编者按

　　“公调对接”是江苏省南通市公安机关创建的一种工作机制，即110接处警与社会矛盾纠纷大调解机制对接，110在接报群众纠纷类报警求助后，对不属于公安机关职责范围内的民事纠纷，在公安民警不能现场化解处置的情况下，按照法定的程序，及时将各类非警务矛盾纠纷分流到各级社会矛盾纠纷调处机构受理调处。
　　经过两年来的运行，这一新机制带给南通的变化是：基层公安调解负担明显下降，同一矛盾纠纷重复报警率明显下降，集体访、越级访数量明显下降，“民转刑”案件尤其是命案明显下降；矛盾纠纷移送率明显上升，调处成功率明显上升，人民群众满意率和党委政府的公信力明显上升。
　　从今天起，本报连续推出三篇报道，介绍江苏省南通市公安机关创建“公调对接”工作机制的新鲜经验和做法。

　　记者来到设在江苏省海门市城中中心派出所的“公调对接”中心时，正赶上调解员老薛和老刘调解一起民间纠纷。当事人一个是专事红白喜事的吹鼓手，另一个是专卖丧葬用品的小商人，俩人是朋友，常结伴为死了人的人家办事。这天办丧事的过程中，小商人对吹鼓手吹流行歌曲十分不满，便借着事后喝酒时指责他：人家死了人，你该吹个悲伤的调子。吹鼓手则认为小商人的道理不错，但不该当着死者家人说自己，这不是砸了自己的买卖么？酒桌上，俩人你来我往，没几句便动起手来，于是小商人脸上便有了划痕。有人报了警，俩人一同被带到了“公调对接”中心。
　　老薛和老刘了解了事情的原委，叫俩人冷静下来再说。酒劲过了，俩人都觉得难为情，这时老薛和老刘才做调解工作，几句道理，吹鼓手赔了小商人50元，俩人谢过老薛和老刘，热热闹闹地走了。
　　老薛和老刘告诉记者，这样的事，他们一年怎么也得调个两三百起，看着都是些虾鲜不鲜，肉是不是冻过的，张家的车挡了李家的道，王家的哥俩又该谁赡养老人了的民间纠纷，可弄不好也会出大事。
　　这是江苏省南通市公安机关创建“公调对接”工作机制的一个侧面。记者近日随机采访了南通市的海安县、海门市、启东市和经济开发区的不同级别的“公调对接”机构，感受到这一做法运行两年来，在调处社会矛盾纠纷中的实用性和可操作性。

　　非警务类民事纠纷分流调处

　　2005年，江苏省南通市公安局按照“属地管理、便民利民、依法受理、联动调处”的原则，主动与各级社会矛盾纠纷调解中心配合，创建了“公调对接”工作机制，即110接处警与社会矛盾纠纷大调解机制对接，110在接报群众纠纷类报警求助后，对不属于公安机关职责范围内的民事纠纷，在公安民警不能现场化解处置的情况下，按照法定的程序，及时将各类非警务矛盾纠纷分流到各级社会矛盾纠纷调处机构受理调处。
　　“我们把‘公调对接’当成广泛面对老百姓的社会基础工作。”南通市公安局副局长张武林说，依托这个载体，不仅可以实现公安工作与大调解工作的有机互动，形成处理突发性矛盾纠纷的合力，还可以实现社会信息资源共享，提升源头性、苗头性问题的预警能力。
　　怎么促进社会和谐稳定？张武林说，我们面对的是社会矛盾凸显期、刑事犯罪高发期、对敌斗争复杂期，利益格局的调整必然导致社会矛盾纠纷大量存在。群众报了警，公安机关接警、处警，对非公安职责内的民事纠纷有效分流，把矛盾纠纷解决在萌芽状态。其实，“公调对接”机制的出发点和落脚点都在于预警防范和规范处置，抓早、抓小、抓苗头，调解了事儿就平了，要是处理不好，矛盾激化了，也会酿成大祸。我们这就曾发生过因买西瓜发生口角，酿成命案的事。
　　“我们这么做，还在于规范警务活动。调解纠纷是公安机关的一项警务活动。”张武林说，开展“公调对接”，公安机关对接报的职责范围以内的矛盾纠纷及时受理调处，对非职责范围内的矛盾纠纷通过相关程序、手续，及时分流移交到专门机构进行调处，这样既规范了纠纷调解的主体，又规范了纠纷调处的内容，确保了矛盾纠纷调处活动的合法性、针对性和有效性。
　　“公调对接”，把110接处警中大量的非警务类民事纠纷有效分流到专业的矛盾纠纷调解机构，切实减轻基层民警的工作负担，使基层民警能够集中精力做好公安主业。张武林说，促进和谐稳定、规范警务活动和解放警力就是实施“公调对接”的理由。

