为深入贯彻落实第二十次全国公安会议精神，进一步推动公安队伍正规化建设，在公安体制改革的基础上加快解决现存的管理机制障碍，经过4年来的研究，我们建议在全国开展公安质量管理体系建设。其要点如下：
　　一、什么是公安质量管理
　　简单地讲，公安质量管理就是用制度规范行为，用标准规范制度。展开说就是用操作制度规范各项公安工作和民警行为，用统一的制度标准规范各项操作制度。具体而言，公安质量管理就是以三个代表重要思想和科学发展观为指导，以实现公安队伍的正规化为目的，以建立全面的公安工作操作制度体系为主要内容，本着预防问题和可持续发展改进的原则，以公安工作的标准化、制度化、民主化和系统化为手段，实现公安工作在执法服务质量、公安民警能力素质、思想观念和操作制度体系的同步持续改进。其主要内容可以归纳为文件化、标准化、民主化和系统化。

      1.文件化管理。各级公安机关依据法律法规和公安工作的各项规定建立对本级公安机关工作人员具有约束力的公安工作操作制度体系，以操作层次的制度确保各项法律法规要求得到落实，预防减少民警违法违纪、提高人民群众的满意率、提高工作效率、节约行政开支。目前我国已有多个公安机关建立了操作程序制度体系，如公安质量管理国家级课题组的各个试点单位已实行多年的《警务质量手册》、《程序手册》、《作业指导书》和深圳市公安局最近制定的《警察通令》。

     2.标准化管理。我国公安发展的实践表明，仅凭各地公安机关各自的经验建立公安工作操作制度体系不可避免的具有随意性，无法确保其科学合理，必须依靠科学的、系统的标准来建立这套制度。从各国警务改革实践看，美国等西方国家，新加坡等新兴工业化国家和捷克等原东欧转型国家的警察组织为了减少建章立制的随意性，都是依据有关的ISO9000、欧洲质量基金会标准、新加坡质量奖等国际性标准规范各自的警察作业制度。我国目前已有多个公安机关依据ISO9000/14000/18000等标准建立了各自的公安操作制度体系，取得了良好的效果。

      3.民主化管理。 民主化管理就是在制定公安工作操作制度的过程中广泛征求具体执行操作的公安民警和作为执法服务对象的人民群众的意见，实现周部长所说的“把执法为民的要求体现到民警的每一个动作和每一个操作环节。

      4.系统化管理。许多公安机关之所以没有能够很好地落实法律法规和上级的有关规定，一个重要的原因是法律规定的零散，操作制度、训练、绩效考评等管理活动组成的管理系统没有作出相应的调整和完善。质量管理将虽有的法律规定要求法典化、系统化，保证每一项新法规和上级规定的出台都伴随有相应的操作制度，同时依据操作制　　度对公安机关的训练、绩效考评等作出相应的调整，实现公安工作的系统化管理。
　    二、着重解决的问题
　　公安机关质量管理理论是我们对警务改革和公安管理的认识不断深化的结果，它总结了我们近年来开展“大讨论”活动、“执法思想观念革命”“执法质量考核评议”、“绩效考评”的成功经验，融合了公安机关长期以来行之有效的公安工作质量控制、评估、改进和管理手段，借鉴了各国警察机关的管理经验，经过国家社科基金立项研究和多个地方公安局的试点检验，是公安队伍正规化建设取得的最重要的理论成果。我们认为，公安机关现存的许多问题除了管理体制不顺，主要是各地公安机关自身的管理方式的原始落后，已经越来越跟不上时代发展的需要，必须按周部长所说的“眼睛向内，查找问题”才能改变这种情况。各地质量管理试点单位的经验表明，成功的质量管理可以有效改变种种落后的管理方式。

1. 无章可循的随意性管理

　　公安工作和队伍的许多问题都源自规章制度的不健全和不落实，为各个层级职务的民警留出了大幅度的自由裁量的权力空间，公安机关对相同的情况的处理方式往往因人、因时、因地甚至因领导的好恶而不同，使公安工作质量具有极大的不稳定性，很难避免工作失误和违法违纪现象的发生。质量管理以文件化为手段，从规范公安操作制度入手，可以在短期内扭转这种局面。

