社会的规则。

于是就有了这样的质疑被提出：企业能否成为行政主体？企业对社会进行行政管理、代行政府的行政权力是否符合现代法制的精神？企业对国家公安机关的人事权与财政权这两大中国社会现行体制中决定性的权力牢牢把持，并深刻影响到其业务的开展，其理论依据和法律依据是什么？铁路运输企业不仅操控着铁路公安机关的人权与财权，同样也操控着铁路运输法院和铁路运输检察院的人权与财权，给社会形成一种企业领导国家司法机关与行政机关的荒唐表象。因此，铁路公安机关在执法过程中，经常遭受来自地方政府其至地方司法公安机关以及当事人的质疑。① 这种权力配置，置于人治的社会环境中，它能最大化地实现行政权力对社会的管理控制，因此是可行的；但在法治的环境中，它却破坏了市场经济发展所需要的平等、民主、文明、秩序、自由、理性的生存土壤。

（二）对铁路公安机关现行体制的法律分析

在所有的法律关系中，权利主体都是不可或缺的。以权利主体的地位、角色不同，可以把权利划分为公权利和私权利两大类。公权利是指以维护公益为目的的公团体及其责任人在职务上的权利，这种权利就是人们通常所说的权力；私权利通常是指以满足个人需要为目的的个人权利，也就是狭义上的权利。权力与权利存在着巨大的差别：首先，权力的拥有者只能是表现出强制力和支配力的专门机关、执行职务的公职人员或对内的社会集团的代表，公民不能充为权力主体；但权利主体却是公民个人以及被人格化了的国家、集团，当国家、政府等权力主体成为权利主体时，已经是在法律上与公民平等的人格化了的“人”了[3] 。其次，权力和权利与其指向对象的关系性质不同。权力的指向对象是特定的，管理活动与支配活动必定有具体的承担人，且权力主体与权力对象的地位是不平等的，是管理与服从的关系；而权利关系中的权利人与义务人地位是完全平等的，即使一方是普通公民，另一方是国家或集团。再次，权力与权利在内容上和法律对其要求方面也存在差异。权力的内容表现为某种形式的强制或管理，权利的内容则侧重于权利人要求实现的价值。

权力与权利的本质区别和特点，决定了企业的法律地位：企业在市场经济发展中，是以被人格化了的“人”——法人的身份进行活动的，作为一个经济实体

①1998 年，柳州铁路公安处在应诉一起行政诉讼案件中，柳州市柳南区法院对柳州铁路公安处是否为合法的执法主体就提出了质疑.

而非社会管理者，它是一个典型的权利主体，它与其他法律关系主体在经济活动和交往中是完全平等的关系，而不存在也不能存在谁支配谁、谁主管谁、谁服从谁的问题。一个公民、经济实体（包括企业、事业单位、团体等组织）在任何对外的法律关系中不可能成为权力主体。这个严格的界限，是法治社会中不可逾越的天堑，越过了这个界限，就进人了人治、特权的社会。试想一个企业、一个法人、一个权利主体，在对外交往中，拥有了权力，它会怎样做？首先，它会令自己高高在上，从自身利益出发来制定一些明显不平等的协议条款，表面上是自愿，本质上是强迫对方来接受这些不平等的经济活动规则，当然它是最大获利者；其次，拥有了权力，在某种程度上就拥有了垄断的地位，有了垄断的地位就会有垄断的利益，当然也就有了腐败的土壤和权力的滥用，铁路运输行业中存在的倒卖车皮计划就是最典型的例子；第三，当它的利益与另一个权利主体的利益发生冲突时，权力在此绝不会成为公平的裁判，而会变成私利的帮凶。所以，允许一个权利主体在本应行使权利时却拥有了权力，就是允许在法治社会中存在一个特权者、一个例外。这个规律，对于铁路运输企业来讲，也概莫能外。

所以，由铁路运输企业来对铁路公安机关以及铁路运输法院和检察院行使对人事任免、录用、财政经费划拨、控制与管理的权力，等于变相地赋予铁路运输企业操控这部分司法活动和行政管理活动的国家权力。在计划经济时代，连企业自身也由国家权力牢牢把持，所以还不致造成权力的大范围失控，但在市场经济条件下，铁路运输企业越来越趋向于独立的经济实体，国家再不把这部分权力收回来，势必会造成权力的滥用、经济秩序的破坏以及与法治的尖锐冲突。

