编者话：范玉离开了，我们发表他以前的论文来纪念他,也表达我们对失去朋友和战友的哀思．

【摘要】
    铁路警察不是企业警察，更不是一个警种，而是国家设立的、专门管理铁路治安的警察机关。现行铁路警察管理体制改革，应当在坚持政企分开、双重领导等基本原则的前提下，充分尊重铁路警察警务工作的特殊性，防止以适应警务工作共性的体制来代替铁路警察管理体制的模式。铁路警察应当成为一个相对独立、完整的系统，实行集中、统一领导。
【关键词】铁路警察,体制改革

　　在全国警察体制改革不断走向深入的时候，铁路警察体制改革正在紧锣密鼓地进行，人们无不关注着铁路警察管理体制的最终确定。与此同时，人们也提出了很多看法。其中比较有代表性的观点有这样两种：一是主张铁路警察应当由各铁路企业分别实行管理，其主要根据是铁路警察是企业警察；二是主张把铁路警察应当分别划入地方公安机关，并由地方公安机关分别管理。这种主张又存在两种不同观点：一是整体并入，作为省公安厅下的一个局；二是化整为零，并入市一级公安机关。其主要目的是为了解决过去铁路警察与地方警察不能很好配合的问题。对上述观点我们不敢苟同，并认为他们都不同程度地存在着一些问题。为此，我们试就这一课题进行研究并发表看法，以期为有关部门决策提供参考。
    一、铁路警察宏观管理体制存在的弊端
    现行的铁路警察管理体制的弊端，有与地方警察机关相同的一面，如权力过分集中、工作效率低下等，也有自身特殊的一面。现行铁路警察管理体制存在的个性问题主要表现在以下方面：
    （一）现行体制与我国体制改革的总要求相悖
    铁路警察机关作为我国公安机关的重要组成部分，是国家铁路治安行政和刑事司法力量，代表国家行使治安行政管理权和刑事侦查权。铁路管理机关是在计划经济体制下形成的国家政企合一的管理机关，代表国家行使管理铁路的职能。目前，除铁道部以外，各铁路局、分局都在向运输企业方向迈进。《铁路法》业已以法律的形式明确了铁路局、分局是运输企业，不再具有国家在铁路运输行政管理方面的职能。１９９２年，广州铁路局改为广州铁路集团公司，其下属的原各分局一律改为总公司，其企业性质非常明确。但受其领导的铁路公安局、处的体制却没有改变。这样形成了一个令人十分尴尬场面：一个企业领导在指挥着国家的铁路警察机关。这种境况违背了我国宪法及其他法律、法规等规定的法律原则和规范。
    （二）干扰了铁路警察依法履行维护铁路治安的职责
    铁路警察现行管理体制造成了铁路警察机关对铁路系统被动依附。铁路警察是国家警察的重要组成部分，是一种专门的警察机关，它依据国家法律的规定，拥有很多法律权限，必须严格遵守法律规定。因为铁路警察受铁路部门党政和上级公安机关的双重领导，在干部任免、警察录用、人事管理、经费使用等权限主要控制在铁路党政机构手中，这使铁路警察在严格执法方面受到制约。当铁路利益与全社会利益、铁路企业与其他企业、铁路职工与本单位利益发生矛盾时，铁路警察总是或多或少地要向铁路机构倾斜。否则就会有“不服从党、政领导”之嫌。因此，这种体制使铁路警察机关难以公正执法。更严重的问题是，个别铁路党政领导甚至以党政机关的名义要求铁路警察机关越权执法或滥用执法权力。如果不这样，铁路警察就将承受各种各样的困难。这种状况只有从领导关系等体制方面来加以解决。
    （三）制约和限制铁路警察自身的发展
    现存铁路系统虽然是一种“政企合一”的产物，但是它的中心点并不因此而改变。这个中心就是要不断地通过运输活动创造经济价值。尤其是铁路改革后，这个中心更加明确。而铁路警察的工作中。心是保卫铁路运输生产的安全。这两者之间一般来说是一致的，但是，难免发生矛盾冲突。因此，导致铁路党政领导对铁路警察盲目指挥，干部任免、警察录用经常受到铁路党政领导部门或个人的左右，铁路警察机关经费来源渠道不能满足工作的需要等问题司空见惯。从某种意义上来说，在铁路部门的观念中铁路警察是一个负担。在这种情况下，铁路警察要得到发展是难以想象的。
    （四）影响了铁路警察队伍素质的提高