       ２．堆积木式的经验式管理

　　根据课题组对国外警察组织的研究，美国等许多国家的警察组织科学合理的一系列管理制度并不是天生就有的，美国的许多警察组织在上世纪70年代的管理也曾相当混乱。关键是他们建立了一套警察作业层次的制度，在发现工作失误或问题后能够不断对其操作制度进行修订，同时根据好的做法和经验对操作制度改进，通过日积月累的总结才形成今天这样相对科学的体系。与之相比，我们更注重领导和民警个人的经验，警务操作层次的管理制度一直处在不健全、不完善的状态，虽然产生了许多好的典型，没有能够反映到操作制度中去。缺少了操作制度巩固的经验就如同搭积木，到了一定高度就必然倒塌，好的经验随着人员流动和升迁而流失，导致公安工作水平一直处在低级循环状态。

      ３．头痛医头的被动式管理

　　队伍问题上的治乱循环的一个重要原因是，规章制度只有在出现了严重的问题时才会制定出来，随着社会转型时期各种新问题的不断增多，规章制度总是跟在问题屁股后头跑，常常会给公安工作造成不可挽回的损失。公安质量管理的重点不是解决问题，而是在问题发生之前就制定严密的操作制度，从制度上、操作上减少问题的发生。

      ４．就事论事的孤立性管理

　　公安质量管理理论告诉我们，公安管理是一个系统的工程，需要并用操作制度、思想教育、训练、绩效考评等手段来解决问题。实践当中我们往往偏重于就事论事，新的法律规定出台后往往是原文照发照读了事， 违法违纪了往往降级处分或思想教育了事，没有从制度、训练、考评等多个方面系统地开展工作。

　三、在全国范围内推行公安质量管理的基本思路
　在全国范围内推行公安质量管理的是一个系统工程，我们应从建立标准和建立相应的协会组织入手，逐步建立中国公安特色的公安质量管理和认证体系，初步建议如下：

1. 明确公安操作制度在公安法规中的法律地位

　　公安部以部门规章的形式要求各级、各地公安机关建立各自的《公安部/厅/局执法服务程序手册》（即试点单位的质量手册、程序手册和作业指导书），将适用于各公安机关的所有法律要求和上级规定法典化、系统化，《手册》的适用范围是本级公安机关所辖工作人员（包括民警、文职雇员、工勤人员），对每个工作人员的日常操作程序进行规范，《手册》中附相应的责任追究，绩效评定的规定。

      ２．建立中国首个政府机构第三方认证组织－中国公安质量认证协会

　　目前我国还没有专门评价政府能力的中立的认证机构。由于我们现在还没有我国警察专用的标准，因此课题组各个试点单位均采用咨询公司进行认证。我们认为这种全权委托公司开展认证的模式存在一定的问题，一是鉴于公安工作的特殊性，咨询公司通常无法对涉及机密的公安工作制度进行评价和改进；此外，由于咨询公司主要是对企业进行认证，对公安工作的了解有限，大大影响了咨询认证的效果；第三，公司的咨询认证费用高昂，大多数公安机关，尤其是经济落后地区的公安机关难以承担，影响了质量管理的普及；第四，我们准备制定一套中国公安的专用标准，而咨询认证公司的认证标准范围仅限于ISO系列标准。综上所述，我们认为有必要由公安部联合相关协会组织，以非营利组织的名义开展独立性的第三方质量认证活动，这样一方面可以降低认证成本、保守业务机密、扩大认证范围，同时也更有助于使认证结果为社会和群众接受，借2008奥运会召开的契机在全球范围内树立中国公安的形象。

       ３．建立我国首部政府机构管理认证标准－公安执法服务认证标准

　　该标准主要目的是对各地公安机关的《手册》进行统一规范，包括手册的格式、章节、各方面操作制度必须具备的要素。目前，我国尚未出现专门用于规范政府机构管理制度的标准，在国家级课题研究改革过程中，我们主要以ISO9000为标准规范各试点的管理制度，经过多年的研究，研究制定我国公安机关专用的管理认证标准的条件已基本成熟，如果能够在前段课题研究的基础上加大投入，集中力量开发，应该能够在短期内取得突破性进展，不仅有助于解决公安机关自身存在的问题，而且对于引导整个中国政府的改革都具有重大意义。