同样地，在权力主体即国家机关履行公共职责的领域，也不能允许私权利的介入，否则这种受到利益驱动的权力就很难保持公正和严格。权力主体的活动必须严格控制在宪法和法律规定的范围内，这是现代法治国家与人治的根本区别，依法执法是法治的基本要求。权力主体的执法活动主要划分为司法活动和行政管理活动。公安机关的执法活动，主要是行政执法。执法活动必须严格依法进行，在法律没有做出具体规范的领域，要依照宪法和法律规定的基本原则、基本规则在法律规定的权限内，根据具体情况行使自由裁量权，使执法活动适宜、恰当、合理。为此，执法主体要平等地对待行政相对人，对于实施了同样或者类似行为的行政相对人应予公平对待处理；行使自由裁量权时要以法律精神为指导来考虑相关因素，尽可能照顾到各方利益，在多方利益之间衡量时要合情合理，禁止偏袒，禁止谋私，严格控制自由裁量权的行使；对于法律只有原则规定或者没有规定的，就应以客观、充分的事实为基础，依据法律的基本精神和目的，遵循与社会生活公理相一致原则，公平合理地处理；执法要做到程序公正，不单方接触行政相对人，对于不适当、不合理等显失公平的执法行为应依法予以及时纠正，宣布无效并予以撤销。这些基本要求的前提是这个行政主体具有相对于行政相对人的完全独立的主体资格。这种独立不仅包括体制上不存在从属关系，更应当包括在经济上不存在利益冲突或驱动以及在人事安排上不存在人身依附关系。否则，让一个行政主体来处理与自身有切身利益关系的行政事务，公正执法就很难想了。

铁路公安机关与其他公安机关一样，警察权力来源于宪法和法律，而不是企业的授权，从法律的角度看，铁路公安机关行使行政权和司法调查权并不受铁路运输企业的干预，它是独立的行政主体。但在体制设置上，它受到来自上级公安机关和铁路运输企业党委的双重领导，而且其利益分配和人事录用任免等实质上也取决于铁路运输企业，那么，这种独立就变得软弱和形式化了。

铁路公安机关除履行警察法律中规定的职责以外，还有其作为铁路运输安全保卫者的特殊职责。因此，铁路公安机关在保卫铁路运输安全过程中的执法活动，与铁路运输企业作为授权性行政主体的铁路运输管理活动有重合的内容，当这部分内容与铁路公安机关自身的利益相关联时，它作为行政主体的管理活动的公正性自然地要受到行政相对人的怀疑和不信任，使其作出的行政决定的法律权威大打折扣。与地方公安机关相比，地方政府对公安机关的执法活动也有领导和干预，那么这种领导干预与铁路运输企业对铁路公安机关的领导干预有无本质上的区别呢？实质上，地方公安机关的执法活动因受到地方政府的领导使其执法地位也不具有绝对的独立性，但与铁路公安机关的执法活动受到铁路运输企业的领导而不能保证其执法的独立性是性质不同的两种法律现象。政府领导公安机关的执法活动，是公权力对公权力的指导和驱动，是政府借助公安机关的力量对社会进行有效管理的一个方面；而企业对公安机关执法活动的任何影响，在越来越突出其经济实体、利益追求，越来越淡化其社会管理职能的情况下，更多地表现出的是私权利对公权力的干预，是对法治的一种对抗。这是在法治理念中无法合理解释的现象，而不是一个可以完善或改革的问题，即在法治的前提下，私权利介入公权力的运行是没有法理支持的。