    铁路警察虽然从整体来看是一支政治可靠，业务过硬，纪律严明，值得党、国家和人民信赖的队伍，但是要适应市场经济条件下维护铁路治安秩序的客观需要，不能说是没有差距的。需要进一步提高每个人的素质。但是，现行体制影响了铁路警察队伍素质和战斗力的提高。从领导干部任免看，经常是铁路部门的人员被调来担任公安局。处、科室的领导，这些人文化程度并不高，有的还很低，没有铁路警察工作经历，其能力。水平和工作结果可想而知。从一般警员录用来看，由于铁路大量超员，新增警员多数只能从铁路内部的站、段职工中调剂。而这些人大部分又是铁路子弟，一般没有受过高等教育，更没有接受过公安教育，有的甚至中学都没有毕业。这样下去，铁路警察队伍的素质如何提高？更为严重的是，铁路警察的数量与实际所需要的数量相比差距较大，但铁路部门仍把铁路警察机关人员列入‘时曾效”的减员对象。从以上方面来看，现行铁路警察宏观管理体制已经到了非改不可的时候了。
    （五）不利于铁路警察整体功能的发挥
    现行体制对铁路警察整体功能发挥的不利影响，主要表现在以下方面：其一，受各铁路局。分局利益和经济效益的影响较大，导致各自为战，“名为其主”；其二，这种体制使全社会对铁路警察机关的性质的认识产生错误，认为铁路警察是企业警察。这种误解使地方警察主观上不愿意与铁路警察相互协作，使铁路警察在广大公民和犯罪分子面前缺少威严；其三，造成地方警察与铁路警察在地位上的不平等。
    二、铁路警察宏观体制改革的基本原则
    铁路警察宏观管理体制与整个警察体制一样，都是在计划经济条件下建立的。伴随着我国实行社会主义市场经济步伐的加快，改革原有的铁路警察体制1已是势在必行。但是，究竟什么是管理体制？体制改革改什么？体制改革应当遵循怎样的原则？……等等，对于这一系列的问题，并不是所有的人都十分清楚，而这些问题恰恰又是体制改革的基本认识前提。因此，很有必要首先解决这些思想认识问题。
    （一）关于“管理体制”的说明
    关于“管理体制”这一概念，在认识上存在着一个应当引起注意的错误，这就是很多人把“把管理体制与管理体制中的组织结构形式方面划了等号”，以致于人们谈到铁路警察体制改革时发表了许多不正确的主张。其实，体制的内容是十分丰富的。
    一般来说，警察体制是指警察实施管理的组织形式和运转机制。其中，组织形式或称组织结构是警察管理体制的一个方面，包括各级组织和各级组织中的各种部门；另一方面是它的运转机制，它主要包括领导、指挥和管理权限石级组织和部门职责和权限（即组织规定和行为规范体系）。因此，警察管理体制又可以概括为基本组织结构、领导指挥管理系统、各级组织职能，以及相互关系四个方面。
    在上述四个方面之中，结构是体制的最基本的方面，领导指挥管理系统是体制的关键，而各级组织职能是体制的核心内容。管理体制中的四个方面的作用的发挥，是在相互联系中，即相互影响，相互制约中得到实现的。任何一个方面都不可能脱离其他方面而孤立地发挥作用。进行铁路警察宏观体制改革，需要首先完整、准确地理解管理体制的内涵。
    需要说明是，组织结构虽然在体制中处于一个基础的地位，也就是说，构建体制需首先进行警力的合理组合，然后才能考虑其他问题，但是，结构毕竟是其他方面的一种概括和表现形式，当这种结构一旦形成，它对体制所产生的影响是久远的，改变它是很艰难的。这就好比盖楼和拆楼，盖楼时要先打基础，基础打不好，楼是无法盖好的；而拆楼时，拆顶层好拆，当拆到基础时，就意味着整座楼没有了，需要重新盖一座。正是因为结构有这样的特点，所以，结构往往又成为某种体制建立以后一定时期其自身正常运行和改革中的一种消极因素。
    铁路警察体制改革并不是单纯的组织结构的改变，更重要的还是与组织结构相适应的行为规范体系的改革，即人们通常所说的管理制度的改革。如果在铁路警察体制改革的过程中，我们仅仅是对它的组织结构进行改变，那么与阿Ｑ剪掉辫子就认为自己已经革命了是没有什么分别的，按照这种片面的认识进行改革，不仅是不彻底的，而且，将难以达到改革的根本目的，甚至体制的正常作用都难以发挥。
    （二）铁路警察宏观体制改革的重点
    根据铁路警察机关所存在的问题，并为了适应在市场经济条件下保卫铁路运输生产安全的客观需求，我们认为，铁路警察宏观体制改革的重点如下：
    １．从组织结构方面来看，改革的重点有两个：一是铁路警察机关设立多少个层级较为合适，二是每个层级的职能和权限应当放到什么范围和程度。
    ２．从领导、指挥系统来看，一是应当解决铁路警察与铁路部门脱离关系后的领导关系的问题，二是应解决铁路警察上下级之间的领导关系问题。
