邯郸农行5100万元特大监守自盗案的全面告破仅仅用了67个小时，当地一位警官称,举报者将有可能共同获得50万元悬赏金。

　　一位观察人士在接受《民主与法制时报》采访时认为，随着形势发展，针对重大、疑难、复杂案件而实行的通缉令悬赏破案机制，重要作用日益凸显。中国有良好的文化传统和群众基础，有比较完备的立法，加上实践的不断演练和司法的支持，在媒体日益发达的今天，颇具中国特色的通缉令悬赏破案机制已经日臻完善。　

　　“总算可以松一口气了！”4月20日，江苏省连云港市公安局刑警支队的韩警官对《民主与法制时报》记者说，“这几天，我们是24小时连轴转。”

　　4月19日上午8点20分，连云港警方在举报人的指引下，将邯郸农行特大监守自盗案第一号犯罪嫌疑人任晓峰抓获。经过简单的审讯后，当天上午，连云港方面将任晓峰交给邯郸警方。“我们是在连云港市新铺区一出租房内将犯罪嫌疑人任晓峰抓获的。此前，有三名举报人向警方作了详细举报。”

　　三名举报人将获得多少赏金？连云港市公安局局长陆云飞在接受媒体采访时认为是30万元，而有媒体报道说，邯郸警方已经兑现给连云港线索举报人10万元。

　　邯郸市公安局一位警官却分析说：“对于发现线索破案或直接抓获犯罪嫌疑人的，邯郸市公安局奖励20万元。加上公安部每抓获一名将给予5万元的奖励，因此每名‘疑犯’的身价总额达到了25万元。”

　　　而邯郸农行监守自盗案第二号犯罪嫌疑人马向景，已经于4月18日下午3时在北京落网。是否有人举报了马向景，是谁举报的马向景，目前警方还没进一步透露。

　　关于两名疑犯涉嫌罪名，也有不同看法。媒体开始报道说涉嫌盗窃罪，而北京大学教授陈兴良认为，两疑犯利用了职务之便，职务犯罪的可能性大。如果是国家工作人员身份，就是贪污，否则是职务侵占。辽宁省锦州市副市长、公安局长王立军告诉记者，现在罪名还不好定，但倾向于职务犯罪——贪污。

　　从公安部4月17日发布A级通缉令，到19日两名疑犯落网，一共用了50多个小时。截至目前，5100万元涉案赃款已经追回4600余万元。

　　迅速告破得益于“全民皆兵”

　　“任晓峰在连云港被抓后，当地警方立即用公安专线向公安部指挥中心作了汇报。”新华社一位记者介绍说，“半个小时后，公安部就召开了新闻发布会，对外公布这一消息。”

　　公安部办公厅副主任、新闻发言人武和平认为，邯郸这起特大案件的成功侦破有四个方面的因素：一是中央领导高度重视，并先后作出批示，要求公安机关全警动员，广泛发展群众开展工作；二是公安部领导亲自指挥，向全国公安机关作出了紧急部署，发出了A级通缉令；三是媒体和网站的广泛传播和动员；四是广泛发动群众。

　　武和平用“东方经验”四个字作了概括：不管是过去的纪如朝、马加爵，还是今天的任晓峰、马向景，不管他们逃到哪里，都难以逃脱人民群众监督的眼睛，群众路线是快速破案的法宝。

　　武和平所说的“东方经验”，被中国人民公安大学教授王大伟诠释为“专门机关和人民群众相结合”。“中国每万人中有11名警察，而欧美国家是35名。但我们的追逃能力却是世界一流的，这应该归功于群众路线和悬赏通缉制度。”王大伟对记者说，“我们应当理直气壮地宣传这种制度，没有这种制度，邯郸农行案就不会破案如此神速。中国警力有限，但民力无穷。实践中，80%的案件在发案时没有警察在场，而犯罪嫌疑人逃亡时又都隐藏在老百姓当中，所以必须增强公民的自救意识，发动群众进行举报。”

　　“侦查工作需要民众的帮助。”中国人民大学教授何家弘用“全民皆兵”来形容邯郸农行案件的侦破，“即使科技再发达，侦查工作离了人民群众的支持也不行。这种支持包括一定的激励手段，譬如悬赏通缉。”

　　以江苏为例，因为事先有预警，任晓峰可能逃往江苏，所以全省车站、码头、街道、广场，到处都贴有公安部的A级通缉令。通缉令上面有任晓峰的照片、情况介绍以及悬赏金额。任晓峰可能吃、住和落脚的地方，群众都被发动起来了，真可谓“全民皆兵”。也许是有预感，连云港市公安局长还发表了电视讲话，动员群众积极举报犯罪嫌疑人的线索。

