近二十多年来,我国比较警察学研究经过介绍、引进、交流,其间涉及的问题很多,领域广泛。在此,笔者就一些“热点”问题谈点看法,希望借此抛砖引玉,推动比较警察学研究的深入发展。

   一、对若干研究的比较考察

   (一)关于刑事案件发案率问题。刑事案件发案率一直是我国衡量社会治安乃至公安工作的重要或首要指标。20世纪80年代初,为了达到“社会治安根本好转”的目标,曾提出“恢复到50年代的最好水平”(即刑事犯罪案件占人口的3%左右);80年代中期又提出“刑事案件发案率(或发案增长幅度)稳中有降”的要求。进入21世纪,虽然中政委发文明示取消把刑事案件发案率作为评价社会治安的标准,但是,各地考核派出所工作以至有的地方考核公安工作时,仍然将“发案少”作为第一价值取向。笔者在此只就发案率比较的有关思路作些阐述。在我国,刑事案件发案率即通常所说的犯罪率,是指警方刑事立案占人口的比率。因为犯罪的多少直观表现为刑事案件的发案,而刑事案件的发案一般直接用警方的立案统计来表示。改革开放以后,由于社会剧变,刑事案件发案在我国急速增加,引起党和政府以及各界人士的高度关注。为了说明当时治安形势的严峻,各级领导普遍把当时的发案率与50年代相比较,认为治安状况恶化;反之,为了表明我国的社会主义优越性,特别是在对外交往中,又把我国的发案率简单与西方国家相比,认为我们是“世界上犯罪率最低的国家之一”,即使一些警察学和犯罪学学者也持同样的观点,这就陷入了方法和认识上的误区。以我国20世纪90年代初、中期为例,公安机关的刑事发案统计为160万起/年左右,发案率约为13,而西方主要发达国家警方的犯罪统计数字为550～700,即为我国的40至50多倍。[1]然而,这里有以下因素未考虑进去:1我国《刑法》规定的犯罪罪名种类与西方不同,我们的要少得多。[2]2根据我国刑事诉讼法和有关规定,刑事犯罪由公安、检察院、法院、海关、国家安全等部门分别管辖,我国每年公布的“刑事案件发案数”只是公安机关管辖的部分;而在西方国家,对犯罪的侦查大多由警方进行,即他们的刑事案件数字基本·34·中国人民公安大学学报上是刑法所规定的犯罪范围。3我国根据《治安管理处罚条例》立案查处的“治安案件”,在西方国家一般称违警罪或轻微犯罪,不由警察裁处,而同样作为犯罪诉之法庭并统计在内。4我国的伤害犯罪和盗窃犯罪等有“立案标准”,在西方国家则不存在“立案标准”一说,盗窃一美元、一英镑、一马克、一法郎亦作为犯罪看待,而据统计,盗窃等财产犯罪一般要占到犯罪的60%以上;另外,美国的“盗窃”犯罪35%发生在超市,在我国则大部分由企业“内部消化(自行处理)”,一般未报与警方,更未立案。5犯罪率还与人口密度有关,一般来说,城市的犯罪率为农村的3倍。西方发达国家城市化程度在80%～90%(即80%～90%的人口居住、生活、工作在城市),而我国的城市化程度只有30%(90年代初期)。综上所述,仅从第3、4、5项因素考虑,则:其一,在我国,治安案件一般为刑事案件的2倍;其二,据北京、上海等市的调查分析,对治安案件做调解处理和应立而未立案的约为实际立案的7倍;其三,假定我国的城市化程度为80%～90%,则犯罪率应提高3倍。据此,我国上世纪90年代初、中期的刑事案件应为[160万起+(160万×2×7)]×3=7200万起,即发案率为550左右,这还未包括“有案不立、立案不报”的“水分”。根据我国社会治安的状况,比较西方国家的现实,上述推论应该是符合实际的,即刑事案件发案率在180～200左右(日本为140,是西方公认的低发案率国家)。