    ３．从运行机制方面来看，主要应当解决管理制度中存在的论资排辈、铁交椅、任人唯亲、因人设岗和大锅饭问题，采取竞争机制，实行聘任制，真正使责权利相统一。
    4.从行为规范来看，主要应当明确铁路警察机关管辖的范围和内容，改变与地方警察机关相比不平等的执法地位。
    （三）确立铁路警察宏观体制的原则
    警察管理体制是一个复杂的系统工程，受国家政治、经济能力、警察战略、科技水平、工作对象、地理环境和民族传统等多种因素的制约。铁路警察管理体制的建立，必须从我国的实际出发，瞄准世界发展的新趋势，以建设一支具有中国特色的现代化、正规化的铁路警察队伍为目标，以提高战斗力为目的，与我国的经济和科学技术发展水平相适应，逐步实现精干、协同、侦防结合、提高效能的总体目标。所以，铁路警察宏观体制改革必须遵守以下基本原则：
    １．党和政府双重领导的原则。这是铁路警察体制改革必须遵循的政治原则。这一点是由我国的政治制度所决定的。在我国，警察是人民民主专政的工具，是国家机器的重要组成部分。作为警察必须为国家的政治服务。这早已成为一个无须探讨的公理。
    ２．实行政企分开的原则。政企分开的原则是整个国家改革的总的发展方向。铁路警察体制改革也必须遵循这一原则。更何况现行铁路警察机关存在的很多问题都是因为企业领导铁路警察这种体制而导致的。
    ３．与铁路改革相适应的原则。这是体制改革的科学原则。铁路警察是维护铁路治安秩序的专门机关，铁路警察的警务活动与铁路运输生产有着紧密的联系。所以，铁路警察宏观体制改革必须充分地考虑到铁路企业的生产活动及本身的体制改革。
    ４．有利于充分发挥铁路警察整体效能的原则。这是体制改革的战略原则。它有两层主要含义，一是铁路警察必须是一个整体。因为铁路是一个高度专业化大联动的整体，这就决定了保卫铁路运输生安全的铁路警察机关也必须是一相对完整、独立的系统和整体。二是构建新的体制必须有利于整体功能的发挥。警察的整体功效是由警察领导机构、各警种、各警察机关、以及各种可以运用的力量的综合构成。按照系统论的观点，警察的总体功能不是局部功效的简单相加，应大于各局部功效的总和。因此，对警察各组成部分的安排必须服从整体的需要，适应现代警务工作的需要。
    在警察管理体制的总体设计上，应当根据不同时期各种因素的变化，合理区分主次，确定比例。只有如此，方能符合本国国情、警情，使体制结构有自己的特点，真正从警察组织形式和机制上保障警察能发挥最大限度的整体功效。
    ５．职责和权限相统一的原则。这是体制改革的组织原则。根据现代组织理论的原理，任何宏观层次的组织和部门的存在，都必须依据一定的职责，都必须赋予它一定与职责相对应的权限，否则，它就无法存在，即使存在下来，也无法充分地发挥它的作用。所以，要使铁路警察体制改革后的各级机关真正地发挥它的作用，就必须在构建各级组织时，充分考虑到其职能和权限，并力求二者能有机地统一起来，力争避免有职无权或有权无职。同时，要防止各级之间职责不清或者相互交叉，并搞好各级组织之间的职与权之间的相互衔接。以干部任免为例，假如公安处党委对本处范围内的科级干部无权任免，那么，管理下级就会产生很大的困难。所以，铁路警察体制改革必须遵循职责与权限相统一的原则。
    ６．兼顾微观体制改革的原则。这是体制改革的技术原则。铁路警察的宏观体制改革，必须照顾到微 观体制的改革和运作，与微观体制有机地结合。只有这样，才能真正地使铁路警察成为一个有机整体，才能保障和促进微观体制改革的进行。从理论上来说，宏观体制与微观体制是一个事物的两个方面，它们互为前提，互相影办宏观体制要求微观体制与之相适应，如果微观体制与其相矛盾，宏观体制就难以发挥作用；反之，微观体制同样要求宏观体制与之适应，如果宏观体制不能与微观体制配合，就会影响微观体制作用的发挥。由此不难看出，在宏观体制改革的时候适当考虑到微观体制的需要是完全必要的。
    此外，铁路警察宏观体制改革过程中，还应当遵守如可行性原则、继承与发展相统一的原则、适度保持结构的弹性原则等。
    三、铁路警察是国家警察，而非企业警察
