欧盟警务一体化的现状、制约因素与发展趋势
内容提要：以侦查合作为主要内容的警务一体化是欧盟第三支柱即“司法与内务合作”的重要组成部分，它是欧盟政治、经济等领域一体化的必然结果。当前的警务一体化存在欧盟主导和非欧盟主导两种形态，既有北欧合作等小区域合作，又包含欧洲刑事警察组织等大区域合作。欧盟警务一体化的进一步发展受到众多因素的制约：一体化与国家主权的矛盾、成员国警察体制的差异、司法一体化的滞后等。警务一体化的未来最终取决于它能否随同司法与内务的其他领域一起被有效纳入欧盟第一支柱范畴，但各成员国在短期内难以接受这一最终目标。面对欧洲统一犯罪市场的形成所带来的巨大挑战，欧盟及其成员国必须采取一些更加务实的做法以应对迫在眉睫的威胁。可以预见，欧盟的警务一体化将引起更多的重视，警务合作将逐渐规范化，现有合作组织的职能也将不断强化并可能出现新的合作组织和合作形式。
关键词：欧盟 警务一体化 制约因素 发展趋势
欧盟警务一体化之现实需要
伴随着欧盟的全面一体化，特别是欧盟“第一支柱”（欧共体）和“第二支柱”（共同外交与安全政策）的巩固与强化，作为欧盟第三支柱的“司法与内务合作”也势在必行。
警务一体化是“司法与内务合作” [1]中的重要一环，“内务”在很大程度上就是指警务。狭义上的警务一体化是指所有欧盟成员国建立统一的警察体制并设立统一的欧盟中央警务管理机构，统辖欧盟所有成员国的警务。这种意义上的警务一体化，其实质是要超越各国国家主权，建立能够直接对各国警察机关发号施令的“超国家”警察机构。依此界定，欧盟警务一体化尚未成形。广义上的警务一体化则既包容狭义之一体化含义，也可指各成员国之间日益密切的警察合作，甚至包括警察与国内政府机构、民间组织、公众之间的协调，而且还可以指各国警察体制发展方向的趋同。如果采纳广义的界定，则可以认为欧盟已经实现了一定程度的警务一体化，并且这一进程正在加速。本文所指的是广义上的警务一体化，并且主要指欧盟成员国警务合作的统一化趋势。
欧洲各国在传统上就比较重视警务合作，合作最初主要体现为引渡。[2]在15至16世纪，一些海上强国（如葡萄牙、西班牙、荷兰）曾为打击猖獗的海盗犯罪而引发海盗引渡问题。格老秀斯也曾在其《战争与和平法》（1625年）中阐述过国家间惩罚、引渡海盗等问题。19世纪上半叶，欧洲各国签订了大量引渡条约。19世纪下半叶，其他方面的刑事司法协助也有所发展，例如比利时与意大利（1869年4月18日）、法国（1869年4月29日）签订的引渡条约中就载有询问证人及调查取证的条款。二战之后，欧洲各国签订刑事互助方面的条约或协定蔚然成风，几乎没有哪一个国家不与他国签订此类条约。这一时期，警务协助作为刑事司法协助的一部分，适用领域得到了扩大，开拓了扣押和移送物证、查封没收犯罪收益、国际通缉和逮捕、案件协查等新领域。也正是在这一时期，欧洲开始建立起地区化的紧密的警务合作关系，各国共同采取行动，互相援助和支持。特别是欧洲委员会成立之后，在它的推动下，各成员国先后签订了大量刑事司法协助公约及议定书，并建立了一些警务合作方面的组织机构。[3]
近些年来，特别是《欧盟条约》签订以来，欧盟成员国对于实现警务一体化的需求日渐高涨。警务一体化的推动力主要来源于以下两个方面：
一方面，加速警务一体化是欧盟及其成员国积极应对新的犯罪发展趋势以及欧洲统一犯罪市场的需要。在东欧剧变、两极体制解体之后，欧洲安全形势发生了重大变化。冷战的结束和欧盟东扩本已让欧洲安全环境大为改善，但欧洲一些原社会主义国家的内部崩溃以及受全球犯罪发展潮流的影响，大规模的非法移民和有组织的国际犯罪取代战争成为欧共体各国新的安全威胁。在欧洲，犯罪形势发展的一个非常重要的表现就是欧洲犯罪统一市场的形成。1986年签署的《单一欧洲法令》明确提出1992年底之前建立欧洲统一大市场，实现《罗马条约》所规定的四大自由。这意味着欧共体应从1993年1月1日起逐步废除边境控制，实现人员的自由流动。内部边境海关检查与护照控制的废除，在促进经济增长的同时也赋予了国际有组织犯罪者新的自由。罪犯在各成员国流动作案和逃窜，从而模糊了国际犯罪与国内犯罪的界限，使得整个欧盟辖区对于罪犯而言犹如一个统一的犯罪市场。不仅如此，日渐增长的国际犯罪也与其他犯罪相伴而生，大量犯罪在内容上涉及毒品、爆炸物、武器和核材料等高度危险物质或物体，各种犯罪手法也层出不穷，日益智能化和高科技化，尤其是网络与计算机技术等现代手段与传统犯罪手段的结合使用，已经大大增加了欧盟成员国警察机关查处这类犯罪的难度和成本。
与上述犯罪形势不相适应的是，欧盟成员国拥有众多独立的警察部队、警察辖区和风格迥异的司法警务传统。罪犯有可能从一国转移到另一国，而执法机关和执法人员却难以享受到这种自由和便利。当需要对跨国犯罪进行侦查和起诉时，执法部门无论在法律上还是实践中都面临着许多困难。这种警务状况显然无法有效应对伴随着欧洲统一市场的形成而形成的欧洲统一的犯罪市场。如果各成员国不解决管辖区域分立与罪犯及犯罪嫌疑人自由移动之间的结构性矛盾，那么各国的治安和安全状况将严重恶化。