这种法理上的冲突实际上在铁路公安机关的执法活动中已经有所体现：首先，铁路公安机关在处理普通公民和法人针对铁路运输企业发生的行政违法案件时，铁路公安机关因为与铁路运输企业的切身利害关系，使其很难完全站在公正的立场去平衡双方的利益，很难做到不偏不倚。即使最终的处理结果是客观公正的，也很难达到令人信服的效果，甚至会被非铁路一方的行政相对人指责为利用职权为自己（企业）谋私利。其次，当铁路运输企业内部的一些经济实体或组织成为铁路公安机关行政执法的行政相对人，而它们的行政违法活动直接关系到铁路公安机关一些基层组织的利益分配时，①  如何执法、是否回避都成了无法解决的问题，这也是“企业领导警察”、“企业设置警察”这种错误认识的根源。

（二）对铁路公安机关现行体制的经济分析

效率原则是市场经济的必然规律，是经济体制改革的必然要求，经济体制的改革实质上就是对制度性社会资源的重新配置，以获得更高的效率。社会资源是丰富多样的，政治资源、法律资源都是十分重要的特定资源。对社会特定资源的合理配置和利用，可以极大地促进社会生产力的发展，反之，不仅会造成社会资源的浪费，还会使其成为经济发展的桎梏。

铁路公安机关的现行体制，无论是作为政治资源还是法律资源，都没有得到合理的配置和利用，即这种设置是低效率的。主要体现在以下几个方面：

第一，各铁路公安机关的职责以区域来划分，造成了司法资源的浪费。铁路公安机关对铁路运输安全的保卫和对刑事案件的管辖分工基本上是以各铁路局、分局的管内、车辆为职责范围的。即案发地公安机关并不负责对案件侦查处理的主要工作。如果全国铁路公安机关一盘棋，列车无论行驶到什么地方，只要一发案，由铁路公安机关的指挥中心就近调遣警察上车办案，不仅能在最短的时间收集证据、控制事态、围追堵截犯罪人，为刑事案件的调查节约时间和日后的警力投入，还可以避免异地调派人员的资金浪费。所以，这种明确管辖范围、多头管理、缺乏统一领导、调配的机制，对一些突发性事件，根本无法做出快速反应。

①如在旅客列车上存在的由列车员班组从事的出售假冒伪劣产品、盗版书刊等活动，均涉及车班及乘警的奖金分配。

第二，铁路公安机关的现行领导机制，限制了铁路公安队伍的建设。铁路公安机关虽然在业务上由上级公安机关直到公安部领导，但上级公安机关并不能决定其队伍建设，而这一点，恰恰掌握在铁路运输企业的手中——企业决定着铁路公安机关的经费划拨、人事任免。自20世纪90年代以来，铁路运输行业持续亏损，铁路运输企业作为一个经济实体，以大幅度减员来降低企业的成本投入，以此来提高经济效率。于是，铁路警察也成为减员的对象。而实际上，几乎每个铁路局、分局的公安机关都严重缺编。在经费划拨上也存在同样的问题。由于经费短缺，铁路公安机关在警力装备、技术力量配置上也已远远落后于地方公安机关，难以应对不断出现的新情况。

第三，铁路公安机关的人事机制，极大地限制了铁路警察的整体素质水平提高。早在铁路公安机关成立之初，由于国家的高度重视，铁路警察均来自于部队的优秀指战员，所以铁路公安机关一度成为一支纪律作风优良、政治素质和业务素质过硬的警察队伍。但在进入20世纪90年代后，铁路公安机关的整体素质水平却在走下坡路。20世纪90年代中期，我国国家机关的人事录用制度较之以前有所灵活，一些有条件的地方公安机关开始吸纳高水平的管理和技术人才，甚至抬高录用门槛，公开向社会招募，近年来，更是以国家公务员考试的形式进行招考录用。此举大大提高了警察的整体素质水平。警察素质的提高，不仅使严格执法实现了最大的可能性，也提高了警察对社会各项事务管理的效率。但对铁路警察的录用和任免，铁路公安机关却没有决定权。长期以来，铁路公安机关成了铁路职工子弟安置就业的去处，子承父业，兄弟并肩，在铁路公安机关内部比比皆是。由于各种裙带关系盘根错节，高文凭高水平都不能成为录用竞争的优势，人才进不来，不合格者又出不去，形成自我消化、自生自灭的怪圈。警察个体的素质低，必然影响整个警察队伍的纪律作风和声誉，更不能保证严格有效地执法。

