摘要:社区一般是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织，以共同文化为背景而组成的具有实体意义的社会生活共同体。社区警务是警察机关依托社区，即依赖社区的人力、物力与财力，实现警察与社区组织、社区公众的有机结合，共同发现和解决社区的治安问题。我国社区警务有多方面的内容和自身的特点与优势。
　　关键词:社会治安；警务工作；社区警务；基层基础工作；群众路线
　　
　　当前，社区警务被世界大多数国家的警察机关作为当代警务革命的战略，正在如火如荼地开展着。我国也不例外。但由于对社区警务思想理解上的差异，国民文化心理上的不同，国情与警察实践的反差，我国社区警务战略在实施中难免出现浅层次、形式化甚至导入误区的现象。因此，本文参考有关学者、专家的社区警务研究成果，系统探讨社区警务及其内容和特点，以抛砖引玉，共同为社区警务实践做点贡献。
　　
　　一、社区与社区警务
　　社区一词源于拉丁语，意思是共同的东西或亲密的伙伴关系。最早将社区一词用于社会学研究的是德国社会学家Ｆ·滕尼斯。他在1881年首先使用Ｇｅｍｅｉｎｓｃｈａｆｔ（同Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ，一般译为共同体、团体、集体、公社、社区等）一词。1887年他在《社区与社会》一书中，进一步将社区与社会进行了对比分析，认为社区一词表示一种由具有共同习俗和价值观念的同质人口所组成的、关系密切、守望相助、存在一种富有人情味社会关系的社会团体。人们加入这个团体，并不是根据自己的意志所作的选择，而是因为他生长在这个团体。社区一词从滕尼斯提出到现在，其涵义发生了很大变化。各家所下的定义竟有140多种。据美国匹兹堡大学社会学教授杨庆坤研究，从140多种定义的出发点来看，不外两大类:一类是功能主义观点，认为社区是有共同目标和共同利害关系的人组成的社会团体；另一类是地区性的观点，认为社区是在一个地区内共同生活的有组织的人收稿日期:2001-09-28作者简介:倪海英（1963-），女，江苏南通人，江苏公安专科学校治安教研室副主任，讲师。主要从事治安管理学的教学与研究。群。尽管至今人们对社区的定义还不那么统一，但多数认为社区一词的基本涵义，即指地域性的社会生活单位。从中国社会学界使用“社区”这一概念的情况看，社区一般是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织，以共同文化为背景而组成的具有实体意义的社会生活共同体。根据这一概念，社区应具备五个要素，即有一定数量的、以一定社会关系为纽带组织起来的、参加共同社会生活的人群，有一定界限的、人群赖以从事社会活动的地域，有一套相对完备的、可以满足社区成员基本物质需要与精神需要的社会生活服务设施，有一套相应的管理机构与适合社区生活的制度，有自己特有的文化、以及与之相连的社区居民对所属社区在感情上和心理上的认同感与归属感。在上述五个构成要素中，人群是社区的主体；地域和生活服务设施是社区的物质基础；管理机构与制度是协调社会生活关系的调节器；社区特有的文化、生活方式和社区成员对社区的认同感与归属感，既是社区成员在一定地域范围内共同经营社会生活所形成的结果，又是将社区成员凝为一体的纽带与粘合剂。从国内外社会学界进行社区研究的实例看，社区界限的确定具有一定的操作色彩，并无统一的规定与标准。只要符合社区定义中的几个规定性，任何地域性社会实体都可以称之为社区。人们可以根据研究或实际工作的需要划分社区。通常，绝大多数人都是将一个村庄、一个城市或城市中的某一街区界定为社区的。基于社区的基本概念及构成要素，根据2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发的我国民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》精神，结合我国现行警务的运行体制，社区警务的“社区”应界定为城市的街道、农村的乡镇。在具体的警务工作实施中，“社区”将界定在作了规模调整的城市居民委员会辖区、农村的村民委员会辖区。甚至有的还会涉及到街道、乡镇社区中的许多诸如居民小区一级的更小社区。