另一方面，警务一体化是维护欧盟成员国共同利益的重要保障，是欧盟其他领域一体化的必然要求。在欧共体以及欧盟的发展过程中，各成员国在政治、外交、经济贸易等各领域形成了众多的共同利益。随着欧盟一体化的深入，共同利益也处在不断的扩大之中。这些共同利益往往以欧盟法或者成员国协议等形式加以确认，并通过各国国内法的移植得到巩固。在警务领域，成员国的共同利益体现为共同警务，主要是预防和打击违反欧盟法和欧盟整体利益的各种违法犯罪活动，譬如打击伪造欧元的行为、监管共同的外部边境、防范非法移民、反恐、对付足球流氓等。维护警务领域共同利益，不仅是这些利益本身的需要，同时也是为了保护它们所要保护的其他利益。由于各成员国在理解反映共同利益之规范以及各自应当采取之措施方面可能产生分歧，因而有必要协调和监督各国在维护共同利益时的警务行为。这种合作既表现为相互支持具体警务，也表现为彼此能够就共同利益的保护形成共同的警务标准，组建共同的警务机关，为执法人员设定执法的最低标准和最低培训水平，提供共同警务经验交流的平台，等等。共同警务的需要，推动着各国政府以及警察机关、海关以及其他有关当局不断改善合作方式，提高合作效率。
正如学者所指出的，“由功能上的相互依赖或目标上的内在联系所产生的不平衡迫使政治行为者们重新定义他们的共同目标”。 [4]即，仅在某些领域实行一体化而不在与这些领域相关的其他领域实行一体化，会造成内在不平衡的形势，从而引起“溢出”，导致一体化从原有领域向其他相关领域拓展，一体化必将走向扩大和深化。由此可见，警务一体化的根本渊源还在于欧盟经济、政治等领域的一体化，警务一体化的实现是其他领域一体化的必然结果。
欧盟警务一体化之现状
就现状来看，欧盟警务一体化主要反映在欧盟及其成员国之间的警务合作上，这种合作大致可以分为两类：一类是非欧盟主导的警务合作；另一类是欧盟主导的警务合作。两类合作形式上相互独立，但彼此之间仍然存在一定关联。尤其是非欧盟主导的警务合作，其中的小区域合作通过合作国和合作领域的扩大逐渐向欧盟层面辐射（典型的如申根协定体系，它由一个非欧盟合作体系开始，最终被纳入了欧盟体系），使欧盟警务呈现一体化态势。
（一）非欧盟主导的警务合作
这类合作或者只涉及欧盟成员国中的若干国家（如比利时、荷兰和卢森堡之间的警务合作），或者虽然有欧盟全体成员国的参与，但合作并非由欧盟主导（如国际刑事警察组织框架下的警务合作）。这类合作主要有：
1．比利时、荷兰和卢森堡之间的警务合作
这是欧洲最早的小区域警务和司法合作，合作的法律基础是《1962年6月27日关于引渡和刑事互助条约》、《1968年9月26日关于执行刑事判决条约》、《1965年3月31日关于实现比利时、荷兰和卢森堡经济联盟宗旨以及行政、司法合作公约》。[5]三国之间已经统一了引渡规则，废除了彼此的边境控制，形成了共同外部边境。三国还允许彼此的警察进入对方领土实施调查、拘留和逮捕等活动。三国的实践对国家主权观念构成了重大挑战，因为在传统国际法理论上，任何一国的警察和司法当局都不允许到另一国行使执法权，国家享有排他的刑事管辖权。在许多具体的合作领域，三国的实践确实为世界上具有相同文化背景和法律制度的国家开展警务与司法合作提供了可供借鉴的先例。[6]
2．北欧警务合作
以1962年3月23日缔结的《丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典合作协定》（又称《赫尔辛基条约》）以及此后的一系列共同法律或国际条约为基础，北欧五国开展了广泛的刑事司法合作。在警务合作方面，北欧国家警察与海关合作组织（Police and Customs Cooperation in the Nordic countries）于1984年正式建立，下设若干工作组，并向其他环波罗的海国家派驻了许多共同联络官。除此之外，北欧国家的警务合作组织还包括北欧警察联盟（Nordic Police Federation）和北欧警察学院（the Nordic Police Academy）等机构。可以说，北欧五国在警务、海关以及司法合作领域基本实现了区域化。
3．国际刑事警察组织（Interpol）框架下的欧洲警务合作
在Interpol的46个欧洲成员国中，欧盟成员国占了一半以上。Interpol框架下的欧洲警务合作主要体现在以下几个方面：一、通过下设的欧洲事务处（Sub-Directorate for Europe）为Interpol在欧洲的行动提供秘书服务，完成Interpol欧洲成员国与Interpol总秘书处之间的联络活动，组织和支持特定领域的临时工作组或临时工作项目，并在必要时对正在进行的侦查活动进行协调；二、通过Interpol欧洲地区会议（European Regional Conference）[7]，协调欧洲警察行动，研讨改善成员国之间的警察合作水平的政策和策略；三、通过Interpol欧洲委员会（Interpol European Committee）审视在合作打击和预防犯罪活动中存在的策略、政策和现实问题，向欧洲地区会议成员国提交建议，并处理总秘书处、欧洲地区会议或者个别成员国交办的事务。
（二）欧盟主导的警务合作
这类合作完全建立在欧盟框架下，由欧盟机构（主要是理事会）推动，受欧盟条约约束，并且建有许多相关合作组织。
1. 特莱维小组（TREVI Group）框架下的警务合作