第四，铁路公安机关的分配机制，抑制了铁路警察的工作积极性。铁路公安机关的工资、福利待遇均取决于铁路运输部门。近十年来，由于铁路运输持续亏损，铁路公安机关的经费、工资福利也随之受到了直接影响。铁路警察无论是在级别晋升、警衔授佩还是在工资福利、退休待遇方面均低于地方公安机关。甚至因为铁路公安机关是非经营单位，铁路警察的实际收入比一些铁路运输生产单位的工人还要低。一些铁路公安机关费尽心力挖掘来的人才，往往在这种付出与收人严重失衡的现实面前扬长而去。这种分配制度，不仅吸引不了人才，更留不住人才，也不可能调动警察的工作积极性。

三、铁路公安机关体制改革的出路探讨

铁路公安机关的现行体制，无论是从政治的、经济的、法律的、社会的哪一个方面来讲，都不能再维持下去了。近年来，关于铁路公安机关的出路，改制的设想多种多样，最具代表性的观点有以下几种：

（一）取消铁路公安机关的建制

这种观点认为铁路公安机关可有可无，现有的体制中，铁路公安机关加大了企业成本的投入，如果将其取消，在铁路运输需要警力保卫时求助于地方公安机关，既省时省力，又不必花大量的经费来建设一支庞大的队伍。很显然，这种观点很短视，根本没有认识到铁路安全保卫的重要性和特殊性。

纵观世界各国铁路警察的建制历史，铁路警察伴随铁路应运而生，铁路给人类文明、生产力发展带来的巨大变迁决定了它在国民经济中的基础地位，也决定了铁路安全保卫工作的重要性。相当数量的国家至今仍动用军队在保卫着铁路的安全。无论是最早出现现代警察制度的英国，还是我们中华民族，铁路警察的建立都早于其他警察形式，从这个意义上可以说，是铁路警察开创了现代警察的先河。

在我国建国以来50多年铁路公安建设的历史上，也曾经取消过铁路公安机关。上个世纪60年代“文革”开始后，全国铁路公安部门先后均被撤销，导致铁路治安秩序大乱。短短几年时间，国务院又成立了交通部公安局，陆续恢复各级铁路公安机关。及至70年代中期，“文革”尚未结束，全国公安工作尚未恢复正常，而铁路公安工作则受到国家政府的高度重视并得到强化。

铁路安全保卫工作，除其不容置疑的重要性以外，与其他公安业务工作相比，它还有着很强的业务特点，是没有受过专门训练的地方警察根本无法胜任的。铁路是一个特殊的治安空间，它的特殊性是铁路的特殊性所决定的。如英国的铁路警察，在招募和基础培训时，与一般警察是混编在一起的。但在12周的基础培训结束后，地方警察就可以上岗了，而铁路警察需要再到铁路警察学校学习10周，以熟悉和掌握铁路的规章制度和专业知识，之后方能上岗。实际上，几乎每一个有铁路的国家，都有专门的铁路警察，这是其他警种不能替代的。

所以，铁路公安机关能否取消，其实历史和现实都有明确的答案。

（二）铁路公安机关转型为铁路运输企业保卫部门或成立专门的铁路运输保安公司

我国的警务结构分为两大部分——国家警务和社会警务。国家警务即指国家的警察机关，社会警务是指由社会组织的安全机构负责实施的警务。它包括企事业单位设置的安全管理机构（负责预防本单位内部的治安、安全保护和灾害事故）以及保安公司（负责对社会提供安全保护与风险管理服务）。所以，无论是铁路运输保卫部门还是铁路运输保安公司，都属于社会警务体制。

首先来看保卫部门。我国的铁路公安机关在设置之初就是依国家警察机关的性质、结构来设计的，与此相对应，在铁路运输企业内部具备一定规模的经营单位，包括铁路局、分局局机关在内，也都设有专门的保卫部门。它们隶属于各经营单位，人事管理和经费来源均由其本单位负责和提供；它们的安全管理职责和业务活动范围，主要是其本单位范围内的安全防范和事故预防；它们的业务活动受到铁路公安机关的指挥和监督。