    铁路警察机关的性质问题是一个长期以来都没有得到解决的理论和认识问题。正是基于这个原因的影响，铁路警察的管理体制长期得不到合理地构建，也正是因为“铁路警察企业论”的影响，使铁路警察在维护社会治安和保卫铁路运输安全方面的职能 不能得到很好的发挥。例如，铁路警察到今天还没有成为国家公务员，就是这种观念影响的结果。
    我们认为，“铁路警察是企业警察”的论断在理论上是不合逻辑的，在实践上是有害的。之所以在铁路警察管理体制改革的问题上，很多人主张取消铁道部公安局，把铁路警察分别归属各铁路局（铁路公司）管理，其理论根据就是铁路警察是“企业警察”。从理论来说，警察自它产生的那天起，它就是国家和政府的重要组成部分，即国家警察，当今世界上还没有哪一个国家设立有企业警察，即使将来也不会有与国家警察行使完全相同职能和权力的“企业警察”。从我国建立铁路警察的那一天起至今，铁路警察从来都没有改变过它的国家警察的性质。
    “铁路警察企业论”的主要根据之一在于：铁路警察主要受铁路部门领导，而铁路部门是企业。这个论断的作出是错误的，因为它的论据是明显错误的。众所周知，我国的国家行政管理机关从层级上看有两种，一种是国家最高行政机关，即国务院及所属部门，另一种是地方国家行政机关，即地方各级人民政府，铁道部是国务院的下属机构，当然具有国家行政性。从职能上看，我国行政机关也分为两类，一类是普通行政机关，即地方各级人民政府，另一类是专门行政管理机关，即国务院下属各部委。铁道部作为国务院的组成机构，作为专门行政管理机关，不具有企业的性质，那么设立在铁道部的警察机关也就不可能具有企业性。诚然，铁道部下属的各铁路局具有双重性质，即行政性和企业性。这也是上述论点产生的具体原因。但是，我们说，在计划经济条件下，任何一个企业都具有这种双重性。正是因为各铁路局具有这种双重性，同时又受到构建警察管理体制时的双重领导原则的深刻影响，再加上考虑到为了提高办事效率，才形成了铁路警察这种现行的管理体制。然而，我们必须看到，这种体制为保卫国家。社会以及铁路运输安全确实发挥了巨大的作用，但是，并不可以因此说它不存在问题。事实上，当初在构建铁路警察体制的时候，决策部门较多地考虑了它与地方公安机关的共性规律，而没有考虑或者没有准确地认识到铁路警察的个性规律，即对铁路警察的活动规律缺乏全面、深刻和科学地认识，于是构建其体制时采用了一般的原则而忽视了特殊原则，没有做到一般问题按一般规律解决，特殊问题按特殊．办法处理。正因为如此，才有今天的铁路警察的体制改革问题的存在，如果没有当初的这种不科学因素，今天再谈改革也就没有什么必要了。我们看问题不能仅仅地看事物的表面，而应当 看到事物内外更本质的东西。“铁路警察企业论”的哲学实质就是：“现存的是合理的，合理的就是现存的”。因此，在此论点基础上的将铁路警察分属各铁路局管理的主张，其实质就是要维持现状，但发展下去将会改变铁路警察的国家性质，将其变为企业的镖局。事实上，已经在实践中的某些个别地方出现了这种倾向，如在某个公安处，处机关在铁路分局开工资，派出所在车站开工资，乘警队在客运段开工资。如果这样发展下去，作为一个公安处的建制也将被打破。这就违反了我们前文所谈到的现代警察确立管理体制的基本原则，当然也违反了我国政企分开的体改目标，并且，无法克服计划经济模式下铁路警察体制的 最大弊病：各自为战和众多的外界因素干扰警察执法，而且它将严重制约铁路警察的革命化、正规化、现代化和法治化建设。这样做则意味着铁路企业又在行使国家的治安行政管理权和刑事执法权。这种做法在当今世界上更是绝无仅有的。随着铁路改革的不断深人，在今后有可能会吸收国外资本来发展我国铁路，如果采取这种管理体制，对于由外资控股的铁路公司来说，就意味着把国家治安行政和刑事司法权交给了外国人，这是涉及国家主权的问题，这是绝对不可以的。
    要搞清铁路警察的性质，还需要我们搞清另一个问题，这就是铁路警察保卫的对象到底是什么？这个问题看似简单，但实际上是一个较为复杂的问题。并不是所有的人都能够准确地回答。“铁路警察企业论”之所以被相当多的人所认可，与这个问题不明确也有很大的关系，或者说对这个问题的看法又成为“铁路警察企业论”的又一重要根据。
    从社区的角度来看，铁路是一个复杂而又特殊的社区。它具有以下特点：