特莱维小组成立于1975年，由当时的欧共体各成员国的内务与司法部长组成。特莱维之意有三：一是包含了恐怖活动（terrorism）、激进主义（radicalism）、极端主义（extremism）和暴力（violence）的首字母；二是与著名的意大利罗马特莱维泉（Trevi Fountain）同名；三是该小组有一名创始人名叫特莱维。正如其名称首字母所代表的含义，特莱维小组的主要任务是进行反恐合作，交流恐怖组织以及警察组织的培训和设备等方面的情报，特别是进行反恐行动的战略协调。在组织结构上，特莱维小组分为部长级、高级官员级和工作小组级三个层次。特莱维小组于1989年开始划分为不同的独立小组，在一群高级警官的指导下分别处理反恐、警察合作、打击有组织犯罪以及监控人员的自由流动。尽管这一组织作用有限，但它的确对当时的欧共体成员国警察合作起了巨大的推动作用。特莱维小组被后来的欧洲刑事警察组织取代。
2．以申根协定为基础的警务合作
以《比荷卢经济联盟国家与德国和法国关于逐步废除共同边境检查的规定》（即《申根协定》和《关于执行申根协定的协定》（以下简称《执行协定》）[8]为基础开展的申根合作，通过1997年10月2日签署的《阿姆斯特丹条约申根议定书》而被纳入欧盟框架。至今，申根协定体系共有25个缔约国。[9] 《申根协定》及其《执行协定》最主要的目标就是要废除共同边境检查，取消缔约国之间的边境控制，实现人员的自由流动。申根协定体系中的核心部分是缔约国以有效搜集、传递和分析情报为目的而建立的申根信息系统（the Schengen Information System，SIS），它由各国的相应机构以及设在法国斯特拉斯堡的总秘书处的一个技术支持职能部门组成。《执行协定》第92—119条对SIS的目的、运作作了细致规定。[10]在申根协定体系中还建有一个不同于SIS的警察和治安操作网络系统（SIREN），[11]它是为申根缔约国之间的警务交流和安全合作而建立的网络，主要处理一些非定型的信息（包括书面文本、图片和警察间的电话交流等）。
申根合作是欧洲国家在一体化道路上迈出的重要一步，它充分反映了缔约国统一警务和司法合作制度的意愿。通过加强各国警察、海关和移民当局的合作以及SIS的运作，不仅缔约国共同外部边境得以巩固，而且内部边境也在某些方面也得到了实质性的强化。[12]
3、欧洲刑事警察组织（Europol）
Europol的建立是欧盟一体化不断发展的结果。[13]1992年2月7日，在《马斯特里赫特条约》中，欧盟各成员国就建立Europol的计划和方案初步达成一致。1994年1月3日，Europol禁毒署（Europol Drugs Unit）在荷兰海牙率先成立并投入运转。1998年10月1日，欧盟各成员国间缔结的《关于建立欧洲刑事警察组织的公约》（或直接称为《Europol公约》）正式生效，根据公约规定，Europol自1999年7月1日起全面开展工作。至今，欧盟25国中已有22国成为Europol缔约国，其余3国（波兰、马耳他和爱沙尼亚）也计划于2005年加入。作为欧盟专门处理犯罪情报方面业务的执法机关，Europol设立的目的是提高欧盟成员国有权当局[14]在预防和打击恐怖活动、非法毒品交易和其他严重国际犯罪方面的效率，加强它们在这些领域的合作。[15]
Europol的组织结构包含内部职能部门（管理委员会、主席、副主席和职员）和联络机构（成员国国家中心局和联络官）两部分。此外，Europol还有一套由数个机构（财政监察专员、财政委员会、成员国监督委员会、联合监督员会以及联合审计委员会等）组成的完善的监督体系。不过，Europol的主要工作是通过杰出的信息情报工作（特别是情报的相互交流）发展成员国间的合作以及它自身对成员国有权当局的协助。Europol下设的信息系统、工作档案和检索系统是体现其职能的最为重要的部分。
Europol向欧盟司法与内务部长理事会负责，但根据《Europol公约》规定，Europol具有独立的法律人格，能够根据各成员国国内法享有最广泛的适用于法人的权利能力和行为能力。成员国如就《Europol公约》的解释和适用发生法律争议，或者Europol的工作人员因执行公务引起公务诉讼，应分别由欧洲法院或其初审法院行使司法管辖权。
Europol不是取代各成员国打击刑事犯罪主管机关的机构，而只是它们的重要补充。各成员国的主管机关在对犯罪的预防、侦查和惩处等各方面仍然享有完全主权，它们的刑事管辖权在实质上没有受到Europol的任何限制。从《Europol公约》的规定来看，至少在决定设立Europol之时，欧盟各成员国在警务合作方面的主流意愿仍然局限在各国相应部门的合作之上。Europol与欧盟委员会、欧洲法院等欧洲共同体机构不能同日而语，它仅是国家间合作性质的组织，而欧盟委员会、欧洲法院等则是享有部分重要国家主权并具有高于成员国法律地位的超国家机构。
4．警察局长特别工作组（European Police Chiefs Task Force）
