摘要:20世纪80年代,美国警察管理部门实行了“社区警务计划”后,全国犯罪率下降。特别是纽约警察局制定的9条极具代表性意义的措施:“零容忍”主动出击、犯罪分析进程、12条警察新策略、降低犯罪原则、车辆定点安全检查、扫除逃学、录像监控、加强信息的集中和犯罪嫌疑人背景确认等,使纽约城暴力犯罪率下降80%之多。“9·11”事件终结了社区警务作为美国执法机构警力部署的重中之重的安排,美国的社区警务走向边缘化。然而,毋庸否认的是,社区警务和解决问题的相关理念已经给其他国家的执法实践带来了新鲜活力。本文的后半部分介绍了在欧洲的瑞典、挪威和中东地区的以色列以及其他地区实施社区警务计划的情况,最终这些评价反映出的仍是美国趋势。
关键词:警务革命;社区警务;零容忍理念;纽约;美国;欧洲;以色列
中图分类号:D631文献标识码:A文章编号:1671-2331(2008)01-0025-05

一、导言
20世纪80年代,在Herman Goldstien和RobertTrojanowicz领导的一项研究的基础上,美国警察管理部门实行了“社区警务计划”。这一计划得到了COPS联邦项目的资助,从而成为每个地区警察局都认可的行动方案。90年代后期,在警察局长依然吹嘘他们与社区紧密联系与合作的同时,全国犯罪率的下降、更积极主动的“零容忍”理念和犯罪分析电脑化的成功,分散了以社区巡逻为主导的警力安排。执法机构的资金转而投放到加强技术和犯罪绘图领域。最终,“9·11”悲剧事件终结了社区警务作为美国执法机构警力部署的重中之重的安排。现代反恐措施的需求和利用联邦资金担负新的责任的呼声使得美国的社区警务几乎消失殆尽。尽管没有任何一个警局的领导会公开宣称他们与社区伙伴关系的滑落。可现实是,在许多选民特别是少数民族的选民宣称他们受到警方的虐待和种族偏见的同时,以前的那些努力都付之东流。然而,毋庸否认的是,社区警务和解决问题的相关理念已经给其他国家的执法实践带来了新鲜活力。本文后半部分将全面审视在欧洲、以色列以及其他地区实施社区警务计划的情况,最终这些评价反映出的仍是美国趋势。技术已经取代了社区警务的“人为接触”,并且,事实上地方执法者也不再与他们所服务的大众产生直接的接触。犯罪分析、GIS绘图和“热点”部署在内的有效策略俨然成为现代执法舞台的主角。

二、纽约城和美国的社区警务
(一)历史展望(1994年1月到2000年8月)。
1994年1月,共和党候选人Rudolph W.Giuliani宣誓成为纽约市长。他对打击犯罪和改善人民生活质量的姿态十分强硬,并任命了波士顿前警察总长William Bratton为纽约市警察局长。他上任的第一个月就彻底部署重建了警方高层,干劲十足的“新鲜血液”占据了执法职务的最高层。

同年,在前纽约警察总长Louis Anemone监督和指导下,还开展了一系列活动。这些活动的实施(并且在2007年还继续贯彻)使得暴力犯罪率下降了80%之多,人民的生活质量也得到显著提升。
1.纽约警察局制定的9条极具代表性意义的措施。一是“零容忍”主动出击。纽约警察局减少犯罪策略研究员建立了一套理论,认为轻微犯罪的个体将来可能会参与更加严重的犯罪活动。通过找到并拘禁轻罪犯,警方可以有效预防更加惨痛事件的发生(尽管这一概念貌似新鲜,但其实早在18世纪90年代就由Patrick Colquhoun首次提出,当时他倡导监控非暴力的非法活动,如赌博、公众场合酗酒等等,以威慑更严重的非法活动)。纽约警察局于是迅速制订了一项“零容忍”政策,并且开始主动控制包括行乞、公众场合酗酒、过度的噪音和混乱行为在内