　　何家弘认为，邯郸案件的迅速侦破得益于快速、及时、全面地发动了全社会的力量，而这种发动方式，有利于弘扬社会正气，值得正面肯定。“在邯郸案件侦破过程中，悬赏通缉的成绩十分突出和明显。虽然世界各国都有这一制度，但中国有自己鲜明的特色。”何家弘举例说，“美国也讲群众路线，但他们是直接通过媒体发布通缉令等消息，不像中国还有许多组织和单位参与。”

　　“我们做过统计，公安机关破案的线索，70%以上来自人民群众，而发布A级通缉令后，破案率会上升10—20%。”王大伟对记者说，“产生犯罪的根源在于社会，因此，警察不是打击犯罪的主力军，真正的主力军是人民群众。打人民战争，犯罪分子打不赢。”

　　由于新闻媒体的发达，特别是网络的兴起，悬赏通缉让犯罪嫌疑人的体貌特征、基本案情等向社会公开。这样，一方面便于群众举报，另一方面也给嫌疑人造成巨大压力。“2005年2月3日，公安部发布了对蔡豪文(吉林省延边朝鲜族自治州交通运输管理处长)的A级通缉令，蔡本人看到这个A级通缉令之后，2月5日就打电话，表示要投案自首。”公安部刑侦局一位处长分析说，“对于任何通缉令来说，只有发动群众的力量才能最大程度地发挥其威力。邯郸案件就是一个很好的例证。”

　　悬赏通缉曾有争议

　　“悬赏通缉，古今中外都有。”王大伟教授说，“古代每个城门附近都有通缉榜，上面有重要通缉犯的画像，供守城的卫兵对照观察。擅自撕毁画像者，斩首。但如有知情者，可撕画像，向官府举报，若消息正确，可得重赏，此为揭榜。过去没有照相机，靠的是画像，这叫‘画影图形’。”

　　王教授介绍说，目前的通缉令悬赏破案机制始于1983年轰动全国的“二王”案，当时公安部紧急发出13号通缉令，首次悬赏通缉。也是从那个时候开始，一般老百姓才知道悬赏的问题，而此前一直是有通缉而无悬赏。1983年除夕，王宗玮、王宗方兄弟在解放军某医院杀人后逃离现场，但他们马上掉进了“人民战争的汪洋大海里”。公安部悬赏通缉后，电话、挂号信从沈阳、衡阳、武汉、广昌等地飞到北京，每天至少达几十。群众“雪亮的眼睛”盯得凶手寝食难安——1983年9月18日他们被击毙时，消瘦污黑，狼狈不堪。

　　“公众给侦查机关提供线索，一直以来是靠觉悟，靠治安积极分子。”说起通缉令悬赏破案机制，何家弘很是感慨，“80年代以后，社会情况发生了变化，光靠觉悟效果不明显，‘多一事不如少一事’的心态比较普遍。因此，新时期打击犯罪面临一个问题，就是还要坚持群众路线吗？有人认为群众路线过时了，破案应该靠专业技术人员。也有人认为，悬赏通缉就是拿钱买消息，不合适。还有人一提到群众路线就表示反感。当时争论还比较激烈。”

　　当时，各级公安部门发放的通缉令曾经不分等级，只按号码排序。到了2000年2月，公安部通缉令首次分为A、B两个等级。A级主要适用于情况紧急、案情重大或突发恶性案件；B级是公安部应各省级公安机关的请求而发布的缉捕在逃人员的命令。

　　“通缉令原来没有奖金，市场经济后，才开始有了。”中国政法大学教授樊崇义告诉记者。

　　“关于悬赏通缉，现在也还有一些争议。”中国社科院一位专家说，“譬如关于悬赏金问题。4月19日公安部新闻发布会上，记者问邯郸案的举报奖金数额，武和平说‘不能妄作猜测’。显然，关于奖金问题，武和平采取了回避的态度。”