警察局长特别工作组最初是应欧盟委员会1999年提出的要求建立的，它由当时所有的欧盟成员国、欧盟成员国候选国以及挪威和冰岛的警察首脑组成。挪威和冰岛之所以加入该工作组，在于它们是申根协定的缔约国。欧盟创立警察局长特别工作组的目的在于发展欧盟内部不同国家、不同执法当局之间的个人的非正式联络，以便在于交流办案经验以及关于当前跨境犯罪趋势等方面的情报，协调各国各地区警察的实际执法活动，促使不同国家和地方警察机关或其他执法部门之间更主动和更密切地进行合作。警察局长特别工作组于2000年4月首次召开会议，此后，经常性的会议为工作组成员提供了就欧洲警务热点和实践进行高层次信息交流的机会。例如，2004年10月在海牙召开的工作组会议以雅典奥运会为主题就重大体育赛事的安保情报交流展开讨论，同时还深入探讨了打击国际恐怖活动、建设联合研究机构、扩大工作组职能、危机管理以及Europol的运作等问题。
5．欧洲警察学院（CEPOL）
2000年12月22日，欧盟委员会通过了《组建欧洲警察学院的决定》（以下简称《组建决定》）。[16]2003年12月13日，欧盟委员会决定将CEPOL的秘书处常设于英国布莱姆希尔警察职业学院。根据《组建决定》，成立CEPOL的目的是协助成员国培训高级警官，支持欧盟成员国解决在打击犯罪、预防犯罪和维护法律秩序与公共安全方面所面临的问题，特别是完善应对这些问题跨境在出现时的共同措施。根据《组建决定》第7条，为实现上述目的，CEPOL可以采取许多行动，例如“根据共同的标准为高级警官提供培训”、“传播最好的实践和研究成果”、“为准备参与非军事化危机管理的欧盟警察部队以及申请加入欧盟的国家的警察当局提供培训”和“使成员国的高级警官能够获得相关的语言技巧”等。CEPOL的具体组织机构尚在进一步讨论之中。
6．欧洲警察维和部队
2000年1月召开的欧盟委员会授权组建一支由文职人员组成的国际维和部队，以帮助处理危机，控制欧盟境外国家发生的冲突。该部队的成员从欧盟内部的警察部队（包括具有军事地位的宪兵或国家警察）中招募，经特别训练后执行任务。至今，欧洲警察维和部队已经多次参与了地方危机管理，在其中扮演了预防冲突和调停者的角色。[17]
除上述合作组织和合作形式外，在欧盟委员会主导下，欧盟成员国之间还采取了其他一些警察合作形式，典型的如大量制定和实施警察合作方案（或行动计划），举办旨在推广成员国侦查或预防犯罪经验的会议或论坛。
欧盟警务一体化的制约因素
尽管欧盟成员国在欧盟层面或其他层面上已经存在诸多合作形式，也取得了一定成效，但该现状距欧盟的实际需求还有相当差距。加速警务一体化进程一直是欧盟及其成员国关注的重要议题。然而，在当前形势下，警务一体化还存在诸多制约因素，主要体现在：
（一）一体化与国家主权之间的矛盾使得一体化的推动力不足
在《欧盟条约》签署之前，欧共体就已经对司法与内务领域的合作进行了长期有益的探索，形成了一些正式或非正式的合作机制，特莱维小组和申根协定体系就是其适例。
经过长期的努力，特莱维小组保持了政策的稳定性，但它没有常设秘书处，也缺乏多边条约作为其法律基础，无法发挥更大作用，因而警察部门认为它只是政治论坛，脱离警察工作实际。不仅如此，由于该小组具有政府间性质，不受欧共体机构（如欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院）的监督和控制，因而欧洲议员们又批评它缺乏透明度和外部民主监督。
至于申根协定体系，也存在一些问题，它至少在三方面引人担忧：一是对多速欧洲的担忧：由于申根成员国与欧盟成员国不一致，因此人们担心会出现“多速欧洲”的局面；二是申根协定体系的政府间性质经常招致某些国家政府、欧洲议会和欧洲民权组织的批评，称其缺少民主法治基础。三是对申根合作被滥用的担忧：进入SIS的连接点非常多，[18]成千上万人有权进入并修改数据，但SIS的数据保护措施却不充分。
《阿姆斯特丹条约》签署之后，欧盟司法与内务部长理事会、欧盟委员会、欧盟协调委员会、欧洲议会和欧洲法院都在一定程度上介入了司法与内务合作领域。众多机构的参与虽然一定程度上弥补了上述不足，但是有些问题仍然悬而未决，其中最为突出的就是一体化与主权之间的矛盾。欧盟警务一体化的每一项进展都是在突破传统的主权观念基础上达成的，与此同时，主权又有力地制约着一体化进程。欧盟三大支柱的体系结构，实际上就是这一矛盾相互妥协的产物。一方面，欧盟机构特别是欧盟委员会和欧洲议会希望进一步扩大欧盟的超国家权力，扩大一体化范围；另一方面各主权国家却不同程度地希望继续维持目前的一体化体系结构——“三根支柱”的结构，并保持第二和第三支柱的政府间性质。与这一矛盾相关，各成员国对于各自国家利益的认同并不相同，国家利益之间的矛盾也制约着一体化的进程。
在实际操作层面，一体化和国家主权的矛盾对警务一体化的制约突出表现在两个方面：其一，在决策和运行机制上，隶属于“司法与内务合作”范畴的警务合作保留着政府间合作性质，适用的是各成员国政府“一致同意”的决策机制，只在非常有限的事务上适用“特定多数”表决机制。甚至在具体的合作组织如Europol的运作上，由各成员国代表组成的管理委员会等适用的也是“一致同意”的决策机制。这一决策机制固然可以最大程度地反映成员国的自身需求，但却不利于一体化的深化并影响决策效率。显然，现行的决策和运行机制同样也未能解决民主和司法控制方面的赤字；[19]其二，在警务一体化的目标和手段方面存在不平衡现象。《阿姆斯特丹条约》规定司法与内务合作的目标是维持和发展欧盟，使之成为一个“自由、安全和正义的领域”。修改后的《欧盟条约》第六编的政策目标（包括警察合作目标）也与这一总目标相关联。为了实现条约所规定的目标，欧盟成员国引入了两项工具：一是制定“框架协定”，协定对所有成员国均有约束力，但执行的方法和形式却留待成员国政府自己决定；二是实施“共同立场”。“共同立场”可以避免产生一个有约束力的法案和启动欧洲议会咨询程序。这两项工具的采用实际上强化了警察合作的政府间性质，与预设的宏大目标相比，手段相对虚化。