　　三种对接方式：移送制驻所制派驻制

　　目前，全市共有“公调对接”人员1796名，其中专职调解员689名、兼职调解员1107名，公安派驻民警174名、派驻或聘用保安联防队员336名、聘用社会人员1286名。
　　据记者了解，南通市“公调对接”分三级对接：县级公安机关与县级调处中心对接；派出所与乡镇(街道)调处中心对接；警务室(站)与村(居)调解对接，三级联动联调，并在此基础上，不断延伸“公调对接”机构触角，充分依托社工服务中心、外来人口服务中心、大型商贸市场等开展“公调对接”工作，因时因地处置、分流接报的矛盾纠纷。
　　同时，公安机关加强与各级政法委、大调解中心、司法局、信访局等职能部门之间的信息互通与联系，定期召开联席会议，及时掌握、提供全市矛盾纠纷的动态情况及存在的不安定因素，为各级大调解机构和辖区派出所社区民警开展工作提供信息支撑，初步建立起上下联动、内外联手的分流、调处工作机制。目前，全市146个乡镇(街道)均实行了不同程度、不同形式的对接。
　　南通市公安机关根据不同情况，实施三种对接方式：一是移送制，对于乡镇(街道)调处中心机构、人员到位的，公安机关对接报的矛盾纠纷经过现场先期处警取证后，直接移送各级大调解中心调处；二是驻所制，对于乡镇(街道)调处中心人员、办公用房等不到位的，依托派出所建立调处工作站，聘请有关人员经业务培训后，在调处工作站代表调处中心负责受理调处派出所移送的矛盾纠纷；三是派驻制，对于县级调处中心以及接处矛盾纠纷量较大而所在乡镇(街道)调处中心人员较少的，由公安机关派民警进驻矛盾纠纷调处中心，参与、协调派出所移送的矛盾纠纷调处工作。
　　记者在启东市采访了该市的三级“公调对接”机构，即市大调解中心、天汾镇大调解中心和河湾村调解工作站。
　　启东市公安局驻市大调解中心民警周振斌告诉记者，来这里调解的都是比较复杂的矛盾纠纷，比如交通肇事赔偿、人身损害赔偿、宅基地纠纷、址界纠纷、合同纠纷等。今年以来，他已经调解了51起纠纷，标的400万元。在市大调解中心，有公安、工商、民政、建设、农林、税务财政等政府部门的派驻人员，涉及到谁家的矛盾来了，谁调解。记者问有没有调不成的？周振斌说，“有，但不多，去年才一两起。”
　　天汾镇派出所所长包献国说，“公调对接”前，每天接出警七八次，大半是民间纠纷，今年六月以来，接出警每天减少到两三次，使警察有更多的精力办案，做防范工作。
　　在河湾村，村党总支副书记张玲告诉记者，实施“公调对接”前，村民们有了纠纷都要找干部，白天缠、晚上缠，哪还有精力干别的？现在更多的精力都能用在新农村的建设上了。这就是因为我们的调解工作发挥了作用，村子里搞调解的两个老同志都是退休干部，威信高，老百姓愿意听他们的。前些日子，村里有个老人去世了，两个儿子为谁来为老人办后事发生了争议，就是调解员找到能说服这兄弟俩的关键人物，才妥善解决了这个纠纷。去年，纠纷都调解了，没一起出村的，今年到现在调了50起也没出村的。

     记者在江苏省南通市采访“公调对接”的过程中，接触了不少从事这一工作的市、县、乡镇、村的民警和调解人员，从他们的工作中，记者了解到，“公调对接”作为一种化解社会矛盾的工作机制，已经被各级调解组织规范了运行程序，有些基层单位还对“公调对接”拓展、延伸，建立网络，主动发现矛盾和纠纷，将矛盾和纠纷化解在萌芽中。