    第一，铁路是一个以向社会全面开放为主的社区。但同时它的某些局部区域又具有封闭性。铁路是一种交通运输企业，它的所有的运输设施首先要占据一定的社会空间区域，其次，它以满足人们的交通运输的需求对全社会开展经营活动，所服务的对象没有特定的要求和约定。如客运站、货运站、客货列车等必须面对社会开放，因此，它是没有围墙的企业；但同时，它的行政办公地点、运输指挥调度地点、列车编组地点等又必须与社会相对隔离。这样就形成了铁路这个特殊性社区的基本特点。
    第二，铁路是一个以广阔性、整体性为主的社区。但同时它又具有分散性。铁路在我国是最大的交通运输业，它延伸到全国各地，连结我国的城乡各地。这种广阔性是其他任何一个企业所无法比拟的。同时，铁路运输的特点决定的它又必须是一个整体，人们不可能把铁路线一段一段地切开，它无论延伸到哪里，都是它的整体的延伸。与此相比，民航则不同，各地民航可以相对独立，自成一体，无法连成一片。然而，铁路的一些局部又具有分散性，如铁路工程建设等。
    第三，铁路是一个与各种社区相互联系、相互渗透的社区。由于铁路广泛地分布在全国各地，轨道通过和毗邻的社区是多种多样的，它们之间的联系是各种各样的。这也是其他交通运输业所无法比拟的。
    第四，铁路是一个各种各样的社会成员活动的社区。铁路是实现社会人、财、物大流动的运输载体。活动在铁路上的人，是社会中的各种各样的人，其成份是复杂的，虽然铁路职工也活动在铁路上，但是他们与广大旅客、货主等相比，其数量毕竟是极少数的。
    根据以上分析，可以把铁路警察保卫的对象概括为三类：一是活动在铁路上的人（旅客）和货物，二是铁路上的为了开展运输业务而运用的各种设施，三是组织、管理和服务于运输的铁路职工。其中，铁路警察保卫对象的核心是旅客和货物，为了实现这个目标，还必须保卫铁路设施。因为一旦铁路运输各种设施出了问题，将直接关系到旅客和货物安全。铁路警察保卫对象可以概括为：不特定的多数人的人身及其财产在铁路运输过程中的安全。到此，我们不难看出，铁路警察所保卫的对象具有双重性，即保卫铁路运输安全畅通和保卫社会安全。这是一个问题的两个方面，两者是不可以分割的，即保卫了运输生产安 全畅通，也就维护了社会治安的稳定，维护好铁路这个特定区域治安秩序，才能保障运输生产安全畅通。而铁路企业内部治安主要由其保卫部门负责，铁路警察机关只对其进行指导和监督，这一点与地方公安机关是一样的。由此可见，“铁路警察企业论”在铁路警察保卫对象的认识上是一种片面的认识，它只看到了问题的一个侧面，而对另一侧面视而不见，是不正确、不全面的。
    总而言之，企业警察论不仅在最基本的理论认识上是错误的，而且也是片面的，它没有考虑到改革的基本原则以及制约体制的深层次因素的影响和作用。因此是不可取的。
    四、铁路警察是专门警察机关，而非一个警种
    要进行铁路警察体制改革，从观念上来说，还要解决一个问题：铁路警察究竟是一种专门的警察机关，还是我国警种之中的一个警种？
    长期以来，受计划经济体制下的警察观念的影响，从警察内部到社会上，无一不是把铁路警察机关看作为一个警种。毫无疑问，这种观点是错误的，并且是极其有害的，他影响和制约了铁路警察机关职能的发挥。在铁路警察体制改革的观点中，“划入地方说”的主要理论根据就在于他们认为铁路警察是一个警种。
    铁路警察不是一个警种，而是一种专门的警察系统，即专门的警察机关，是国家警察机关的一个重要的组成部分。
    警种这一概念至今未见专门的表述。我们认为，所谓警种是指在警察系统内部独立具有某种专门警察职能的组织或群体。而警察机关一般是指在某个层次上担任综合性警察工作任务的警察系统。警种与警察机关的本质区别为：警种的职能职责的专门性或单一性；而警察机关的职能职责则会表现出综合性。如刑警，在我国人们普遍认同其为一个警种，他独立地负责刑事案件的侦破工作，除此以外，警察系统内部再没有其他专门负责侦破刑事案件的机构，但警察机关则与此不同，如郑州市公安局，我国《警察法》规定的职责和职能他都具有。因此，警察机关可以设立若干警种，或者说可以包含若干警种，但是，警种则不可以包含警察机关。尽管当今世界各国为了对付一些特殊性的违法犯罪问题而成立了单一化职能的警察机关，如我国成立的走私犯罪侦查局，但从理论上看，它仍然属于警种的范畴，是一种特例。从世界各国来看，对警种的管理，除特殊的之外，其管理上一般都是采取并入本级机关管理的范围，但在业务活动上，同时受上级机关的相同业务部门指导的模式。在我国消防警察、武警等采取了特殊体制。如果铁路警察是一个警种，从这个意义上讲，是应当并入地方公安机关序列的。