　　警务（Ｐｏｌｉｃｉｎｇ）泛指警察行为，具体指警察工作。社区警务是20世纪60—70年代兴起的世界第四次警务革命的成果。在几十年的实践探索与理论研究的过程中，由于各国历史背景、基本国情与警察实践的强烈反差，再加上不同的国民文化心理因素，对社区警务的认识存在仁者见仁，智者见智的现象。以下是繁多定义中有代表性的几条:1.美国休斯敦警察局的定义:社区警务是存在于警方和社区之间的一种相互作用的过程，旨在共同发现和解决社区问题。实际上，其本质就是警方对社区认识的改变。传统的与社区隔离的警务战略已经无法适应新的形势，不能有效地控制犯罪。而社区警务在警方和社区之间建立了一种联盟，目的是通过双方的努力，创造更美好的邻里生活。2.英国社区警务的旗手安德逊的定义:安德逊以“社区警务树”来阐明社区警务的本意。其画面是一棵大树。树干是警察机关，树枝、树叶、果实是警察机关中的各个部门与警种。树下的土壤是社区。大树根扎在教堂、学校、工厂、企业之中。社区警务树体现了下列基本关系:（1）警务的成效依赖社会（社区）。（2）社会（社区）是打击与抑制犯罪的主体，也是警察建设的主要源泉。（3）所有警察工作，包括巡逻、刑事侦查、交通管理，都离不开社区。3.英国莱斯特大学麦克金的定义:麦克金认为，社区警务的形式是以社区为警察工作的重点。社区警务的本质是理性化———即在警务现代化之后按照时间、地点的具体情况，灵活地、理性地决定警务工作。4.公安大学教授王大伟的定义:社区警务是欧美各国警察自20世纪30年代所兴起的一种警务改革方式。它的核心是理性化，即在警务装备现代化之后，面对日益增长的犯罪而进行的返朴归真，追求传统的改革。它的历史渊源可追溯到古罗马的太兴保甲制，古不列颠的自我警务制。它的基本理论是产生犯罪的根源在社会，抑制犯罪的根本力量也在社会。它的基本方法是警察与社会建立密切联系，通过双方的努力，再造社会和谐。它的工作范围是以地区自治为主导，以社区为基本单位，它的工作目的不单纯地指向犯罪，而是整个社会与广义的安定与安宁。因此，社区警务不能理解为一定区域内的警察工作，不能理解为在某一特定人群所进行的警察工作，更不能理解为某一种由公众参与的预防犯罪的方法。社区警务不是一种方法，不是一种警务方式，而是一种理念，一种警察哲学。[1]因第四次世界警务革命即社区警务革命只提出了警务革命的思想与理念，而没有赋予相应而具体的警务内容、任务目标，所以目前国内外警学专家与学者就社区警务的概念有三个层面上的解释:一是“Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙｐｏｌｉｃｉｎｇ”即以社区的警务，二是“Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ-ｏｒｉｅｎｔｅｄｐｏｌｉｃｉｎｇ”即以社区为对象的警务，三是“Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ-ｂａｓｅｄｐｏｌｉｃｉｎｇ”即以社区为基础的警务。以英、美为首的西方国家大兴社区警务革命之风是适应社会变迁的需要，它是伴随着社会管理科学化、决策民主化、权利平等化、犯罪责任社会化等新的社会公共管理与社会控制概念而产生的。