（二）各国警察体制之间存在差异，一定程度上妨碍了合作的深化
如果成员国警察体制相近，那么在进行警务合作时就会顺利得多。因为，相似的警察体制下各国警务运作模式接近，也较易形成相近的警察文化和获得相互的认同。然而，各国警察体制特征的形成取决于各自的历史传统、政治制度等因素，因而彼此之间的差别在所难免，即便某些国家的警察体制是刻意移植他国的，该体制经过本国实践后也会呈现诸多变化。在欧盟成员国中，有些国家（如荷兰）是比较典型的分权式警察体制，中央和地方分权明显，警务被视为地方事务；有些国家（如法国）属于比较典型的集权式警察体制，中央警务机关统一管理本国警务；多数国家则是介于这两种类型之间的中间型警察体制。当前，欧盟各国的警察体制都处在不断的改革之中。其中如英国、德国等本倾向于分权的国家都存在着向集权化方向发展的趋势，中央警务机关的权力不断扩大；[20]与此同时，一些国家也存在分权化的迹象，例如法国，市政警察的日渐兴起虽然尚不足以挑战国家警察和宪兵的地位，但的确在一定程度上反映了地方的需求。此外，在一国内部还可能同时存在集权化和分权化两种趋势。
虽然欧盟各国的警察体制存在种种改革趋向，但是由于受制于诸多因素，很难趋于完全一致，尤其是那些警察传统差异极大的国家，实现彼此之间警察体制的一致，无论对普通公民还是政策制定者而言，都是难以想象的。
（三）司法一体化的发展滞后也严重影响了警务一体化
总体看来，相对于其他人员而言，警察能够更好地与外国同行开展合作，因为他们彼此之间更容易形成和接受近似的职业文化。不过，警务一体化和警察合作不是仅靠各成员国的警察机关或者欧盟的警察机构就可以完成的，它严重依赖于欧盟成员国之间的司法合作。警察面临着执行跨国侦查和起诉等方面的一系列障碍。如果他们需要传唤证人，强制某人提供证据，需要搜查令或者冻结资产的命令的话，那么他们可能不得不要求其他国家的法官或检察官予以协助。虽然已经存在一些条约，如《欧洲刑事互助公约》，根据这些条约规定，司法机关将认真考虑另一国家司法机关提出的协助要求，但是回应的过程通常都十分漫长，以至于很多时候这些请求最终似乎变成了多余的。司法官员相对缺乏彼此合作的经验，而且可能对外国司法管辖权怀有敌意，因为他们总是将外国的司法管辖权看得比自己的权力要低。在打击犯罪的过程中，效率与新的制度或法律安排同等重要。至少各成员国需要付出更多努力去回应来自外国的请求。一名欧盟官员曾指出，最热衷于集权化和一体化的国家，如意大利和比利时，同时也是回应其他成员国命令和决定最为缓慢和官僚的国家。[21]为了促进司法合作方面的相互理解，欧盟建立了欧洲司法网（European Judicial Network）[22]，这是各成员国通过安全通信系统建立的一个中介网络。然而，欧洲司法网的作用毕竟十分有限，基本上还只限于信息交流的层面。
对于Europol来说，各国司法当局的缺乏合作也可能会产生反作用。在许多成员国，法院对侦查和起诉阶段有着重要影响，有时还对警察行为进行审查。Europol与各国警察当局联合开展的活动如电话监听、控制下毒品交付等可能需要不止一个成员国的司法机关的快速批准。一种解决途径是创建欧洲司法组织（Eurojust），每一成员国可以委派一名法官、预审法官或检察官到Eurojust。被请求国的代表根据本国法审查和批准Europol或者各国警察当局关于在被请求国境内开展行动的请求。遗憾的是，从Eurojust的职能及其运作现状来看，这一目标远未达到。[23]
除了上述制约因素外，各国法律不统一也是一个重要的障碍，刑事实体法和刑事程序法的差异就是其适例。[24]
欧盟警务一体化之发展趋势
上述制约因素的根源都在于成员国与超国家机构——欧盟在主权让渡，成员国之间在国家利益上的矛盾和冲突。对于许多国家来说，执法制度是建立在法律传统和公民自由基础之上的，而警察和司法体系则是巩固本国国家权力的机构。正是基于这些原因，欧盟的警察和司法合作仍然停留在《阿姆斯特丹条约》的第三支柱之下，相关合作条约的制定仍然是政府间事务。[25]
有的成员国曾经提倡创建一个“欧洲司法区”，以确保执法系统的差异不会成为犯罪的避风港，从远景来看这不失为一种最佳解决方案。但是，各成员国并不清楚欧洲司法区的实际创建时间有多长。一些国家（如比利时、意大利）的政策制定者梦想欧洲统一，他们乐于见到法律和程序进一步一体化，最终建立单一的刑事司法系统。但绝大多数国家明白这需要很长时间。或许正是有鉴于此，至今没有任何欧盟条约允许这种完全意义上的一体化。作为替代方案，有的成员国（如英国）强烈支持采取一系列务实做法，推动各国警察和司法当局的合作，特别是相互承认其他成员国的执法决定。一方希望实现集权化和彻底的一体化，而另一方则希望建立一种可以允许不同制度并存的机制，两方的论战结果将决定欧盟成员国在打击犯罪方面的合作前景。