    但是，铁路警察是一种专门的警察机关，而非一个警种，关于这一点我们可以从许多方面找到无可辩驳的根据。我国铁路警察从建立之日起，无论其经历多少次机构变革，都没有把他作为一个警种，而是作为一种警察机关或机关的主要部分。从国外的情况 也可以看出，无论铁路是私有还是国有，其铁路警察均作为专门的警察机关，而不是一个警种。从我国现行有效法律、法规的规定来看，铁路警察是一种专门的警察机关，而不是作为一个警种，如《公安机关办理刑事案件程序规定》第20条第１款规定：“铁路、交通、民航系统的机关、厂、段、院校、所、队、工区等单位发生的刑事案件，车站、港口、码头、机场工作区域内和列车、轮船、民航飞机内发生的刑事案件，铁路建设施工工地发生的刑事案件，铁路沿线、水运航线发生的盗窃或者破坏铁路、水运、通讯、电力线路和其他重 要设施的刑事案件，以及内部职工在铁路、交通线上执行任务中发生的案件，分别由发案地铁路、交通、民航公安机关管辖。”（类似这样的规定数不胜数，在此不—一例举）由此不难看出，铁路警察是我国设立的专门警察机关而非一个警种。
    从地方公安机关（普通公安机关）与铁路警察的职能职责的比较结果来看，我们也会得到同样的结论。铁路警察系统内部设刑事侦查。政治侦查（国内安全保卫）、治安管理、内部保卫、预审、看守、巡逻、防暴等机构和警种，这一点与地方公安机关一致，如果把铁路警察看成是一个特殊的警种，而这个警种又包含了上述若干警种，并且这些警种与地方公安机关内部设立的警种相同，这在逻辑上显然是说不通的。
    长期以来，很多人错误地把铁路警察看成一个警种，是因为他们运用了不科学的划分警种的标准，即把管辖地域作为划分警种的标准，所以在认识上造成了混乱。从理论上来看，划分警种的唯一标准是警察的职能而不是其他标准，否则将会在观念上造成混乱，在实践上产生不良后果。
    “划入地方论”其中有合理的成分，如铁路警察如果划入地方公安机关序列，首先解决了政企不分的问题。但是，这种主张也存在着不合理的成分。综合分析这种主张，其结论是弊大于利，更重要的是这种划分无法操作。其最大、最主要的弊病是把铁路警察这样一个完整的系统，分解成了一个个肢离破碎的部分，破坏了它的整体性、系统性，将使铁路警察的整体功效难以得到最大程度上的发挥，另外，它还将造成警力分布不均，增加了铁路警察在警务活动中的中间环节，并导致人力物力财力的大量重复投入。其结果必然是：地方警察与铁路警察的协作关系得不到根本的改善，又会产生新的矛盾。其中，将主要表现在铁路警察之间关系的疏远。
    这种主张从实际运作来看困难重重，无法操作。主要表现在以下几个方面：
    第一，将会造成管辖矛盾。铁路警察管辖范围的确定，是与铁路局。分局、车站等管理范围相适应的。而地方警察的管辖范围的确定，是与地方政府的管理范围相适应的。铁路警察划人地方，无论是整体划入，还是分散划人，都存在管辖范围上的矛盾。以郑州铁路公安局为例，其管辖范围涉及河南省、湖北省、陕西省等省份。如果将其整体划人河南省，那么，河南省公安厅的管辖范围就会延伸到其他省份，这对于其他省来说是无法接受的。如果分散划入地方公安机关序列，就会出现跨省、市的公安处、公安所划入哪里的问题。另外，还存在刑警队、乘警队、治安队等如何划入的问题。
    第二，将会造成警力分布与警务工作不成比例。铁路警力分布是与铁路客货运量相适应的。运量大的地方警力分配较多而又集中，运量较小的地方警力 分配较少。这种分布主要是从治安管理的角度进行的，而刑事案件侦破则是采取集中力量侦破的原则。“划入地方说”没有考虑到上述规律特点，必然造成警力分布的不合理。这样就会出现忙闲不均。
    第三，将会造成难以正常进行警务工作。铁路警察系统的各个部分，都有自身的功能，将这样一个系统分裂成一个个缺少内在有机联系的部分，然后让这些部分再去发挥只有完整的系统才能具有的功能，这是无论如何也办不到的。一般来说，大站派出所只负责维护车站治安，而不负责刑事案件侦破工作。如果划入地方后，发生刑事案件，一方面没有侦破权限，另一方面，侦破能力、经验又达不到，如果把刑警队平均分切给各站，或并人地方公安机关刑警队，小案件还可以应付，遇到大案显然力量不足（诸如此类的问题还有很多，在此不再例举）。