　　中国社科院这位专家说，按照当初的设计，公安部A级通缉令的奖金是“5万元起步”，最高20万元，由公安部直接支付给举报人；B级通缉令“起步价1万元”，最高5万元，由省级公安机关支付。但后来公安部自己突破了这个限定。譬如，去年4月30日，公安部发出A级通缉令，悬赏30万元缉拿吴国昌(吴蓄意破坏铁路、妄图颠覆旅客列车)。而浙江黄岩特大纵火案(烧死17人)嫌疑人刘卫雄，并没有被公安部通缉，而是浙江警方悬赏30万元征集破案线索。目前，被称为“最值钱”的疑犯标价达到50万元，那是三个未知姓名者——1997年11月5日，他们用匕首将扬州市某美容院3名女服务员杀死，抢走了钱财。之所以悬赏这个天价，是因为“公安部部署在全国范围内开展侦破命案专项行动”，而此案已被江苏省公安厅列为十大挂牌命案之一，当然还因当地政府“比较有钱”。

　　“一些经济条件落后的基层公安机关在发布悬赏通缉时，由于受当地财政制约，赏金往往由当事人拿。”这位专家说，“悬赏通缉事实上存在‘嫌贫爱富’的倾向。”

　　还有一个争议的焦点是，悬赏通缉的结果，可能会产生一些以此为职业的人。譬如英国历史上产生的一些所谓私人侦探，专门抓获违法犯罪的人，然后去领赏。后来发展到设置陷阱，让别人去犯罪，然后抓去领赏。

　　“对一项制度的利弊分析，应当看主流，看是否利大于弊。”何家弘分析说，“悬赏通缉有一定的风险和付出，虽然有人就是冲奖金来的，但也不失是一个行之有效的办法。目前，这一制度已经成为世界各国打击犯罪的一项重要手段。”

　　王大伟教授则认为，通缉悬赏并不是说老百姓的道德层面低了，而是世界警务改革的一个趋势，是调动广大人民群众参与社会治安的一种方式。

　　“悬赏通缉是一种侦查措施和手段，因此其启动权、决定权都由侦查机关决定，当事人、被害人没有启动权，也没有申请权和建议权。”樊崇义教授告诉记者，“按照刑事诉讼法第123规定，应当逮捕的犯罪嫌疑人如果在逃，公安机关可以发布通缉令。通缉令是最后的一种侦查手段，人跑了，案件侦破不了，要异地破案。”

　　“《公安机关办理刑事案件程序规定》专设一节‘通缉’，共9条，规定得比较详细和具体。”樊教授举例说，公安部规定了四级通缉体系，除了公安部可在全国发布通缉令外，各省、市、县均可对在逃涉案人员在辖区内发布通缉令。

　　“我们在辖区内也经常发布通缉令。”辽宁省锦州市副市长、公安局长王立军告诉记者说，“少的奖励二三千元，多的奖励10万元。”

　　通缉令的内容和格式，公安部也作了详细的规定。譬如，应当写明被通缉人的姓名、性别、年龄、籍贯、衣着和体貌特征并附案犯近期照片，写明发案的时间、地点和简要案情。有条件的公安部门，还可以附上犯罪嫌疑人指纹及其他物证的照片。

　　为了使通缉令能够真正发挥作用，公安部还规定了“问责”制度。以公安部A级通缉令为例，各省级公安机关在收到A级通缉令后，必须在12小时内将通缉令传到辖区各派出所、治安、巡察、监所等部门的每一个民警手中，并采取相应措施。譬如，对犯罪嫌疑人涉及的关系及可能隐藏的落脚点完成架网布控，并对辖区外来人口集中的出租房屋、中小旅店进行摸排，还要在重点路口设卡盘查、巡逻蹲守。如果措施不力，将会被“问责”——受到警告或者通报批评，严重的会受到行政处分。

　　目前，大部分通缉令都有悬赏的内容。樊崇义告诉记者，按照公安部规定，为发现重大犯罪线索，追缴涉案财物、证据，查获犯罪嫌疑人，经县级以上公安机关负责人批准，就可以发布悬赏通告。悬赏通告应当写明悬赏对象的基本情况和赏金的具体数额。“但赏金的数额，公安部没有成文规定，由发布悬赏的公安机关自己定。”

　　不过，一些省市开始自己规定悬赏的数额了。去年5月，江苏省公安厅制定了《江苏省公安机关悬赏通告工作规定》，要求符合悬赏条件的，公安机关应当在3日内兑现赏金，并对赏金数额进行规定：赏金原则上控制在20万元以内。对有影响的重大案件赏金为5万元以下；对有重大影响的特别重大案件赏金为10万元以下；对公安部挂牌督办的案件和江苏省公安厅挂牌督办的重点案件赏金为20万元以下。但侦破在全国、全省有特别重大影响的案件，可根据实际需要适当提高赏金标准。