　　所以笔者认为，社区警务是警察机关依托社区，即依赖社区的人力、物力与财力，实现警察与社区组织、社区公众的有机结合，共同发现和解决社区的治安问题。它不仅是一种警务方式，更是一种警务理念与思想。其基本内涵是:（1）警察立足于社区，充分利用社区资源，以提供全方位警勤服务为先导，改善与密切警民关系，实现警民携手、并肩合作，治理日益严重的社会治安问题。（2）强调以防为主原则，即社区警察的着力点在预防犯罪上。警察注重社区预防、控制犯罪机制的建设，经常与公众共同寻找、分析和解决滋生犯罪的各种隐患或环境，还社区以安宁。实现由“被动反映型”到“主动先发型”的警务方式的转变。综上所述，社区警务的核心是改善与密切警民关系。因此，实行社区警务战略，必须抓住两个根本要件:警察与公众。首先，要强化培训，提高警察的综合素质。就像许多学者认为的那样:“今日的警察必须是兼职律师、科学家、社会工作者、心理学家和专职英雄”。其次，通过警察经常地参加社区公益活动、提高在社区的可见度、建立警民关系的绿色通道等途径，架起警民之间互动、友谊的桥梁。[2]
　　
　　二、社区警务的内容
　　根据西方社区警务的理论与实践研究，警务内容一般由社区预防犯罪（包括著名的邻里守望计划）、改革警务巡逻方式以密切警民关系（从被动反应型的巡逻车和无线通讯网中解脱出来，恢复步行巡逻）、提供社会服务以改善警察形象（警察多做社会工作）、建立社区反馈机制等4大部分组成。[3]西方社区警务这一警务革命理念与方式自20世纪80年代中后期传入中国，立即引起中国警方的重视。根据西方社区警务的核心思想，我国是世界上开展社区警务最早的国家。我们一直将加强基层基础工作，改革与调整公安派出所的警务运作方式与机制，提高管理与控制辖区治安的能力，作为我国当前社区警务战略的主要内容，并且它同有效打击刑事犯罪活动有机结合，形成了“打防并举，标本兼治”的总体警务战略。因此，我国的社区警务工作内容多、涉及面广，主要包括以下方面:1.加强社区治安防范宣传教育。通过各种形式、采取多种手段，由社区民警依托社区管委会及其他社区组织，加强法制教育，尤其是重点人口的法制教育。定期或及时向社区公众传递警务信息，如社区内发生的治安问题、情况与特点，违法犯罪的动态与趋势，警方所采取的手段，公众应注意的事项及提供各种治安良策的途径。向社区公众传授或交流治安防范基本知识，传授与交流对付季节性犯罪、突出性犯罪及个案犯罪的方法技巧。向公众强化“110”报警宣传，指导他们采用积极有效的方式报警，提醒居民注意发现可疑人员、物品、车辆和目标等，并向有关人员传授识别、发现可疑情况的基本技巧，提高他们治安防范与及时、正确报警的能力。向公众不断灌输“安全投入”观念，从而加快防范设施与措施的落实。通报同违法犯罪作斗争的好人好事和见义勇为英雄、优秀人民警察与功臣警察的先进事迹，以激发公民以正压邪的勇气与热情。2.构筑社区治安防范体系，有效预防与遏制违法犯罪的发生。充分运用社区人力、物力、财力资源，大力开展邻里守望（看家护院）、护厂护校、网络巡逻与堵卡的群防群治工作。切实加强人防、技防、物防三位一体，有效减少入室盗窃、偷盗机动车等可防性案件的发生。攻坚克难，继续创建与巩固安全文明社区。3.做好社区帮教与监督管理工作。对社区内轻微违法犯罪的青少年，要贯彻“教育、挽救、感化”的方针，成立由社区组织、家庭、学校、单位及社区居民组成的帮教小组，采取各种形式进行帮助教育工作。对有吸食毒品的“高危人群”，应采取“派出所、家庭、单位、社区管委会”四位一体的帮教形式。对依法被判处管制、剥夺政治权利、宣告缓刑、假释和保外就医的罪犯，依照法律程序与要求，进行监督管理和教育改造，对被监视居住的人，执行监视居住。4.管理社区户口。社区警察通过户口登记、人口调查、查验居民身份证等专门工作与群众工作相结合，对社区实有人口包括常住人口、寄住人口、暂住人口和其他流动人口进行了解熟悉。重点管理暂住人口、重点人口，掌握有违法犯罪嫌疑的人的动向，预防犯罪。5.加强社区阵地控制。