    (二)关于警力问题。警力有广义、狭义之说。广义认为是“警察的战斗力”;狭义主要指警察数量及其与人口之比。同对刑事案件发案率的看法相似,国内学者普遍认为我国警力也是世界上最少的国家之一。笔者并不认为我国的警力编制合理、充足,但以往的一些研究有不全面、不科学之处:1若按警察人数与人口比,我国2000年的公安民警为160万,约为人口的13,或1名警察管辖8125人;西方主要发达国家的警察与人口之比一般为20～35,或者1名警察管辖300～500人。[1]显然,我国警力比例只是西方发达国家的1/2左右,应当至少再增加1倍。但是,警力的多少不仅应与人口相当,还应根据人口密度、城市化程度、犯罪案件数以及国民经济可支持(承受)的能力等因素综合考虑。如果从人口密度和城市化程度看,我国的城市人口占30%左右,而西方发达国家达80%～90%,则我国警力似乎已不算少;且我国大中城市的警力并不比西方国家比例低,如北京为40左右,上海、广州和珠江三角洲地区均多于30,都超过西方国家的平均数。如果按照警察人均承担的犯罪案件数看,我国160万民警一年承担300～400万起刑事案件,人均承担25起左右;而这个数字在美国是人均约18起(1450万/80万,1990年),英国是人均25起多(455万/18万,1990年),德国是人均近33起(654万/20万,1994年),法国是人均23起多(383万/165万,1992年)。[2]可见,我国警察人均负担大大低于西方发达国家(当然,我国警察的管辖范围较西方国家宽泛,如出入境管理、户口管理等,但这方面的警力投入只占很小的比例;另一方面,我国刑事案件立案“水分”很大,但是既然未立案,就不用去侦破,这部分工作任务量也可以忽略不计),也可以说,我国的警力并不少。2从主观上说,我国警力不足主要是配置不合理。一是“头重脚轻、环节多”,即机构繁多、机关臃肿、人浮于事,而基层和实战单位人员量少、质弱;二是一部分在西方国家普遍作为“文职”的技术、行政和后勤保障人员在我国均作为警察,占用警察编制(即人家的警力数字是“干货”;而我们的有不小的“水分”);三是像英、美等国在基层警察部门还设有辅助警察(ＳｐｅｃｉａｌＰｏｌｉｃｅ),大大充实了他们的警力。

   (三)关于警察体制问题。体制包含领导体制、管理体制及工作运行体制。近十几年来,我国警学理论界特别是实务界有许多人鉴于执法干扰、保障不力等问题的日益突出,热切关注公安领导体制和管理体制问题,仁者见仁、智者见智。笔者不想妄加评论,也不准备作出明确结论。借此仅想指出的是,警察领导、管理体制与各国的历史、文化、政治和法律制度等密切关联,不能盲目照搬和改变,也不应简单地断言孰优孰劣。比如,有些国家的警察属于政府的一个部门(如美国、德国、法国);而有的国家的警察领导体制与政府无直接关系,是由独立于执政党和政府之外的机构行使指挥管辖权(如英国的警政委员会和日本的公安委员会)。有的国家的警察管理体制是完全分散制(“块块管理”),无中央警察领导机关·44·李健和:比较警察学研究“热点”问题思考(如美国);有的国家则是“条块结合、以块为主”(如英国内政部设警政司,但对地方的实际警察业务一般不予干涉)。有的国家分别设有国家警察和地方警察(如美国的联邦调查局和各州、市、县警察局,法国警察等),国家警察有权在全国范围内执法,许多国家则以地方警察为主维持治安(如英国各郡、市警察局,德国的州、市、县警察局,日本的都、道、府、县警察本部),等等。在研究、比较外国警察体制时,我们应当结合其国情和政治体制,深入考察其利弊,对我国的公安体制改革作出充分论证。