　　规范现场处置确保合理分流

　　启东市公安局政委茅晓东在解释110接处警以前和现在的不同时说，以前是“现场说说劝劝、事后找人调查”的被动处警模式，而实施“公调对接”后，规范了110接处警工作，健全简单纠纷现场调处首接责任机制，明确首接民警负有取证责任，防止纠纷移交给专门机构调解时因取证不及时造成相关证据灭失，给后续的调解工作带来消极影响。
　　110处警时，对可现场调解处理的一般矛盾纠纷，由处警民警当场调处结束，必要时制作调解协议；对疑难复杂或不宜现场调处的矛盾纠纷，处警民警按办案要求，认真作好现场笔录、现场取证等先期工作，对不属于公安机关调解的矛盾纠纷，合理分流，向调处中心移送矛盾纠纷，并将先期处警材料及相关证据一并移送。
　　对如何现场处置，合理分流？海安县公安局城南派出所有一整套工作程序。所长于志海告诉记者，派出所接到矛盾纠纷报警后，调处站派调解员随警出动，在第一时间受理调处一般矛盾纠纷，双方无异议了，就地化解纷争，这叫随警现场调解；有的纠纷现场难以解决，调处站按程序接待受理，先行组织调解，力求达成协议，对较复杂的矛盾纠纷，及时向镇调处中心报告，请求镇调处中心派员指导、协调，这叫调处站受理调解；对特别复杂超难的矛盾纠纷，尤其是涉及多部门的行政争议，移送镇中心牵头处理，这叫移送上级调处；对应由其他职能部门进行调处的矛盾纠纷，填写矛盾纠纷分流单及时分流有关部门，必要时，调处站派员协助调处工作；对不属调处站受理范围的矛盾纠纷，告之其救济途径；对不愿接受调解的以及达成协议后又拒不履行的，按照相关规定，及时告知纠纷当事人到相关部门处理，或者通过法律程序解决，这叫分流调处；最后是结案归档，规范立卷。调处站组建以来直接或参与调处各类矛盾纠纷5650起，形成各类卷宗2750份(卷)，成功防止集体访、越级访25起500余人次。
　　于志海说，规范的对接调处流程一步也不能少。

　　规范调解形式实现有效调处

　　在采访过程中，几乎每个接受记者采访的调解员和民警都谈到，经历过定期培训。他们说，经过培训，强化了自己的法律知识、调解技巧、语言能力、社会公共关系学等方面的知识，提高了做群众工作的能力，调解成功率也就提高了。
　　各级调解组织还本着方便群众、有利于矛盾纠纷化解的目的，不断拓宽和规范矛盾纠纷的调解形式，因地制宜、因人制宜，进行预约调解、专家会诊调解、上门调解、听证调解等不同类型的调解，总之，哪种方式有作用，就用哪种方式。
　　记者还注意到，各级调解机构非常注重营造调解氛围，在调解室墙壁上布置一些人性化卡通图像和警句、诫言等，用以平抚、消除当事人急躁等心理情绪，有的调解室还安装了视频监控探头，全程记录调解过程，以保证调解活动的公开和公正，经得起当事人和社会的监督。
　　启东市惠萍镇河湾村党总支书记张玲给记者讲了发生在他们村子里的一件兄弟间的纠纷，就是拓宽调解形式，才得以调解的。
　　前些日子，村民张老大和张老二的九十多岁的母亲病危，来日无多，该准备丧事了。谁来发丧成了老大和老二纠纷的焦点。老大说，爹死了，就是我发丧的，这回母亲的后事，该轮到老二操持了；老二说，老大建房时，就占了母亲的面积，自然该老大操办母亲的后事。
　　兄弟俩起了纠纷，谁也不管躺在小屋里的老母亲。这事由村里的民事调解信息员反映到调解室，调解员调解了多次，兄弟二人谁也不让步。这事要是拖下去，不仅影响坏，还可能引发不良后果。就在调解陷入僵局时，调解员找到一个线索，老二非常听他“连襟”的话，于是想办法找到了老二的“连襟”，说明了事情原委，请老二的“连襟”做通了老二的工作，老二管了母亲的后事，平息了一起纠纷。

　　属于公安管的事必尽责任

　　在南通市公安局采访时，局领导反复对记者说，“公调对接”后，把非公安职权范围内的社会矛盾纠纷移交给专职调解部门，并不意味着警察没事了，而是依然有责任对移交的矛盾关注，只要是属于公安管的事，必尽责任。
　　记者在驻海门市城中中心派出所“公调对接”调解站了解到这样一件事：接到某女报警，110出警赶到，某女对处警民警说，她欠了某男的钱，某男要她还，便产生了纠纷。问某男，他也这么说。处警民警见这是件债务纠纷，便将两人移交到调解站。调解站的调解员在调解过程中，发现某女欠某男的钱是赌债，而且在他追债的过程中，对某女实施了长达24小时的非法拘禁，已涉嫌犯罪，这已经不属于矛盾调解范围内的事，便将此事移交警方。警方在侦查后，认定某男已构成犯罪，遂移交起诉。
　　调解此事的两名调解员老薛和老刘说，当110处警时，当事人没说清问题的性质，我们在调解过程中发现了问题，反馈给警方，警方依法处理了。这说明警方在“公调对接”的过程中，从始至终履行着自己的责任。