成员国警务一体化的未来最终取决于它能否随同司法与内务的其他领域一起被有效纳入第一支柱范畴，而合并三根支柱意味着一个欧洲联邦体制的形成。[26]各成员国在短期内甚至长期内都难以接受这一最终目标。不过，远景的难以企盼并不意味着欧盟在今后的警务一体化进程中将无所作为，毕竟欧盟及其成员国都无法忽视欧洲统一犯罪市场的形成所带来的巨大挑战，欧盟及其成员国必须采取一些更加务实的措施以应对迫在眉睫的威胁。可以预见，近期内的欧盟警务一体化至少将出现以下发展动态：
（一）欧盟警务一体化将逐步规范化
规范化反映在将警务一体化纳入各种条约和法律的规定之中。限于篇幅，在此我们只讨论2004年10月29日通过的《欧盟宪法》的相关规定。
《欧盟宪法》第Ⅳ章第5节用三个条文（即第275—277条）对“警察合作”作了专门规定。《欧盟宪法》不仅要求“欧盟必须建立涉及所有成员国有权当局（包括警察、海关和其他专门从事预防犯罪、调查和侦查的执法部门）的警察合作”（第275.1条），允许欧盟法（European laws）和欧盟委员会框架法（framework laws of the European Council）对警察合作事项作出规定，[27]而且还专门对Europol作出了规定。从规定中可以看出，欧盟对警务合作的态度已经有了一定的进步，主要表现在三个方面：其一，根据《欧盟宪法》，警务合作将被纳入欧盟法体系，这有助于缓解警务合作的政府间性质所导致的效率低下，有助于合作的规范化；其二，《欧盟宪法》所设定的Europol任务和权力有所扩张。Europol的使命被扩展为“支持和巩固成员国警察当局和其他执法机构的行动，支持和巩固它们在预防和打击影响两个或两个以上成员国的严重犯罪、恐怖活动以及影响欧盟政策涵盖的共同利益的犯罪类型方面的彼此合作”（第276.1条）。Europol开始具备一定程度的实际执行权。《欧盟宪法》允许欧盟法规定Europol的任务，包括“在与Eurojust保持适当联络的情况下，协调、组织和执行成员国联合开展或者联合侦缉队开展的侦查行动”（第276.2条），这是一种实质性的突破；其三，《欧盟宪法》规定欧盟法或欧盟委员会框架法应当设定“成员国有权当局当与他国联络并获同意时进入他国采取行动的条件和限制”（第277条）。这一规定表面上要为执法人员进入他国执行警务设置限制，实际上有鼓励成员国允许他国执法人员进入本国执法的意味。
上述规定在很大程度上只是一种授权性规定，它的立法意图必须依靠此后的欧盟法及成员国国内法来贯彻，但是，《欧盟宪法》毕竟为欧盟范围内的警务合作提供了基本框架、目标和方向，它对警察合作所作的简要规定基本上反映了欧盟业已取得的警务一体化成果以及欧盟强化警察合作的愿望。《欧盟宪法》的这种姿态应当会被此后其他相关的欧盟法所采纳。
（二）Europol职能在近期将有限扩大
目前的Europol是妥协的结果，与最初的创意相差甚远。最初的提议者之一、当时的德国部长赫尔目特·考尔（Helmut Kohl）最支持密切的警察合作，他的意见是成立欧洲联邦调查局。最终组建的Europol成了一个收集、分析和共享相关情报的联络机构，它不是美国联邦调查局式的机构，而更像Interpol。当前，极少有欧盟或其成员国的政策制定者号召超出《阿姆斯特丹条约》的范围赋予Europol新的重大权力，更不用说促使其成为联邦调查局。Europol还需要若干年时间证明自己，并发展与成员国机构以及非成员国警察机构之间的良好关系。成员国说服本国立法机关赋予Europol全面权力也需要许多年时间。Europol管理委员会所奉行的“一致同意”表决模式可能会使这一过程非常曲折漫长。
但是，Europol的现状在反映了欧盟成员国之间的巨大分歧的同时，也说明留待Europol进一步发展的空间还非常大。实际上，只要对相关条约进行简单修改，例如以“指示”（instruct）取代“要求”（ask）的表述，就能够极大地提高Europol的权威。《阿姆斯特丹条约》的规定也在一定程度上阐明和扩展了Europol的潜在作用。根据该条约，成员国将用五年时间说服立法机关使Europol能够“便利和支持成员国有权当局对特殊的侦查行动（包括有Europol代表以支持地位参与的联合侦缉队采取的实际行动）进行准备，并鼓励该类行动的协调和执行”。成员国将确立规则，允许Europol“要求成员国有权当局在特殊案件中实施或协调其侦查措施”。这代表了Europol权力的重大拓展，象征着它从一个情报资料库转而发展为可以启动和协调成员国机构所实施的侦查行为的机构。此外，正在建设中的欧洲DNA数据库将隶属Europol，这也是Europol权限扩大的一个标志。
随着Europol工作经验的积累和欧盟成员国合作需求的进一步强化，Europol的业务范围可能将进一步扩大，我们或许可以大胆推测，它最终将有可能发展成为欧洲联邦调查局。
（三）欧盟有可能建立新的共同警察组织
Europol是欧盟成员国当前唯一的共同警察组织，但由于Europol功能和合作领域的有限性，同时考虑到欧洲安全形势尤其是恐怖活动的动态，欧盟已经开始探讨建立新的共同警察组织的可行性。