的低等级犯罪。纽约警察局的所有巡逻队都装备有处理此类低等级犯罪的携带式法律援引和程序指导手册。这项策略的另一目标在于改善公共区域的生活质量。与George Kelling's和James Q.Wilson的“破窗理论”一致,社会学家和法律实践者都相信,宣扬对社区高品质生活的关注能加强公众对警方的信心,并降低城市高犯罪率地区民众的恐惧心理。
自1994年1月开始实行的这项计划十分有效,到新千年伊始,已经使得纽约市联邦调查局统计的犯罪指数降低了80%,实在令人印象深刻。纽约市现已被认为是美国超过百万人口的城市中最安全的一个,而且生活质量大幅改善,让Giuliani市长轻松地以压倒性的优势获得连任。
二是犯罪分析进程(COMPSTAT)。自1994年,前纽约警察局长Anemone上任以来,他就倡导警方执行官对其命令执行负完全责任。警察指挥官可按需分配人力,并可不再受先前人员分配比例惯例的制约。为了得到及时的汇报和最好的人力配备,警察指挥官很显然必须获得当前犯罪趋势信息和犯罪率指标的情报。由于传统的缘故,犯罪案件都是用笔记录的,关于犯罪指标、归案指标和总结活动这类的信息,按惯例都只能在受案后90天到6个月才可以查到。
为了改善这种局面,纽约警察局开展了一项行动,即将所有的犯罪案件和逮捕信息都输入电脑数据库。每周,一份简报都会呈送到区域领导和警察指挥官手中。简报涵盖了人口统计、区域和单位人员配置水平、民事纠纷超时、传唤、患病率、无线电通讯运行和反应时间,与以前以及其他城市相关情况作比较(重头部分放在上周、上个月乃至上一年到现在的犯罪时间、逮捕和传唤活动的文件记录)。每个长官在此基础上,需准备一份周报告,以展示他们各个分队为改进统计数据和降低严重犯罪行为所作的努力。为了确保各警察局指挥官能够持续分析这些信息和传达最新指令,警察总部召开一个月至少一次的数据统计会议。这些指挥官将会受到警察总局局长和其他高层领导的直接询问,以检验他们各自制定的策略的有效性。
三是12条警察新策略。为了指引区域指挥官和长官们更好地打击犯罪,纽约警察局列出了12条部门方针,以解决一些重要的问题,例如枪支管理、青少年犯罪、毒品交易、家庭暴力、生活质量考量、盗窃、警方腐败、交通问题、职业化、公众互动和追逃。
四是降低犯罪原则。纽约警察局列出了四项降低犯罪的原则,将解决问题的理念运用于降低犯罪策略之中。特别是精确及时的信息,有效的策略,快速部署的人力资源和坚持不懈的跟踪调查。与此同步,每个区域都配有特别执行官,他们的职责是协助区域指挥官分析犯罪模式和生活质量,并且制定出一个特别的策略方案。另外,这个特别执行官还要建立并维护纽约警察局与其他单位(禁毒部门、辅助执行部门、紧急服务部门以及那些能够协助控制犯罪和改善生活质量的相关政府部门和公众机构等等)的联系。
五是车辆定点安全检查。每个区域警察分队都需设立车辆常规安全检查点(利用宪法赋予的非专断性权利,警务人员可以系统化分类拦截车辆。比如:每个车辆,每五辆车,每个绿色的车辆,每个配有宾夕法尼亚州牌照的车辆,每辆出租车等等)。警官有权检查每辆截留车辆的驾驶人驾照,并依法逮捕或传唤违反者。尽管从表面上看来,这仅是一项创造收入的活动,但的确明显地降低了整个城市的车辆盗窃案件、车祸以及行人伤亡事件的发生率。为了获取更好的效果,这些检查点往往设置于交通事故易发的道路交汇口、犯罪高发区或犯罪模式已确定的街道。通常,在这些检查点上会设置1—3小时的检查时间,增加着制服的警察对附近公共区域的暴力犯罪无疑是一种威慑。这些检查点也可以用于促进信息交换、获知通缉犯的信息、提高受检车辆乘客(他们可能住于此地、路过此地或者经常通过此地)的安全意识。