   (四)关于警察教育训练模式问题。警察这一职业自古有之。但现代意义上的警察是伴随着资产阶级革命的发展和社会进步而产生的。一开始警察的培养模式也是“师傅带徒弟”式的。随着现代学校教育的发展和警察正规化的进程,才开始建立了专门培训警察的学校,以适应警察职业的需要。从世界发达国家看,多采用“职业训练加晋升提高培训”模式,但警察院校的培训与国民教育体系分离,不论多长时间都不授予学历,按照西方的说法不属于学术教育(ＡｃａｄｅｍｉｃＥｄｕｃａｔｉｏｎ)。而警察招募(即警校入学学员)的学历和文化标准,只要有高中或国民教育文凭即可,有的国家(如意大利)甚至规定初中毕业生也可报考警察(院校);有些国家只是规定学历不同在受训时间上有所区别,也有的国家规定有大学以上学历者可以直接报考警长(而不是警员)。但是,多数国家则不论学历如何,受训时间是一样的,并且培训后一律从基层(巡警)干起。若要晋升,一是要有若干年的现岗位经历;二是经过警察院校培训并考核合格。但这仅仅是具备了晋升的资格,是否晋升还要看有无空额(不论是职务还是警衔)。此外,西方国家警察教育培训也已开始重视学历(学术)教育,只不过这种教育一不是由警察院校进行,而是由地方普通大学举办;二没有硬性规定,在职警察自愿参加;三不与职务挂钩。当然,受过高等学历教育并拥有学位的警察在晋升高一级职务(警衔)时,一般会有更大的竞争力。[3]我国当前在警察教育培训制度上存在如下主要问题:1轻率停办公安院校的学历教育。一些省、市考察了外国的警察教育培训情况后,只看到他们不搞学历教育的一面,便轻率停办和取消公安院校的学历教育,又盲目全部招收大专以上毕业生,而培训时间却往往只有3～6个月,难以满足警察执法需要广泛的法律基础和牢固的专业素质以及警察意识养成的培训时间要求。相反,为了达到培养一个合格的警察的需要,英国的训练时间为2年半;德国的训练时间为2年;就是一贯以实用著称的美国警校,据说也拟把训练时间延长至1年。2盲目取消中专警校。“为了符合公务员的学历要求”,“为了适应社会发展对高学历人才包括对警察的需求”,全国取消中专警校,警察的职业门槛一律提升到大专以上。这样做,既增大了警察培训的成本,又不符合警察职业的特点。殊不知,就是发达的各个西方国家也未要求警察要有大专以上学历。况且,“警察不同于一般公务员”,其素质要求不应以是否具备高等学历来衡量,就如同演员、厨师、司机等不必非要接受过高等学历教育一样。3职务(警衔)晋升培训实质上走过场。一是先提职后培训,培训时又没有严格的考核制度,晋升培训成了岗位培训,而不像西方国家是对申请某一级岗位职务的人先培训,再考核,按岗位名额提升;二是由于警衔不是以职务为本而是在很大幅度内主要看工龄(注意,还不是警龄),因此警衔晋升更不如西方国家那样严格,培训往往走过场。

   二、对几个西方警学(务)术语的讨论

   这些年来,随着中外警界交流范围的拓宽和交流领域与内容的深入,西方(主要是英、美)国家的警学理论、警务理念和改革措施逐渐传入我国,并得到广泛的介绍、传播和接受。有关译介和研究著述的同志在促进中、外警学交流方面功不可没,他们的工作对我国公安工作的改革也起到了一定的推动作用。但是,由于文化背景的差异、认识发展的局限,在对一些西方警学(务)术语的翻译、理解上,有进一步商榷的余地,以便更准确地理解其涵义,“为我所用”。在此,笔者择要加以讨论。