    第四，将会造成物力分割难以进行。铁路警察机关的物力，如交通工具、通信工具、办公设备等，主要集中在公安局、处，少量集中在大站公安所。划归地方后，物力如何分配？
    第五，将给一些警员及家庭生活。工作带来困难。
    与企业警察论一样，”划入地方说”只能是说说而已，真正实行起来，将会遇到很多意想不到的困难。因为它在基本认识上是不正确的，同时也违反了改革应当遵守的基本原则。
    五、铁路警察宏观体制改革的设想
    鉴于铁路警察现行管理体制所存在的问题，依据当前公安体制改革的原则，我们认为，构建铁路警察宏观管理体制可以作如下设想：
    （一）从法律上确立铁路警察机关的性质和地位
    铁路警察机关是经国家批准设立的，维护铁路运输生产安全的专门警察机关，与地方警察机关一样，都是国家警察机关的重要组成部分。这一点应当以适当的法律形式加以明确，因为，这一点至今仍有很多人（公安机关内部的一部分）不明确。虽然以往就这个问题发过很多文件，也在很多法律、法规之中（例如《铁路法》、《人民警察警衔条例》）反复提到过，但由于提法不同，始终令人疑惑。
    （二）建立统一管理全国铁路警察机关的专门机构
    建立相对独立、完整的铁路警察系统，设立统一管理全国铁路警察机关的专门机构，是铁路警察体制改革的必然走向。可考虑在原铁道部公安局的基础上，组建铁路警察总局（其名称可根据以往的习惯定为铁路公安总局），直接归公安部领导，局内设立党委，实行党委领导下的行政首长负责制。其根据是：
    第一，实现了政企分开，符合我国政治体制改革的总的发展方向。可以避免因受铁路部门领导带来的各种问题。
    第二，并不违背双重领导的原则。双重领导的原则是我国构筑公安体制的根本原则，其根本思想就是必须把公安机关置于党和政府的领导之下。从地方警察机关来看，受地方党政领导是贯彻这一原则的基本形式，但不能认为这是唯一的形式。过去在建立铁路警察管理体制时，就是为了贯彻这一原则，在没有充分考虑铁路警察的特殊性的情况下，机械地、教条地照搬了上述的基本形式。如果说从前无论如何还可以说得过去的话，现在则不行了，因为铁路要真正地成为企业，已经无法再继续领导铁路警察。因此，必须考虑另外一种实现这一原则的形式。从实质上看，铁路警察归公安部领导，就是接受政府的领导；在铁路警察机关内部实行党委领导下的行政首长负责制，可以保证党对这支队伍的领导，实际上就是在接受党委的领导。采取这样的形式，我们认为也许比前者更加符合警察机关的特点。直接领导与垂直领导是有本质区别的。垂直领导实质上是不要党和政府 的领导，进而凌驾于党和政府之上。这种现象的产生不是组织结构导致的，而是由管理制度造成的，是个人独断专行的结果。党委领导下的行政首长负责制可以避免这种现象的发生。
    第三，符合铁路警察工作的特殊规律，保持了他的完整性，有利于其整体功能的发挥。至于改善与地方警察机关的协作关系，当然是应当考虑的重要因素。但是，解决这个问题的方法有很多，不一定只有通过组织结构上的联系来实现。结构的功能不是万能的，不要把所有问题的解决都期望通过结构来实现。有的问题是结构带来的，有的则不是。不是结构带来的问题，偏要通过结构来解决，结果只能是事与愿违。协作不好的问题是一个普遍存在的问题，在地方警察机关内部、铁路警察机关内部以及他们的各部门之间同样不同程度地存在，如果教条地、机械地坚持通过结构调整来解决，那么唯一的办法就是全国只设一个机关，但是恐怕这样也不能从根本上解决这个问题。事实上，为了解决路地协作的问题，铁道部、公安部曾作出决定，将铁路警察机关作为普通省级警察机关（各省公安厅、局）序列，但并没有从根本上解决问题。
    这个问题的解决，最好的办法是通过行为规范（即管理制度）来实现。过去在打击传统犯罪的过程中，协作的问题并不突出，所以我们没有这方面的制度，但是，改革开放以后，形势发生的变化，使协作成为每个机关的经常性的需求，所以，从刑事侦查开始有了协作制度。可以预见，在不远的将来协作制度将发展到各种业务之中去，进而改变人们的观念，提高人们的认识，并化为自觉的行动。