六是扫除逃学。人们普遍认识到,青年和少年是暴力犯罪和社区投诉的重要因素。纽约城教育法律署允许警官在上课期间对17岁或以下的学生予以拘留,记录其家庭信息,发给司法令状,并通知其家长或者监护人。在一定的区域范围内,逃学者也会被遣送回各自的学校,否则将送其至由纽约教育委员会设置的收留站,学校工作人员也会作出逃学通报,并且对家长再一次告知。纽约警察局指南也允许警官在必要时(出于安全的考虑)对逃学者进行搜身并使用手铐。相当数量的武器在这一行动中被发现并没收,那些对此承担责任的人也会以普通犯或身份犯的身份在刑事法庭或家庭法庭接受进一步指控。一些被认为是逃学者聚集地,如台球厅、酒吧、烟酒便利店,也会被牢牢盯紧,并相应增加警力,不允许那些地方给不到年龄者和逃学的青少年提供食宿。
七是录像监控。通过连接公共场合的摄像头传来的图像,仅一个警察就可以监视一个较大的区域。要知道,这在以前可是一个巡逻小分队的任务。纽约警察局开展了一系列定位活动,来测定在一些问题泛滥的地区(例如城市停车场、学校操场和一些社交场所的公共区域)安装摄像头之后,犯罪下降幅度有多大。结果显示,犯罪率和社区投诉率下降十分明显。因此,这一计划也就得到了实行和发展。因为一个监控摄像头的存在,对非法活动行为本身就是一种威慑。这一措施的高效性还体现在:一个受伤的警官坐在监视器前就可以替代一个巡逻小分队到现场巡逻,这样不仅可节省宝贵的人力资源,并且可以把其余的人重新部署到需要的岗位上去。
八是加强信息的集中。解决犯罪问题和有效逮捕罪犯,就需要努力获取尽可能多的信息资源。当警方积极获取了一个重罪案件的信息和证据,或者发现一种新的犯罪模式之后,地区首长和地区侦探小组的领导就会调动区域警力和侦探对事件发生地进行调查、走访。这一调查行为会在事件发生后(或者在发生次日的相同时间)立即启动,也有可能会在晚上行动,因为那时候居民更有可能在家,并且如果得到授权,行动可重复进行多次。
另一个高效获取信息的方式是让区域侦探接触被关押的嫌疑人,并且用一系列预先准备好的问题讯问他们。如:你认识卖毒品的人吗?你认识非法持有武器的人吗?还有一些与当前调查有关的问题。如:上个星期四,第一大街和第55大街发生了杀人案,那离你住的地方不远,你知道任何有关的情况吗?你听到过什么传言吗?虽然存在一些讯问嫌疑人的限制(如“米兰达方针”),警察不可随心所欲地问任何问题,但嫌疑人谈论起其他人犯下的罪行(而非自己所犯)时通常无所保留。

捕时,拒绝交代自己的身份,他们要么用编造的身份,要么就在没有进行背景调查的情况下,交一笔保释金就被释放(例如,假释/缓刑,逮捕令,惯犯,暂扣/吊销驾照等等)。纽约警察依法是不能在没有做身份验证的情况下释放犯罪嫌疑人的,并且只有一些特定的身份证明(例如驾照照片、有效的护照、公民身份证和出生证、外国居民身份卡等)才是有效的证件。没有这些证件,个人非但不能被释放,并且将会被拘留乃至送至法院。如果嫌疑人提供了合法身份证件,在此人被释放之前会对其身份进行核实。如果身份核对中有任何问题,他们还是会被直接送至法庭,接受法官的审问。
2.新千年的统计。自2006年始,纽约市已经成为人口超过百万的城市中最安全的一个。在20世纪90年代早期,纽约市一直位居备受犯罪折磨的城市中的前十位。但现在,纽约犯罪率在人口超过10万的220个城市中,也是最低之一。随着纽约警察局警力资源的重新部署,配合“零容忍”理念,2006年,纽约的严重犯罪行为较之2005年下降了6%,这一下降趋势从1994年就开始了。自从电脑统计和“零容忍”计划的实施,纽约市严重犯罪行为在过去的12年里,惊人地下降了80%。过去6年中受枪伤的人数也下降了大约75%。据估计,这至少救助了15000人的性命,使其幸免于难。街区巡逻的成本是可以精确估算的,但是由于纽约警察局的努力,无数群众的生命得以存活,这一价值就无法估量了。值得一提的是,因为枪伤人数下降,医院曾经有一个很有意思的说法,纽约新的实习医生因枪伤人数的下降而缺少足够的创伤治疗培训的机会。