   (一)“社区警务”(ＣｏｍｍｕｎｉｔｙＰｏｌｉｃｉｎｇ)。其本质含义即我国的“治安综合治理”。社区警务即“社区导向警务”的简称,笔者在一篇文章中曾译为“社区主导型警务”。[4]社区警务是20世纪六七十年代间发端于美国、兴起于英国并于八九十年代在西方发达国家广泛接受、普及的警务(治安)理念、警务(治安)战略和警务(治安)措施,90年代中、后期,被我国公安领导机关所接受并在一定程度上推广。但是,社区警务与我国80年代初提出并实施的社会治安综合治理有何不同,与我国·54·李健和:比较警察学研究“热点”问题思考公安机关传统的治安基层基础工作又有何区别?是许多公安民警关心的疑问。笔者在此不想就它们的内涵、外延做过多比较,只想对其词义本身作些粗陋的阐释。社区(Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ)在汉语中一直是社会学引入、使用的一个概念,以前在其他学科和社会生活中很鲜见,以致于多数人很陌生,至今在政府文件、领导人讲话和一些警学研究文章中,仍将其等同于我国的居委会辖区和村落。英语的Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ可以分解为ｃｏｍｍ(ｏｎ)和ｕｎｉｔｙ,ｃｏｍｍｏｎ是共同、联合的意思,ｕｎｉｔｙ是团结统一、协调一致的意思。Ｐｏｌｉｃｅ一般译为警察,其实它既可以作名词,指维护治安的机构和人员,也作动词,指维持治安的活动、监督管理控制;一些同志把作为动词的ｐｏｌｉｃｅ译为警务虽无不可,但显然使其汉语涵义变窄,易使人们产生误解,似乎仅指警察的工作(事务)。因此,ＣｏｍｍｕｎｉｔｙＰｏｌｉｃｉｎｇ就是“共同联合、团结一致维护治安”的意思。谁和谁联合?———警察与社会各方面、广大公众以及政府有关部门。所以,它与我国“治安综合治理”的思路、内涵是基本一致的。正如英国人所说,“中国的治安综合治理就是西方的社区警务。”[5]如果说有区别,主要就是“综合治理”包含“在党和政府统一领导下”,因而其机理是“自上而下”;而西方文化崇尚“自由、民主”,加之实行多党制、信奉“警察中立”,便不可能也做不到“党政领导”,所以“社区警务”是自觉自愿的,其机理是“自下而上”。总之,可以说“综合治理”和“社区警务”是在中、西方不同文化理念和政治背景下,警察探索社会变迁过程中新的治安对策的战略思考,是“殊途同归”,“异曲同工”。

   (二)“邻里守望”(ＮｅｉｇｈｂｏｒｈｏｏｄＷａｔｃｈ)。根据其基本做法和词义,可译为治安“联防”。邻里守望是英、美等国实施社区警务中的一项重要措施和具体做法。开始,是在居民区内施行,后来逐步发展到“商店守望”、“出租车守望”、“旅店守望”、“教堂守望”、“学校守望”、“医院守望”……如果说对“邻里守望”汉语还可望文生义的话,其他“守望”就实在令人费解了。Ｎｅｉｇｈｂｏｒｈｏｏｄ(邻居)还有相邻关系、邻近事物的意思;Ｗａｔｃｈ包括注意、守卫、监视、照管、警戒等含义。因此,ＮｅｉｇｈｂｏｒｈｏｏｄＷａｔｃｈ就是处于相邻关系的人、单位互相关照、关护,防备、保障彼此的安全。所以,它与我国的“治安联防”实为同义。若把Ｗａｔｃｈ仅解释为守望,反而失去了西方实践做法当中的确切内涵。