　　“邯郸农行涉案金额5100万元，公安部A级通缉令悬赏5万元。而马加爵杀死四人，公安部A级通缉令悬赏20万元。可以看出，命案的悬赏金额要比经济犯罪案件高。”社科院一位专家分析说，当然，赏金的高低，还要根据抓获嫌疑人的难易等综合确定。有些命案难破，中途也可能增加赏金数额；经济条件好的地方，赏金可能高于经济条件差的地方。“也有被害人或者其单位、亲属主动提出增加赏金的，由于没有明确规定，实践中一般给予默认。”

　　王大伟认为，对举报人，不仅要有物质上的奖励，也要给予精神上的赞誉。同时要为他们保密，保障其身体和财产不受侵害。在这些方面，都有较为完备的规定。

　　悬赏通缉制度获司法支持

　　邯郸农行案，公安部和邯郸市公安局悬赏25万元破案，两名嫌疑人，共计50万元赏金，按照规定不需要纳税。那么，公安机关的悬赏通缉是什么性质？其法律效力如何？

　　“这种悬赏其实是一种合同。”樊教授认为，如果公安机关不予支付50万元赏金，就构成违约，应承担违约责任。

　　而关于公安机关违约，不兑现或不完全兑现赏金的案例时有发生。诉诸法院后，法院几乎是一边倒地支持了举报者的诉求，认定公安机关应当全额支付赏金。譬如，2003年发生的湖北特大持枪抢劫运钞车案。案犯携枪潜逃，给人民生命财产造成巨大威胁，因此湖北警方悬赏20万元向群众征集案犯线索，鼓励举报案犯踪迹。嫌疑人谢先荣在潜逃13天之后被警方击毙。然而，当案件告破之后，实际提供破案线索和协助破案的8名群众只获得总额为6万元的奖金。奖金分配一下子由20万变为6万，指挥部负责人解释说，因为这些线索虽然对破案有价值，但并不是直接有利于破案，警方还是通过大量的侦查手段，锁定谢先荣并将其击毙。官司打到法院，公安部门主动支付了20万元赏金。

　　1997年10月至1998年4月，黑龙江省五常市五常镇内相继发生了4起拦路杀人、抢劫、强奸案件。案犯手段残忍，先后杀死5人、伤4人，引起当地居民极大恐慌。省、市领导及警方高度重视，为此成立200多人的专案组，先后召开大小动员会上百次，印发通告数万份，警方负责人还11次在电视上发表讲话，悬赏缉凶。后警方悬赏通缉3万元征集线索，而破案后只给1万。为此，举报人为讨要两万元赏金，路费花去了2000多元，法院按合同纠纷，判令警方给付举报人奖金余款。

　　山东永圣律师事务所孟昭诗律师认为，发布悬赏通缉，从民法上讲是公安机关作为民事主体设立民事权利和民事义务的民事法律行为，而不是行使刑事侦查管理权的行政行为。因此，公安机关发布悬赏通缉的法律实质与其他的民事法律行为的实质是一样的。发布人在通缉令中的承诺，应当对任何完成通缉令指定事项的人给予约定的报酬。也就是说，任何完成通缉令指定事项的人，都对通缉令发布人享有报酬请求权；而通缉令发布人则应按照通缉令中的约定向通缉令指定行为完成者支付约定的报酬。

　　且不说公安机关的悬赏通缉，就连普通老百姓的悬赏，法院也认为应当履行悬赏义务。去年3月，四川泸州纳溪商城附近某白酒经营部发生一起盗窃案，其价值3万元的白酒被盗。失主张东立即向警方报案，警方对现场进行了勘验，并着手调查。当警察在现场附近的纳溪商城洗车场了解情况时，张认为洗车场工作人员李平提供的线索比较重要，便当着众人的面向李承诺：只要谁提供的线索帮助公安机关把案破了，他愿给5000元酬金。于是，李把自己当晚所知道的有关线索提供给了警方。据此，警方仅用10个小时就把案子破了。这时，李找到张要求兑现承诺，但张却说：“当初自己是无意说的。”官司打到法院后，办案法官认为：悬赏纠纷是一种特殊的缔约纠纷，它是合同纠纷的一种特殊形式，带有要约性质。悬赏人以一种声明的方式，提出完成规定行为的条件，给付约定报酬的意思表示，只要行为人完成了规定行为，悬赏人就对行为人负有给付报酬的义务。

　　司法对悬赏通缉所形成的法律关系的保护，使老百姓对悬赏通缉更亲近，不仅有利于整个社会诚信体系建设，也促进了通缉令悬赏破案机制的完善和发展。