3.旅游业和收益。纽约街区安全性的提升对于商业和旅游业都有巨大的影响。最新的统计数据表明,平均每天有20万的客流量。旅游业和其他新型产业的成功从这个新千年的伊始就给纽约带来超过40亿美元的收益。不幸的是,2001年9月11日,恐怖分子的袭击改变了这一趋势。但与此同时,纽约的经济状况也从那时起稳步提高,在2006年获得了50亿美元的税收收入,也保证了纽约继续成为美国最安全的大城市。
(二)社区警务(1990年到1994年)。1990年,纽约不仅暴力犯罪丛生,警方同社区的关系也跌入了前所未有的低谷。由于纽约的高犯罪率(谋杀案件在1990年更是超过了2200例)和警察局的腐败作假丑闻,公众对于警方普遍缺乏信心和支持。1990年,纽约市长任命Lee Brown为警察局长,意欲力挽狂澜。Brown局长上任后迅速着手社区警务制度化的工作。
另外,被逮捕的人有可能自动放弃“米兰达保护”,选择回答调查员的讯问。例如:谁卖给你迷幻药的?谁卖给你这些偷来的赃物?还有谁参与了该项犯罪的计划?并主动报告其他犯罪分子的具体情况。详细信息获取以后,警察就有充分理由,可向检控官申请逮捕令和搜查令,最终将犯罪分子绳之以法。
九是犯罪嫌疑人背景确认。许多犯罪分子被逮整个警察局被重新评估、重新组织,上千警员从行政岗位上调至巡逻岗位,新进的警员经培训来取代他们原先的岗位。此外,纽约州政府还动用后备金雇用了5000名任期为5年的新警察。这些社区警务计划,被称为“安全街区/安全城市”,要求巡逻人员在整个城市徒步巡逻。纽约城和纽约州之间的合同约定,76个区(有些只有1—2平方英里的面积)都必须有30到70个警察固定巡逻。此举是为了增加着制服警察出现的次数,以威慑犯罪,增加城市的安全感。警察局长Brown对管理模式也有所改变。每月,所有分区警察局长集中开会一次。这些会议是对公众开放的,目的是让公众可以把所有关心的问题和意见直接送达各区决策者那里。各区局长有义务在权限范围内解决这些问题。另外,警察局长Brown为了加强警民关系,命令每个区选出5名代表组成委员会,提交5个最需要解决的问题,并且每个月都要评估他们努力程度和问题改善情况。这一切无疑使社区成为建立和谐警民关系的平台。一系列的措施,不但稳定了犯罪状况,还增加了公民对警方的满意度,公众的安全感相应得到提升。支持者指出,社区警务理念有两个重要点,一是加强社区参与度。另一个是,利用问题解决的策略来解决犯罪问题和其他社区共同关心的焦点问题。警察局长Brown因此竭力加强社区的参与度,并在实际操作中把解决问题的责任交给了前线警员。然而,另一方面,“零容忍”的犯罪分析迫使区域长官要对降低犯罪率负责任。因此,尽管社区警务一直是纽约警务的一个重要方面,但从20世纪90年代中期,这种预防性和主动性机制已经成为长官处理警民关系(特别是与有色人种的关系)的一种负担。
(三)警民关系。由于市长Giulian对犯罪持强硬姿态,这对非法和暴力行为有明显的影响,因此较大地改善了纽约街区的生活质量。通过对犯罪的彻底分析,纽约警察局在高犯罪地区(以纽约市为例,这些区域是生活在社会最底层的非洲裔和西班牙裔的集中地)合理部署警力。便衣警察的增加,最初让周边地区戏言纽约是“警察之都”,但是一旦看到暴力犯罪下降,大多数社区的领导支持这一计划。现在,漫步在纽约的街道上是相对安全的,即使是在那些传统上高犯罪的区域也是这样。但是,一些少数民族领导者和政治活动家公开“赞扬”道,在少数民族区域增加警力是考虑了种族因素的,是专门为了逮捕非洲裔和西班牙裔的美国人。这些少数民族社区的领导人拒绝公开承认犯罪分析的积极效果,拒绝承认警方对于高犯罪区域部署警力的良好反响,并且拒绝接受大部分的犯罪是由少数民族男性所犯的这一事实。这些领导者坚持其抗辩,说仅凭统计数据,只会强调刻板印象,实质上是鼓励种族主义。