   (三)“无增长改善”(ＩｍｐｒｏｖｅｗｉｔｈｏｕｔＧｒｏｓｓ)。其意思与我国的“内部控潜”、“内涵增长”、“素质强警”等提法相似。无增长改善是西方发达国家在警力达到与人口较高的比例和政府财政难以大量投入、警察装备了高新技术,在短期内无法有根本性突破的情形下,为维护好治安、提高警务工作效率而提出的一个突破困境的思路和措施。Ｇｒｏｓｓ有收入、物质因素、投入等意思;Ｉｍｐｒｏｖｅ有提高、改进、改善、进步等意思。即在不增加(或少增加)外来投入的情况下,不仅仅依靠“硬”物质条件(如警力、技术、装备),而是主要从“软”因素上做文章,改善管理,改进评价机制,提高警察素质,从而提高警务工作的治安效益和社会效益(如提升警察形象、密切警民关系),促使警察同社会一道进步。

   (四)“特殊警察”(ＳｐｅｃｉａｌＰｏｌｉｃｅ)。也有人曾误译为“特种警察”,实际应称“辅助警察”或“义务警察”。所谓“特殊警察”,是英、美、加等国在“治安自治”传统的基础上,公民自愿参与警务工作、维护治安的一支力量。例如,在英国,由185岁～50岁的青壮年自愿报名,经基层警察机构审查,具备一定的文化基础和身体条件、无违法犯罪等不良记录,经上一级警察机关批准,即成为ＳｐｅｃｉａｌＰｏｌｉｃｅ(也称ＳｐｅｃｉａｌＣｏｎｓｔａｂｌｅｓ,在乡村地区称ＰａｒｉｓｈＣｏｎｓｔａｂｌｅｓ)。其总数占英国警察的1/7,在一些大、中城市的基层警察部门则占在编警察的1/4左右。依规定,英国的ＳｐｅｃｉａｌＰｏｌｉｃｅ参加所居辖区警署的巡逻、犯罪预防、前台值班接待报警和来访者,以及看押捕获、留置的犯罪嫌疑人等工作,每周工作不少于4小时,不拿薪水;值勤时着正式警察服装,只是没有警衔。在加拿大,ＳｐｅｃｉａｌＰｏｌｉｃｅ同正式警察一样佩有武器、警械。Ｓｐｅｃｉａｌ在英语里有特别的、补充的、常规之外的、临时的等涵义。因此,如果译为特殊警察甚或特种警察,则极易在汉语上发生歧义,使人联想到我国的“防暴警”或“特警”。而若比作我国当前一些地方取消联防队以后由政府出资聘雇的“协警队员”,又不太妥当,因为西方国家的“辅警”(“义警”)是自愿尽义务的。