其次来看保安公司。我国的社会保安服务业是伴随改革开放和市场经济的发展出现的一种新型的为社会提供安全服务的行业，适应市场需求。铁路运输部门相继也成立了保安公司，保安公司是独立的企业法人，主要面向铁路各经营单位和部门提供有偿的安全服务。根据公安部的相关规定，保安公司的服务范围仅限于对单位、组织、团体及公民个人的安全服务，它的主管部门是公安机关，业务活动也由公安机关来指导和监督。

所以，从现实的角度看，无论让铁路公安机关转化为专门的大型保卫部门还是保安公司，都是重复性劳动。同时，因为无论是保卫部门还是保安公司，都与国家的警察机关在性质上有天壤之别。它们都不是国家的任何行政主体，都不具有警察权力，所以，铁路公安机关如果改制为企业保卫部门或保安公司，与取消铁路公安机关建制是没有区别的。

（三）将铁路公安机关按区域划归地方政府，并入地方公安机关序列

依这种设计，铁路公安机关按其所属的铁路局、分局机关所在地的省、自治区、直辖市来划归地方公安机关，但为确保铁路公安业务的特殊性，在地方公安机关中仍然保留铁路特色的公安机构，专门针对铁路运输展开业务工作。

这种看法说到底均是出自于部门利益考虑，而没有真正看到铁路公安机关的执法空间与地方公安机关截然不同。

我国地方公安机关也是依条块分割、双重领导的机制来设置的。这种设计有它的弊端，如不利于统一调配、地方保护主义意识强等等，但对于一个地方政府有效地管理自己的行政区域来讲，地方公安机关作为政府职能部门的执法效率还是较高的。而我国各铁路局、分局的管辖区域并不依行政区域来划分，而是根据铁道线路的具体情况来确定的。所以铁路公安机关的管辖范围也是依铁道线路来划分的。铁路运输企业虽然在铁道线路上有明确的划分，但国家对铁路的管理是高度集中的一盘棋，这一点，铁路与航空、公路都有很大的区别。这也是一个地方政府的职能部门绝对做不到的，铁路运输不可能像公路那样在每个省、市地界设立管理站和收费站。如果将铁路公安机关划归地方，是否将全国的铁路也依行政区域重新划分？即便如此，隶属于各省市的铁路警察也不可能克服严重的地方保护主义去协同作战，势必会造成对利益争夺和对责任推诿的局面，它的执法效果，很有可能不及现在这种体制。因此，这种方案是不合理、不经济的。

（四）将铁路公安机关纳入国家公务员序列，从铁路运输企业内部剥离出来，直接隶属于专门的铁路公安机关最高机构，直至公安部

这是目前呼声最高的一种设计方案，但因为观念上、经费上乃至体制方面的种种因素，至今难以落实。

笔者认为，惟此才是铁路公安机关最合理的出路，才能真正理顺国家机构的设置，才不违背法治社会的理念，也才能够更加合理、充分地利用这项社会资源。

首先，只有将铁路公安机关纳入国家公务员序列，才能明确铁路公安机关作为国家行政机关的性质和国家公安机关（而非企业）的地位。

如前所述，铁路公安机关是国家行政机关，是我国法定的行政主体，而不是如铁路运输企业一般的授权性行政主体。铁路公安机关设立于铁路运输企业内部的现行体制，是我国计划经济时代和我国国家机构设置不合理机制的产物，这种设置本身不能成为质疑铁路公安机关作为国家行政机关性质的理由。因为铁路公安机关是依国家的法律而非企业的规章而设立的，它行使的是国家依法授予的行政管理权和刑事调查权，而非依某一项行政法规授权的单一的管理职能。但正是因为在体制设置上受制于铁路运输企业，至今未被纳入国家公务员序列，令其国家行政机关的性质模糊不清。