社区警察同社区群众自治组织共同合作，对辖区内公共复杂场所与地段、特种行业、企事业单位和要害部位，实行属地治安管理，采取严密安全管理制度，强化日常安全检查，集中专项整治打击等多种措施，堵塞与减少违法犯罪可资利用的漏洞与条件，重点是查禁与取缔娼、毒、赌、黄等社会丑恶现象及滋生丑恶现象的温床，控制与避免发生火灾、群死群伤等严重威胁公民生命安全的治安灾害事故。加强情报信息工作，对单位内部及社会面上的不安定事端要早发现、早报告、早控制，确保社会稳定。6.做好社区服务工作。在社会主义市场经济建立发展过程中，随着社会利益格局的调整，社会矛盾日趋复杂与外化，影响社会治安秩序的“民转刑”案件时有发生。因此，社区警察应组织参与调解民事纠纷，防止矛盾激化，维护治安秩序。社区警察既是社区警务员，又是社区工作者，要依托“110”报警服务台与派出所的报警服务电话和其他方式，履行“四有四必”的承诺，并进一步规范“四有四必”承诺制度，对社区公众的报警求助、危难救助，按照快速反应的整体要求，积极处置与提供援助。同时，当好社区基层组织的帮手，积极与公众一起参加社区公益活动，密切警民关系。7.加强派出所警务机制改革，努力提高民警综合素质。这是开展社区警务的基础与前提。一是建立科学、严格的社区民警责任制度。采取竞聘上岗等人事改革手段，将政治思想好、作风过硬、责任心强、业务能力高、善于做群众工作的民警选聘到社区民警岗位上来。把社区的所有警务工作及服务工作交由社区民警承担，实行一区一警，一警多能，一包到底的民警责任制。为激励民警的工作责任心和积极性，建立考核社区民警工作实效为主的考核制度、奖惩制度，将民警的工作实绩与奖励、晋升挂钩，奖优罚劣。同时建立责任追究制度。对发生在社区的刑事案件、重大治安事件、事故等，要查找社区民警在防范管理上的漏洞与薄弱环节，在总结经验教训的同时，追查其责任。二是加强社区民警的培训，提高民警的综合素质。通过对社区民警在职、脱岗、学历、岗位等形式的培训，提高社区民警的政治素质、执法水平、业务能力、尤其是做群众工作的能力，并经常组织社区民警体能、警技锻炼，培养民警的强健体魄与实战技能。
　　
　　三、社区警务的特点
　　美国警学专家Ｆ·Ｌ·马萨拉曾撰文评论:“在社区警务方面，美国的执法机构应该而且能够从中国学到许多东西。中国的社区警务一直是很有活力的，它把全心全意为人民服务作为工作的根本宗旨，保护人民群众的民主、安全和其他合法权益。在治安行政管理上走依靠群众的路线一直是他们长期坚持的传统”。“这样的社区警务形式应该算是社区警务的典范之作”。据此，除根据社区警务的两个基本要旨，即密切警民关系和预防犯罪为主，社区警务应具有警察形象柔性化、警民关系伙伴化、警务工作社会化、治安对策前置化等“四化”特征[4]。在中国还有着以下几个方面的特点:1.在党和政府的直接统一领导下实施社区警务。党对公安工作的绝对领导一直是公安机关坚持的根本原则。在各级党委的直接领导下，公安工作取得了瞩目成绩。如今面临国际国内政治、经济、文化等领域纷繁复杂的形势，中国共产党为贯彻“三个代表”思想，更强化了党的组织建设，尤其强化了基层行政和私营企业的党组织建设，“十五大”报告中又对中国社会各阶级、阶层进行了科学划分，这些都为我国公安机关发动全社会力量参与维护社会治安、推行完善的社区警务奠定了坚实的政治基础。这是西方国家所无法做到的。2.有厚实的群众基础及严密的群防群治网络。自人民公安机关成立那天始，党委领导下的专门工作与群众工作相结合一直是公安工作的根本路线与优良传统。实践中，公安机关服务于群众、取信于群众，建立了深厚的警民鱼水情。近年来，公安机关实践“三个代表”思想，强化服务职能、向社会承诺“四有四必”，外树形象，内强素质，更取得了广大人民群众的信任与支持，广大群众参与维护社会治安的积极性空前高涨，见义勇为事迹不断涌现。况且，我国公安工作的群众路线还包含了更为丰富、深入的内容，即坚持党委领导下的群众路线，这使我们的群众工作具有坚实的政治基础。