    (五)“警察(务)私有化”(ＰｏｌｉｃｅｏｒＰｏｌｉｃｉｎｇＰｒｉｖａｔｉｚａｔｉｏｎ)。其正确译法应为“治安(工作)社会化”。没有哪个外国警学术语像这个概念那样更·64·李健和:比较警察学研究“热点”问题思考容易引起理解上的混乱。因为按照马克思主义的理论,警察是国家的工具,怎么可以又怎么可能“私有化”呢?这里存在着一个重大的误译。在西方资本主义国家,警察也同样是国家机器的组成部分(由政府财政保障)。但是,随着社会的发展,社会治安需求愈来愈显现多元化(多样化)趋势。在资本主义市场条件下,有需求就有供给。为了满足不同阶层人们的不同治安需求,提供国家公共治安力量(警察)所无暇顾及也不应提供的治安服务,填补这一“真空”的非政府治安力量便应运而生并日益发展。据有关专家介绍,英、美等国的“警察(务)私有化”包含以下内容:1保安公司;2私人侦探;3“特殊警察”;4交通监管员(ＴｒａｆｆｉｃＷａｒｄｅｎ);5各种“邻里守望”;6学校、医院、博物馆、图书馆等自设的安全人员;7警察部门聘雇的技术、行政文秘和后勤保障类文职人员(Ｃｉｖｉｌｉａｎ);8美国警察的业余“第二职业”(为商店、酒吧等提供保安服务,签约保卫球赛安全等)。由此可见,上述形式和人员并非正式警察(美国警察在从事第二职业时也不是以警察身份,故也不再是警察),而是依据有关法规从事特定的治安或安全工作,且多以“合同”方式出现。这种形式很似于我国改革开放以来出现的保安服务、治安联防(队)、治安承包、交通协管员、户口协管员以及单位内部的保卫组织等。再看Ｐｏｌｉｃｅ(Ｐｏｌｉｃｉｎｇ)Ｐｒｉｖａｔｉｚａｔｉｏｎ的英语含义。前已述及,Ｐｏｌｉｃｅ不单指警察,还包括一切维护治安的人员及其行为,故在此可译为“治安”或“治安活动”。至于Ｐｒｉｖａｔｉｚａｔｉｏｎ,词源(干)是Ｐｒｉｖａｔｅ。在英语中,Ｐｒｉｖａｔｅ相对于Ｐｕｂｌｉｃ。Ｐｕｂｌｉｃ指全民的、政府的、全社会的、国家的,所以ＰｕｂｌｉｃＰｏｗｅｒ指国家权力,ＰｕｂｌｉｃＥｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ指全民企业、国有企业;与之相对,Ｐｒｉｖａｔｅ既指私人的、私有的,也有非官方的、社会的(与“政府、国家”相对而言)、民间的等含义,故民营公司、民办企业为ＰｒｉｖａｔｅＣｏｍｐａｎｙ。因此,Ｐｏｌｉｃｅ(Ｐｏｌｉｃｉｎｇ)Ｐｒｉｖａｔｉｚａｔｉｏｎ的确切含义不是警察(或警务)私有化,而是20世纪80年代中期我国公安理论和实务部门早已提出过的治安(工作)社会化;译为警察(务)私有化,也不符合西方国家的实际。

    (六)“零容忍”(ＺｅｒｏＴｏｌｅｒａｎｃｅ)。其实质性含义应是“严管严治”。零容忍是以美国为代表的西方发达国家犯罪学和警学界提出的新理论,旨在整治治安和防范犯罪。美国通过调查分析发现,一个罪犯在被捕判刑前平均已有六七次轻微违法行为,如小偷小摸、打架斗殴、破坏公物、滋扰生事、乱涂乱画等,而许多警察却对这些现象视而不见,或者顶多将行为人赶走或训斥了事。因此,美国人提出,对这些轻微违法行为也不能容忍、放纵,而要采取严厉措施予以防范和惩治,名之为“零容忍”,以维护一个良好的社会治安秩序,并预防这些人继续走上犯罪的道路。由此可见,这种思路和措施与我国公安机关提出的“严管严治”如出一辙。而将ＺｅｒｏＴｏｌｅｒａｎｃｅ直译为零容忍,根据汉语习惯则颇令人费解。其他,如“破窗户”理论(ＢｒｏｋｅｎＷｉｎｄｏｗｓ)实际就是我们的“环境整治”或“安全文明小区”建设;“警察问题”(ＰｏｌｉｃｅＨａｚａｒｄｓ)应译为治安危险;“被动反应警务”(ＲｅａｃｔｉｖｅＰｏｌｉｃｉｎｇ)和“主动提前警务”(ＰｒｏａｃｔｉｖｅＰｏｌｉｃｉｎｇ)就是我国80年代提出的“消极保安”和“积极治安”(胡耀邦语)的西方式表达,不再一一赘述。

    笔者的上述议论,丝毫没有否定其他学者、专家在比较警察学研究上的功绩的意思,而且一种语言特别是专业术语在翻译时理应保留其原有的风格和特点。借此只想说明,许多西方发达国家的治安理念和警学理论、警务做法,其实在我国甚至也不逊色或早已有之,我们切不可妄自菲薄;另外,在比较警察学研究中,如何恰当、准确地介绍和引进外国的理论和实践,对一些专门术语的译介很关键,要防止发生歧义、引起误解甚至认识上的混乱;再者,同一个概念在不曲解其本意的前提下,也可能有不同的译法,就如同把汉语翻译成其他语言一样。