我国的行政公务人员有两大类：国家公务员和其他行政公务人员。其中国家公务员是指国家依法定的方式和程序任用的，在国家行政机关中行使行政权力、执行行政职务的除工勤人员之外的人员；其他行政公务人员是指除国家公务员以外的、在被授权公务组织和被授权社会组织中实施行政职务和行政公务的人员，以及除国家公务员以外的代表行政机关实施行政职务的人员。国家公务员任职于行政机关，这个本质特征，是国家公务员与其他行政公务人员以及其他国家机关（如权力机关、司法机关）工作人员的最根本的区别。所以，只要不否认铁路公安机关的国家行政机关性质，铁路警察就应当是在国家行政机关中依法行使行政权力、执行行政职务的国家公务员。现行体制迟迟不将铁路警察纳入国家公务员序列，在国家机构体制上是不合理的。

其次，只有将铁路公安机关从铁路运输企业内部彻底剥离出去（从体制上而非业务方面），才符合现代法治的理念，也才能顺应我国经济体制以及政治体制改革的潮流。

随着我国经济体制改革的深入和政治体制改革的启动，铁路运输企业作为国有企业，改革的最终结果必然是政企职责分开，即把国家管理社会经济的职能与国有资产所有权职能分开，把国家的行政管理权与企业的经营管理权分开，企业不再套行政机关，企业职工不再列入国家工作人员序列，企业承担的社会职能，分别由政府和其他社会组织承担，企业与政府之间只存在被管理者与管理者的关系，而不存在行政隶属关系，企业会真正成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体，而不再是授权性行政主体，即企业不再享有执行行政管理的权力。如此一来，无论是在公安机关执行行政管理职能的公权力领域，还是在铁路运输企业进行各种民事活动的私权利领域，权力与权利成为截然对立的双方。现代法治社会绝不允许任何公权力成为某种私权利的支撑，也不允许某种私权利进入社会公共管理领域来充任公权力的角色。出路只有一条：严格界定权力与权利的界线和领域，其中包括切断它们之间各种隐形的利益纽带。

第三，只有建立高度统一、垂直领导的铁路警察体制，才能够合理地、高效地发挥铁路公安机关的职能和作用。

警察在任何国家，都是维护政治统治和国家安全、维护社会秩序的国家强制力量，它的职能决定了它的半军事化色彩。这样一个行政组织，其管理和运作方式应不同于其他政府职能部门。它的管理模式应当是高度统一的，只有这样才能做到令行禁止、快速反应。所以，建立统一领导的铁路警察体制，才符合铁路运输整体性、广阔性以及相对封闭的特点。

纵观世界各国铁路警察的体制，极少是依各铁路运输部门的管辖范围来确定铁路警察的职责范围的，绝大部分国家都由垂直于中央相关部门的铁路警察机构，来统一管理铁路安全保卫事务。这是一个普遍的做法，也是铁路公安保卫工作的特点使然。

由此可见，铁路公安机关体制问题，不仅是我国政治体制改革中的一个重要环节，也是在建设法治国家中需要治理的一个痼疾。它的最终合理解决，不仅关系到铁路公安机关队伍建设、铁路运输安全保卫，更直接关系到在深化经济体制改革过程中，铁路运输企业的定位及改制，进而影响到整个经济体制改革和政治体制改革。因此，尽早确立符合现代法治理念的铁路警察体制，有着政治的、经济的、法律的以及社会的重大意义。

参考文献：

[1][2]王连昌.行政法学[M] 北京：中国政法大学出版社，1999.8，33.

[3]张文显.法理学[M] 北京：北京大学出版社，1999.2

[4]李昌麒.经济法学[M] 北京：中国政法大学出版社，2001.3，124.

A Study of the Nature and Structural Reform of the Railway Police

（Law Department，Railway Police College，Zhengzhou 450053，China）

Abstract ： The structure of police can reflect how a government controls its country and regulates the society.Our structure of the railway police，which was produced under the planned economy，is now incompatible with the growth of the market-oriented economy and cannot meet the need of our country ruled by law.As a department performing the power of administration and the power of criminal justice，the railway police organ is of state administration，which is different by nature from the railway transport enterprise，the main part of authorized administrative body.Therefore，from the aspect of structure，it should not be put under the control of an enterprise to make the rights interfered by power，or even become privileges.The railway police organ should be brought into the rank of civil service as early as possible so that the operating mechanisms of the state power can be regulated.

Key words : railway police organ；reform；civil service.

(载于《铁道警官高等专科学校学报》2003第4期，总第55期)