　　“公调对接”在创新中延伸

　　“公调对接”作为一种工作机制，经过两年多的运行，已经深入到从事调解工作的人员心中，并在实践中不断拓展和延伸。
　　启东市天汾派出所所长鲍献国对记者说，天汾镇的村级“公调对接”已经拓宽了它的外延，形成一张各行各业都有调解组织的网络，这就更有利于及时预警、及早防范和快速化解矛盾纠纷。派出所在组建村级“公调对接”机构的同时，还编织了村居、企业和学校的调解网络，将“公调对接”工作顺势延伸到村民组、企业车间和学校班级，并建立信息员队伍，随时发现并提供矛盾纠纷线索，共同参与矛盾纠纷的预警防控和前期处置。
　　河湾村驻村民警黄兴对记者说，他们村里的“公调对接”机制也有创新，村里有了民事调解信息员，由村民小组长和党员担任，定期上报纠纷线索，加上民警入户调查，对矛盾发现得了、控制得住、解决得好。“公调对接”后，驻村民警把精力放在基层基础工作上，工作主动了，和镇上联系建立了以医院、供电、煤气、建筑等部门为民服务的小分队，服务村民。

　警力解放，“公调对接”的出发点；群众满意，“公调对接”的着力点；社会稳定，“公调对接”的落脚点。江苏省南通市委常委、政法委书记陈斌曾把这三个关键问题作为衡量“公调对接”有没有取得实效的标准。
　　记者在南通采访了通过“公调对接”机制解决了矛盾纠纷的当事人、各级调解员、基层民警和基层干部，从他们的讲述中，真切体会到“公调对接”的效果，已经体现在南通的社会稳定和经济发展中。

警力得到解放警察有更多的精力干公安主业

　　“‘公调对接’机制不仅实现公安110接处警工作与大调解工作的有机互动，形成对突发性矛盾纠纷的强大化解能力，而且实现了矛盾纠纷信息资源的共享，提升源头性、苗头性问题的预警能力。”南通市公安局局长秦剑平说，“公调对接”也实现了大调解机制功能由被动调处向主动调处与源头预警联动的转变，这一转变大大地解放了警力。
　　对解放警力的说法，启东市公安局政委茅晓东深有体会。他和记者说，警力有限，而民力无穷。“公调对接”整合了社会资源，启东市的公安力量已经和社会力量紧密地结合起来，形成了社会矛盾纠纷化解的合力。通过对接，我们信息畅通，预警防范有针对性，社会矛盾和纠纷从萌芽起就在我们的掌控中，可以及时将矛盾和纠纷化解。以前，老百姓不管什么事都打110，现在这样的人少了，老百姓也知道民间纠纷可找调解机构了，这也是群众法律意识的提高。我们有更多的精力用在公安主业上，打击犯罪，抓基础防范，社会治安的形势也就好转了。
　　启东市公安局天汾派出所所长鲍献国给记者算了一笔账，说明“公调对接”对解放警力的作用。他说，实施“公调对接”前，每天接处警七八起，其中60%以上是非公安职责范围的民事纠纷。现在每天接处警下降到两三起，去年接警后，民警就移送镇调处中心115起民事纠纷，而且全部调解成功。过去，一个纠纷，两个民警要调解3天，这3天要做材料、取证、处理，忙得很。现在以去年移送镇调处中心115起民事纠纷来算，就是690个警力，这些警力用在破案上顶大事了。今年以来，所里破获刑事案件22起，有力地震慑了犯罪，而发案率明显比去年低了。