(四)种族主义和警方。警方中有种族主义吗?种族压迫存在吗?对种族压迫有明确的定义吗?这些问题都很难回答,因为社会中的每个人、每个警察都不可避免地有自己的思想和取向。随着经验的累积和对现实认识的转变,这些看法也会相应地发生转变。
纽约警察局要求所有人员必须保持应有的职业作风和中立态度。可是让所有警察把个人观点放在一边,做事时都不偏不倚,是否可能呢?警察会不会随便怀疑一个驾驶着豪华轿车的年轻非洲裔美国人是毒品贩子或是偷车贼呢?警察本身是否早已被世俗硬套上反少数民族主义或种族偏见的帽子而难以翻身了呢?这些问题的答案不能通过一般方式获得,而是仁者见仁,智者见智的。2000年,司法部得出的结论是,纽约警察局的确参与了种族压迫行为,并以此为例,建议对所有警察实行监管。司法部认为,54%的纽约人口是有色人种,但是被警察“合理”怀疑有犯罪行为的人群中,90%是少数民族人口。因此,纽约警察局的官员滥用了职权,并实行了种族压迫的行为来阻止犯罪。少数民族领导人和美国司法部却忽略了部署方面的现状:犯罪报告表明纽约的犯罪人口主要来自少数民族,而大多数的警察(纽约警察局的61%)是男性白人,这就给白人警察高频率处理“有色案件”提供了很大的可能性,也给了少数民族领导人和媒体在这些事件上贴上种族主义标签的充足机会(如警察误开枪或不慎失职,他们就断言警察的残忍、不法和种族歧视),从而导致凡是涉及纽约警察局的一些高度敏感的事件,会很大程度上吸引媒体和公众的注意。以下是涉及种族主义的案例。1.第70号区域警察残忍性的案例。1997年8月的一天早上,正在打烊的一个俱乐部门口,一大帮海地移民开始无故互殴。当时,第70号区域警察过来处理,结果反被这群醉鬼围攻,随后更多的警察赶来协助,终于把这群人制服了。其中一个名为AbnerLouima的斗殴者打中了一个警察的面部,因此被捕了。第二天发生的事疯狂而又难以理解:这名嫌疑人过后宣称,警察Volpe逮捕了他,并在警察局的卫生间里殴打他,还性侵犯了他。海地社区和非洲裔美国人立刻开始了大规模的示威,媒体好几个月都引用这一言论作为头条。少数民族的领导人还宣称,纽约警察对于少数民族的残忍是十分普遍的。两年之后,也就是1999年的夏天,警察Volpe对此控诉供认不讳。他的认罪,等于承认了对手无寸铁并且还戴着手铐的犯罪嫌疑人的残忍侵犯,这不但极大地破坏了警民关系,还使公众对纽约警察部门的不信任感剧增。
2.布朗克斯大街犯罪小组枪击案。在1999年2月,屡建奇功的精英街头便衣犯罪小组在布朗克斯大街展开了对连环强奸案犯罪嫌疑人的搜索。一天晚上,正当他们驾驶没有警标的车巡逻的时候,两名警官注意到在昏暗的灯光中,有一名男子非常符合犯罪嫌疑人的拼图。当他们下车的时候,另外两名同事也注意到这名男子,于是一起向那名犯罪嫌疑人靠近。当四名警官向犯罪嫌疑人表明了身份,命令犯罪嫌疑人停下来,并且把手举起来时,这名犯罪嫌疑人显得很惊慌,立即逃跑。当跑到一栋大楼的门廊下时开始掏口袋,离嫌疑犯最远的一名警官注意到他从口袋里拿出一个黑色的物体,立即大声对他的同事们喊道:“枪!”出于自卫,一名警官拔出枪并且开了枪,其他三名警官也开了枪。结果是,在短短的5秒钟内,四名警官共开了41枪,嫌疑犯死在门廊边上。