2004年2月，奥地利在向欧盟部长们分发的一个讨论稿中呼吁建立欧洲情报局。讨论稿称：“这一机构将是分析和监视的中心，主要任务是反恐和反扩散。伊拉克战争和欧盟官员遭到邮件炸弹袭击等事件突出表明，作为更为广泛的欧洲安全战略的一部分，欧洲需要建立一个情报网络。这一机构应当逐渐扩展，分数个阶段来组建。应首先建立一个能对欧洲安全关键领域进行分析的机构。欧洲情报局的额外功能则是该机构自身就应具备获得进行危险评估所需之情报的能力。”这一提议未获采纳。欧盟轮值主席国爱尔兰称，欧盟国家已就在欧洲刑事警察组织和其他机构间加强合作达成协议。爱尔兰司法部长麦克多威尔在会后举行的新闻发布会上说：“强烈的共识是在我们建立新的机构之前，我们必须学会走路。我们认为有必要加强现实中的具体合作，而不是对现实的问题给出一个书面的解决方案。现实的问题是各国情报机构应当互相信任，为了共同利益而互相合作。” [28]但是，也不能否认，在将来适当的时候，欧盟将把这类机构的建设正式提上议事日程。
相对于建立欧洲情报局而言，建立欧盟外部边境协调管理局显然更为现实。为了加强欧盟国家边境一体化管理，欧盟于2003年11月11日通过一项建立欧盟外部边境协调管理局的计划。按计划，管理局最迟于2005年初开始运转。欧盟当天发表的一份公报说，即将成立的欧盟外部边境协调管理局的首要目标是实现包括陆地边境、海上边境及国际机场在内的边境一体化管理，确保欧盟成为“自由、安全和公正的区域”。公报还说，管理局的成立有助于欧盟成员国更好地实施边境检查和监督措施，并促进成员国之间加强团结互助。将要成立的欧盟外部边境协调管理局负责的具体事务包括：跟踪边境检查领域的研究成果；帮助成员国应对紧急情况；评估一般性危险及特殊危险；协调成员国在处理非法居留者问题时的行动；为成员国培训边防教官等。
（四）成员国之间的警务合作将得到强化，以联合侦缉队为主体的双边或多边合作将在一定程度上弥补Europol功能之不足。
成员国彼此之间就具体案件进行合作，这是成员国双边或多边合作的重要形式。欧盟委员会于1999年10月在芬兰坦佩雷召开的会议上（Tampere European Council）号召立即建立联合侦缉队，以打击非法毒品交易、人口买卖和恐怖活动。此前，1962年生效的《欧洲刑事互助条约》已经在法律上为组建联合侦缉队进行了准备。2002年6月13日，欧盟委员会达成了《欧盟委员会关于组建联合侦缉队的框架协议》。[29]根据该协议，对于需要采取协调和合作行动的成员国的侦查活动，成员国可以根据相互达成的互助协议所规定的程序为特定目的组建一支有期限限制的联合侦缉队，该侦缉队将设于执行侦查任务的成员国内（该国也即侦缉队的工作地国），组建该侦缉队的成员国将就其组成人员、目的以及侦缉队的存续期作出决定。来自非工作地国的侦缉队成员是被“临时调任”到侦缉队的，他们可以根据工作地国的法律执行任务。如果他们违法或者成为违法攻击的对象，那么在处理时他们将被视为是工作地国的官员。如果一个成员国的官员在另一个成员国境内开展工作，那么他将根据工作地国的法律为其在工作期间造成的损害负责。成员国也可以让Europol、欧洲反诈骗署甚至非成员国的代表参加侦缉队的活动。[30]可以预见，在共同警察组织职能不足的情形下，联合侦缉队将是一种可行的替代措施。
最后，值得一提的是，由于2004年3月11日马德里爆炸案的刺激，欧盟委员会于2004年3月25日任命荷兰政治家德·弗里斯为首位欧盟反恐协调员。欧盟反恐协调员将兼管外交和内政工作，类似于美国于“9·11”事件后成立的国土安全部的角色。会议采纳的紧急措施还包括改善欧盟国家间警察和情报部门的合作，使各国法律允许颁布共同的通缉令，加强边界控制和进行电话记录跟踪，筹措打击恐怖主义经费，建立欧洲恐怖嫌疑犯数据库等。这些都是推动警务一体化的有力措施，一定程度上也代表着警务一体化的未来走向。
(作者简介：刘为军，中国人民大学法学院博士研究生；责任编辑：彭姝祎)
[1] 司法与内务合作包括多个方面的内容：政治庇护政策、欧盟的外部边境检查、共同的移民政策、打击麻醉药品与毒品之犯罪、打击集团犯罪、在民事与刑事案件的司法合作、警察合作等。警务合作不仅仅指警察合作，而是包括了所有与警察事务有关的合作形式与合作组织。
[2] 需要说明的是，引渡并不一定是警务的一种，它需要根据各国引渡条约以及引渡的执行部门来确定。出于表述的方便，本文在使用时未进行具体区分。
[3] 这些条约及其议定书的详细情况，参见赵秉志主编：《国际区际刑法问题探索》，法律出版社2003年版，第246—252页。
[4] 参见方长平：“欧盟司法与内务合作：动力、机制与问题”，《欧洲》2000年第6期。
[5] 1974年，三国还达成了刑事诉讼移转公约，但尚未生效。
[6] 参见赵秉志主编：前书，第252—253页。
[7] 欧洲地区会议是Interpol欧洲成员国的集会，主要任务是研讨改善警察合作水平的政策和策略。欧洲地区会议可以作出一些决定，但没有任何实质性的权力，无权通过决议。
[8] 前者签署于1985年6月14日，后者签署于1990年6月19日；这两个协定的英文文本可参见http://dgei.mir.es/en/general/acervo_ingles.pdf; http://www.unhcr.bg/euro_docs/en/_schengen_en.pdf.