    （三）实行分级管理的原则
    在现行铁路警察管理的模式下，各级铁路警察机关缺少管理的自主权，缺乏紧密的联系，往往是有责无权，上级对下级约束力不强，管理效果不够理想。因此，现有的层级没有必要再扩或者减少。因为增加层级，往往容易造成职责权限不清，遇到问题常常会出现相互推诿和扯皮，并且需要增加经济投入。而减少层次，像有的人主张的那样，取消铁路警察局这个二级层次，直接由铁路警察总局进行管理，同样不切实际。如果这样，一方面现有的管理技术、设备无法适应远程管理指挥的需要，在短期内国家又无法进行大量的经济投入；另一方面，缺少这个层次，将人为地导致管理侧面过多，会使一级机关陷入事务性工作，不便于从战略上和宏观上进行管理。实行分级管理，就是采取下管一级的制度，对下一级实行全面管理。即要使上级的管理发生效用，又要给下级一定的自主权。这样，才能做责权统一，使各铁路警察机关联系紧密，协调一致，有利于整体功能的发挥。这样，每个级别的机关都具有了实际管理的权限，就会确实地发挥管理职能和作用。但在确定二、三级管理机关（铁路公安局、铁路公安处）的数量时，应当充分考虑到铁路部门的改革，应当与之相适应。例如，铁路改革后，有可能集团公司的数量要相对减少，为了与之适应，也可以适当减少铁路警察二级机关的数量，但必须注意的是，并局是有条件的，否则，管理活动将会遇到很多困难。这些条件主要是指其交通工具、通信工具和办公设备以及相关的人才。要考虑它能否适应远程管理的需要。
    （四）明确规范铁路警察的职能范围
    铁路警察机关既然是国家设立的专门的警察机关，直接受公安部的领导，除管辖范围不同外，在职责权限上应当与地方警察机关基本一致的，更应当是平等的。铁路公安机关应当依法对铁路范围内的治安管理、内部保卫等实施管理，铁路上的一切必须由警察机关来管理的事项均应授权铁路警察机关管辖（如治安灾害事故的查处、特种行业的管理、铁路道口交通管理等），从而理顺铁路警察机关的职责权限。
    １．明确铁路警察机关管理的地域范围。在这个问题上有两点需要明确，一是车站的范围，二是铁路沿线的含义。在车站管理上，由于车站范围不明确经常造成路地公安机关管辖争议。各地划分的标准五花八门，有的甚至很荒唐。为界线比较合理和科学。而那些以台阶上下、建筑物滴水线等为标准的划界方法都是没有法律依据的，同时也是不科学的，更不利于铁路警察机关维护车站的治安秩序和打击违法犯罪活动。铁路沿线这个概念至今没有确切的解释，也是经常造成路地公安机关管辖争议的老问题。铁路沿线有长度，也有宽度。长度比较容易确定。但宽度确定的意见不一。过去曾有过铁路线路两侧五华里的说法，即以铁路路基两侧边缘线开始各自向外延伸２．５公里。在此以内由铁路公安机关管辖，以外由地方公安机关管辖。但是，我们至今找不到这种划分的法律依据，并且这种划分也不科学。我们说，国家建设铁路时，有征地的范围，这种范围已经把铺设线路、设备设施及护路等因素都已经考虑进去了。所以，划分这个宽度应当依据征用土地的范围为界限。
    ２．明确管辖内容范围。我们认为，铁路公安机关管辖的内容原则上应当与地方公安机关一致。即在铁路地域范围内一切有关治安的问题均应由铁路公安机关管辖。改变过去那种铁路范围如特种行业、消防审核、广场车辆停车、外来人口等由地方公安机关管理的不平等现象，以消除相互扯皮现象。所以，在管辖内容上应当以有利于维护铁路治安和有利于铁路警察机关进行管理为原则确定其管辖范围。
    （五）管理制度
    在管理制度方面，应当以用人制度为切入点进行全面构建。鉴于这个方面论述较多，并因本文篇幅所限，因此不再赘述。
    （六）经费来源
    铁路警察机关经费应列入国家行政开支，单独预算。铁路警察机关应当完全彻底地实现“吃皇粮”，才能从经济上保障执法的独立性，才能从根本上摆脱铁路部门对铁路警察机关发展和正常执法及管理活动的根本制约和影响。以此来彻底地改变社会乃至自身对铁路警察执法地位的不正确的看法，真正地树立起人民警察机关应有的权威性。否则，这种改革是不彻底的，不能从根本上改变铁路警察实际上的企业警察的现状。铁路警察经费应由公安部财物部门实施宏观管理和指导监督。
【注释】
　　本文第二、三作者为付俊华,于晓秋
【出处】
　　本文发表于：铁道部郑州公安管理干部学院学报2000,4