嫌疑犯手里的黑色物体原来是个钱包。嫌疑犯为什么那么惊慌地逃跑迄今还不清楚,但是他是非洲黑人,有可能是害怕被遣送回国。事故牵连的四名警官全部是白人。一名非洲裔美国领导人以此为由,再一次召集大规模反种族歧视的游行。媒体也刻意营造一种反警察氛围,写道:“警察枪击了一名手无寸铁的市民,且受害人与追查案件毫不相关。”纽约警察局对事件进行评估以验证其真实性。调查的结果很有趣:尽管90%的犯罪嫌疑人属于少数民族,只有85%被警察拦截者是黑人或西班牙人,高达13%的是白人。这一数据有力回击了“纽约警方故意拘留绝大部分有色嫌疑人”的言论。因为纽约警方仅仅是依照犯罪受害人(81%是少数民族)的描述来拦截询问嫌疑人。Giulian市长和纽约警察总督很快强调了这一调查结果来反对司法部关于纽约警方有严重种族倾向的论断。
2000年,这4名警官在刑事法庭被宣判无罪,他们的行为是出于自卫。非洲裔领导人对判决表示不满,继续发动更多的抗争。之后发生的另外两起非洲裔美国人在纽约被警察枪击的事故中,这些领导人又夸大种族歧视因素的影响,尽管所牵连的警官本身也是少数人种。媒体似乎很热衷于在头条强调不正确的信息,事实上加剧了公众敏感度和社区的不安。
(五)缓解警民关系的举措。
1.提升警察形象的“礼仪,专业,尊重”文件的出台。1997年8月,纽约警方为了对70年代警察暴力事件做出回应,发布了一项新的政策,以强调警察、监督人员、监视人员对公众和犯罪嫌疑人的尊重,旨在提升警察的专业形象。一份题为“礼仪,专业重”的报告分发到41000名警员以及9000名普工手里。这份简称为“CPR”(Courtesy ProfessionaRespect)文件的最终目标在于缓解警民关系。报告强调警察与公众的积极关联,并且表示果犯罪水平降低,社区成员仍然由于负面影响敢接近警察,那么我们还是没有成功”。文件还指“警察给公众的负面影响不仅来自警察的不当行也可能来自公众对警察一些正当行为的误解。”对媒体长期以来攻击警方的有力回击。纽约警方已采取相应措施来提升警察形象如,新警的筛选过程已改为有目的地选取“需要候选人,而非仅仅淘汰“不合格”的候选者。而且方也努力在纽约市市民当中,而不是从周边地挑选警务人员,因为多数社会学家确信,美国其市的公民不一定能尊重纽约的多元化或理解社差异性。因此,纽约市市民在应征警察或升职中,都可以得到额外加分。警方还加大力度,从人种社区大学里招收新警。对于新招收的警员要求方面,也从原来的高中文凭提高到要求两学院毕业或者两年军队服役的经历。
1994年,纽约警方推出应用于与嫌疑人和社会成员交流时的“口头柔道”概念。纽约警方个员工都参加了这一课程学习。其强调言语上和(有助于警察避免纠纷),要提高交际技巧,要专业性概念,并尽量减少武器的使用。
另外,警察不仅出席各区代表组成的社区会而且所有的警察都已(并且将会继续)接受道德意识培训。现在他们还将有机会接受关于如何障碍和更好地与市民进行语言交流的指导。纽约警方有6套独立监控体系,用于鉴别踪警察违反规章、滥用职权以及受个人因素干渎职行为。这一智能化的报警系统减少了很多警察职业性的潜在问题。如果一名警察获得一量的积分,那么这名警察就能得到嘉奖。反之,负面形象不改善的话,那这名警察就会被转派巡逻岗位。此外,各区的长官还对其下属警员有督促和及时重新评估个人表现的义务。“CPR”的一个重要措施是,每个区的警察会派人参加当地的社区会议,这种会议为公众察提供了一个很好的对话交流平台。另外,一些事例,比如涉及社区青少年运动和其他的活动,在此处得到表彰。通过这些方式,警察可以以非的形式与青少年进行友好沟通。(未完待续)