[9] 申根协定成员国中的挪威和冰岛并非欧盟成员国，而欧盟成员国英国和爱尔兰则没有加入申根协定，但享有申根协定规定的一定权益。2004年5月新加入欧盟的10个国家也已加入申根协定，但要到2006年之后才具体实施。
[10] 随着欧盟的扩大和新形势的要求，SIS在技术上已经显得过时，欧盟委员会和欧洲委员会已经开始考虑建立第二套申根信息系统（SISⅡ）。不过，SISⅡ的许多具体问题尚无定论。
[12] 例如，缔约国警察和移民部门可以在边境20公里范围内执行任意检查，旅馆和野外露营的旅客必须登记国籍并提供身份证明。又如，各国当局仍然保留了制定本国监控（包括身份证和职业检查）制度的自由。
[13] 这一点可以从《Europol公约》的序言中得到验证，序言指出，“缔约之时，各缔约国……考虑到必须推动欧盟成员国的团结合作进程，特别是通过加强成员国警务合作（来推动）；……注意到在打击上述犯罪领域通过在Europol和各成员国国家机关之间稳定、秘密、深入地开展情报交流以加强警察合作的共同目标；……考虑到Europol和欧共体在欧盟框架和建立能使每一缔约国以最有效方式完成各自任务的合作类型方面具有共同利益”。《Europol公约》的英文版本，参见http://www.europol.eu.int/index.asp?page=legalconv.
[14] 《Europol公约》第2.4条对“有权当局”的解释是：存在于成员国的、根据国内法规定负责预防和打击刑事犯罪的所有公共机构“。
[15] 《Europol公约》第2.1条。
[16] Council Decision of 22 December 2000：Establishing a European Police College (CEPOL)，http://www.cepol.net/intranet/plaatjes/pictemp176544.pdf.
[17] 例如，2003年，两支分别派驻波斯尼亚与黑塞哥维纳和马其顿的文职维和代表团就展现了欧盟危机管理的新能力。参见http://europa.eu.int/comm/justice_home/fsj/police/peacekeeping/fsj_police_peacekeeping_en.htm.
[18] 1999年，仅在当时的具有完全成员国资格的9个国家中，就有约45 000个进入点。
[19] 关于决策和运行机制中的问题，也可以参见：吴志成、李客循：“欧洲联盟的多层级治理：理论及其模式分析”，《欧洲》2003年第6期。
[20] 例如在英国，内政大臣对全国警务的领导权日渐扩张，近些年还提出要谋求建立类似于美国FBI的侦查机构即严重有组织犯罪侦查局（Serious and Organised Crime Agency），
[21] Ben Hall with Ashish Bhatt, Policing Europe: EU Justice and Home Affairs Co-operation http://www.cer.org.uk/pdf/p130_policing_europe.pdf.
[22] 关于欧洲司法网的职能与运行机制，参见 http://www.eurojust.eu.int/ejn/index.asp.
[23] Eurojust尚未逃脱类似于欧洲司法网的命运，它更多的是被当作信息交流中心而不是具有实际执行权的真正的司法组织。关于Eurojust的职能与运作机制，参见http://www.eurojust.eu.int.
[24] 刑事法上的差异已经引起了广泛关注，1997年公布的《刑事法律大全》(Corpus Juris)的基本宗旨就在于制定统一的刑事法规范，其内容涉及刑事实体法、刑事程序法和刑事证据法等。
[25] 尽管该条约也强调了三个合作途径：直接或通过Europol进一步密切警察和海关合作；进一步密切各国司法当局之间的合作；在必要时，实现刑事领域规则的大致一致。
[26] 戴炳然：“评欧盟《阿姆斯特丹条约》”，《欧洲》1998年第1期。
[27] 根据《欧盟宪法》第275条的规定，欧盟法与欧盟委员会可以为以下警察合作事项确立合作方法，这些事项是：相关情报的收集、存储、加工、分析和交流；为职员训练以及职员交流、装备、犯罪侦查研究方面的合作提供支持；严重有组织犯罪的常用侦查方法以及各成员国有权当局之间的实践合作。对后一种合作事项规定的合作方法，需要理事会征求欧洲议会同意后以无异议方式通过。
[29] 该框架协议的英文版全文，可在以下网址浏览或下载：http://europa.eu.int/smartapi/cgi/.
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