值得骄傲的是:治保会、治安联防队、各种治安防范义务队等群防群治组织不断发展壮大，防范网络更加严密，作用越来越大。中国的社区警务就是根植于这样肥沃的群众土壤之中。应该强调的是:首先，我国应不断地深化、拓展群众工作，变以警方为主的发动群众、组织群众到警民互动、以公众为解决社区治安问题的主体力量。其次，根据中西推行社区警务的社会背景不同（欧美等西方国家的社区警务是“后现代化对策”），我国必须立足本国国情，将社区警务与公安现代化建设同步推进。3.依托社会治安综合治理机构开展社区警务。社会治安综合治理是指在党和政府的领导下，各部门协调一致、齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段，预防和惩罚违法犯罪，教育和改造违法犯罪人，逐步限制和消除产生违法犯罪的土壤和条件，建立良好、稳定的社会秩序，保障经济建设和改革开放的顺利进行，保护人民安居乐业，维护国家的长治久安。自20世纪80年代左右提出这一方针以来，我国的综合治理机构体系健全，责任目标明确、参与力量广泛，手段措施综合，已完全实行了法制化、社会化、系统化，并在20多年的实践中，积累了十分丰富的、行之有效的经验。而社区警务的精神与综合治理的实质有着广泛的一致性。所以有学者称:西方国家实行的社区警务实质上就是我国的社会治安综合治理。因此我国依托强大的综合治理机构开展社区警务，与其他国家相比有着很强的优势与丰富的经验。4.社区警务的基本形态———公安基层基础工作扎实有效。公安基层基础工作主要是指公安派出所工作。自20世纪50年代开始，我国公安机关就在城乡逐步建立了公安派出所这一公安基层组织。几十年来，虽然公安派出所工作也经历过曲折，但由于他们遍布于城乡社区，扎根于群众之中，为民办好事、办实事，取得了群众的信任与支持，在维护社会治安秩序中发挥了十分重要的作用。基于派出所具有“上面千条线要靠下面一根针”这样重要的基层基础工作作用，我国始终将其置于优先发展的战略地位，始终把警务工作的重心放在基层、放在社区。可以说，设置公安派出所就是我国社区警务的基本形态，公安派出所实施着社区警务战略。5.社区建设的加强为社区警务的实施提供了坚实的基础。社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。通过社区建设，旨在把社区建成一个具有安定的社会治安秩序、便民利民的社区服务网络、团结和谐的社区人际关系、健康向上的社区文化氛围和设施配套齐全、环境舒适优雅、管理规范有序、保障功能完善的现代化社区。
　　大力推进社区建设，是新形势下坚持党的群众路线、做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。基于上述社区建设的重要意义，社区建设的主要工作内容是:拓展社区服务，发展社区卫生，繁荣社区文化，美化社区环境，加强社区治安等。可见，社区警务工作是社区建设这一大系统中的一个子系统，是社区建设的重要组成部分，是加强基层政权建设的重要内容。而社区警务工作是社区警务思想的重要体现。随着社区改革和建设的逐步深化，新的社区组织体系和管理体制正在加快构建，这为公安机关社区警务战略的实施提供了坚实的基础与强大的保障，为公安基层基础工作建设带来了新的发展机遇。
　　
　　参考文献
　　[1]王大伟，付有志.世界警察理论研究综述[Ｍ].北京:群众出版社，1998.165.
　　[2]陆进兵，傅烈.对推进社区警务战略的几点思考[Ｊ].公安理论与实践，1997，（2）.
　　[3]熊一新.中外社区警务比较[Ｊ].公安大学学报，1999，（1）.
　　[4]周国雄，陈立斌.新时期推行社区警务战略的思考[Ｊ].公安研究，1997，（4）（山东公安专科学校学报　Ｄｅｃ.，2001　第6期　总第60期）