群众满意党和政府的公信力提高了

　　为使群众满意，“公调对接”在制度设计、运作程序等环节，本着方便群众求助，方便群众解决问题的理念，尽可能简化手续，尽可能多地采取约期调解或者上门调解，提升“公调对接”的公信力和群众满意率，使群众感到，有了“公调对接”解决纠纷更方便，程序更简单，服务更周到。
　　陆素群是知道记者在启东市大调解中心采访，特意赶来要记者好好表扬一下调解员们的。她说，自己是本市松桥村的村民，要不是调解中心的老周帮助，她一家真的活不下去了，丈夫瘫了，女儿小，婆婆还有病，怎么活？
　　说来像故事，陆素群的丈夫是个钢筋工，上班第1天就叫钢筋压断了中枢神经，住了7个月的医院，也没能摆脱截瘫的命运。从医院出来，老板就不管后续治疗了。老板说，陆素群的丈夫不是他找来的，也没签合同，不能算工伤。陆素群说，丈夫明明是老板叫人请去的，怎么就不能算工伤？为讨个公道，她和老板争执了7个多月，也没能讨回公道。
　　后来，她想打官司，可又没钱请律师，有人就和她说，去市大调解中心吧，那里不要钱，是穷人说理的地方。她进了大调解中心的门，驻中心的公安调解员老周接待了她，没要她一分钱。听她说完丈夫的冤屈和自己的要求，老周只调解了两次，前后不过七八天，就为她争回了40万元的工伤赔偿，而且在春节后已经全部到位。现在丈夫继续治疗有了保障。
　　陆素群说，她讨了7个多月的公道，讨不来，政府只用了七八天就给她讨回了公道，她很满意调解结果，她真念政府的恩情，要是没政府干部帮她，她一个乡下女人还真难顶起家里塌下来的天。
　　记者问调解员老周是怎么帮陆素群讨回公道的？老周说，一靠给老板做工作，讲道理；二靠法律的权威，光讲道理，没有法律的权威，老板还是舍不得掏钱的。
　　老周去了老板的公司五六次，拿出他找来的陆素群丈夫的证据，和老板讲，这工伤是铁定的。随后，老周又找来劳动部门的人告诉老板这类工伤的赔偿标准。最后告诉他，如果他不赔偿该承担什么样的法律责任。老周说，为什么老板接受调解？还是因为调解有法律做支撑。
　　正是因为有老周这样的调解员的辛勤工作，南通市社会公众安全感和满意度连续4年位于江苏省前列，2006年为98.62%，名列全省第一，并蝉联省“社会治安安全市”称号，所属9个县(市)、区均跻身省“社会治安安全县(市)区”行列。

社会稳定“民转刑”案件大幅下降

　　“公调对接”整合了各类调解资源，使各类调解主体实现有效联动，有利于矛盾纠纷的合理分流和快速处置，强化了对“民转刑”案件的预警能力，形成了上下联动、点面结合、综合性、立体化的预防、处置和调解社会矛盾纠纷的网络，实现化解矛盾纠纷效能的最优化。
　　两年多来，南通市公安机关接报各类复杂矛盾纠纷109796起，首接调解纠纷88935起，调处成功率达98.6%；分流移送纠纷20861起，分流率达到19%；防止“民转刑”案件545起、群体性事件987起、越级上访1178起；2005年、2006年，全市“民转刑”杀人案件分别较上年下降了12.1%和12.3%。
　　启东市天汾镇分管副镇长周学恒对实施“公调对接”前后的变化感触颇深，他对记者说，以前，领导上班有人跟，下班有人缠，不少精力都放在了处理纠纷上，本职工作受到了影响；现在有了调解中心，有人专管这项工作，能够把预警信息及时报上来，有针对性地解决，每个村都有调解室，化解了可能激化的纠纷和矛盾，社会治安就好了。去年春节前后，本来是纠纷、矛盾多发期(天汾是五金工具之乡，全镇一半以上人在外做生意，春节回家，债务纠纷多发)，可110接处警量却减少了50%，去年刑事案件66起，今年以来刑事案件22起，全部侦破，公安机关的权威性增强了，社会平安稳定了。
　　褚浩然现在是南通市公安局开发区分局中兴派出所“公调对接”调解员，退休前是分局法制科科长。他说，现在面对的是老百姓，他和不少从政法系统退下来的老同志当了调解员，重新为社会的稳定出力。他很愿意做这事，调个难调的纠纷，有时要调个把月，和当事人谈也有十好几次。去年他调成了59起，有6起因双方的要求差距太大没调成，移交给相关部门了。他调的纠纷多是邻里、劳资、债务、家庭这些涉及老百姓生活的纠纷，看起来事都不大，可处理不好，就会出问题，他当过警察知道自己现在肩上的担子不比他20年前当刑警时轻。