近期，有关领导就如实立案问题再次作出重要批示，而这个问题也算是个老生常谈的问题，在我们的考核制度中、执法质量评议中多次作为“一票否决”的理由来抓、来管，但因为法律意识、服务意识与民警自身道德修养的矛盾，法律渊源、条款与民警自身执行素质的矛盾，公安机关部门利益、个人利益与公众利益之间的矛盾，指标考核的严厉限制与具体操作执行的矛盾等等主客观因素致使立案不实问题常抓不懈但也常管无效。笔者认为，立案不实主要是公安执法工作中、警务管理中以人为本思想未真正实施、未真正落实的具体表现。

   一、立案不实所依赖的法律规避游戏就是与“以人为本”思想相悖的，它忽视了对公民权益的充分保护

    严格说来，立案不实行为是执法者的一种规避法律的行为。我国《刑事诉讼法》规定，立案条件有二：一是犯罪事实的存在。即有一定事实、材料证明发生了刑法所禁止的某种危害社会的行为，且该行为已构成犯罪。二是需要追究刑事责任。就是说行为人的行为不仅构成犯罪，而且必须依法给予刑罚制裁。因此，立案就是司法机关进行侦查、起诉和审判活动的法律依据。发生立案不实的情况就是产生立案的理由和依据不存在，其直接后果就是没有立案就没有侦查和调查权，更没有刑事处罚权。“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑”。作为执法者，因为某种原因或者趋利避害心理产生的立案不实的想法和做法，其直接依据就是所有的报警、举报、控告、求助等案件线索来源和陈述不符合以上陈述的立案条件，可以是某行为虽然有违法性且对社会造成危害，但是没有达到构成犯罪的程序，只能视为一般违法行为，不能纳入刑事诉讼程序。可以是由于立案以追究刑事责任为直接目的，法律规定不追究刑事责任 的，不应立案追究。即使已经立案，也应撤销案件。于是，执法者可以在违法与犯罪、有罪和无罪的界限之间游离，尺度或高或低产生有利于私利的直接效果，但也产生了放纵犯罪，伤害群众情感的间接效果。而忽视民权、民意、民情、民心，忽视对公民权益尤其是私权利的充分保护，也引起了复议、诉讼、申诉、上访不断增多，有的甚至引发了一些群体性事件，造成新的社会不稳定因素 。

   由此，我们要通过灌输和正确的法律教育来加强法治观念的增长，并用这种观念规范和制约公安队伍的行政执法行为，促其严格依法办事，使法律真正成为规范人们权利义务的有力工具。即当人们的权利受到损害时，法律能够及时进行补救，及时反映和实现公民的利益要求。只有执法者以法律的实现作为自己的首要职责，并善于运用法律的权威强化道德的权威，坚信法治能厚德，将法律条文内化为自己的自觉行为和内心信念。只执法者自身对法律尊重了、服从了、遵守了，才能导致公民对法律的信仰，否则将会摧毁公民对法律的信念，甚至走向反面。

    二、立案不实产生的直接心理动机即“趋利避害”也是与“以人为本”的立法精神相抵触

  “苟利天下生死以，岂因祸福趋避之”，然而事实上，我们的执法者却屡屡违背作为一名民众保护者的良心，以牺牲民众的利益，牺牲民众对法律的信赖感来满足个人私利或者集体微利。现在，基层公安机关存在的“有‘油水’的案件争着办，没‘油水’的案件懒得办”、“可以破的案件争着立，不可以破的案件不立或者破后再立”的现象，执法权的行使已不是出于公共利益而是出于部门利益甚至个人利益，与法定目的背道而驰，与“以人为本”的立法精神格格不入。其最终目的或者是迎合上级公安机关对破案率的高要求，或者是以发案少的假象来造成秩序好、群众满意的最终效果，或者是满足上级对防范工作、岗位勤务和责任落实的检查效果。这些似乎还是可以原谅的，更有甚者，甚至是受理案件时，考虑了法律不要求考虑的因素，如当事人的身份、服务处所、社会关系等。不相关的考虑往往导致执法结果失去准确性，导致处理显失公正。这些行为不是为维护社会秩序和公共安全，保护公民的合法权益，保障公安机关依法实施管理为目的的，也是与“与人为本”思想相对立的。

   因此，公安管理必须以人文关怀为本，尤其应该注重和强调警务工作的社会属性，明确指出警员是服务者，公众是服务对象。要求警员“如果你没有为顾客服务，最好先找到你的服务对象。” 要强化服务意识，提高服务水平，寓管理于服务之中，在管理中贯穿服务思想。警队和警员要为人民管治安，而不能为治安管人民；要为人民谋利而不能与人民争利，要把人民满意不满意，答应不答应，高兴不高兴作为工作的出发点和落脚点。警员要为顾客提供“绝对质量服务”，公安管理中要充分体现关怀人、理解人、尊重人、保护人的情感。人民养活培育了警察，警察自然应为人民服务。也就是处理刑事案件时，对一切公民，都一律平等地适用刑法，对一切公民，该依法予以保护的，就应当予以保护，应当依法追究刑事责任或者严惩的，就应当追究刑事责任或加以严惩。

   三、立案不实也是对公安队伍“以人为本”的警务制度与队伍管理的考验

   当前，我们所处的时代和社会正在快速发展，警务管理理念和模式应该而且必须适时做出反应，公安管理的业务范围已显现出越来越宽泛的趋势，民众对公安工作和人民警察的依赖性比以往更强甚至会越来越强。与此相适应，警察服务于民众的领域也更为广阔，意义也更为重要。先进的公安管理模式和理念应该是最大限度地调动民警的积极性，创造性，而不是被动性反应，警务工作只有关怀人文，以人为本，才会有持久而旺盛的生命力，才会得到民众的支持。终取得相得益彰的双赢局面。

   而执法实践中，部分立案不实情况的发生是与公安个体执法水平和执法素质低下相联系的，是与队伍的监督管理不力相联系的，有的是执法办案业务不精、技术不专；有的工作责任心不强，态度不够端正，以满足个人利益为出发点，以牺牲群众利益为习惯，以推委、拖拉的形式来回避责任；有的长期受“重实体轻程序”的旧观念及其他因素的影响，对触犯刑律、违反治安管理的情况、线索忽视认真的接待，对各种报警求助、投诉线索不加认真的判断分析，草率行事、捕风捉影，甚至连基本的要素等材料都收集不全，更不能全面掌握案件的客观真实情况，往往造成定性不准，以至后来在处理时造成被动。或者忽视立案审批程序，办案中随意性较强，形成立案不实的发生。

   由此，针对立案不实，在公安警务执行和队伍管理中应该：第一，大力推行警务公开，改革管理制度，提供便捷服务。警务公开是警务民主化的重要标志，没有警务公开就没有警务民主。公开的程度有多大，民主的成份就有多高。而且只有公开才能达到公正，也才能将纸上的监督变为现实的监督，防止腐败。而民主，公正恰恰是人文关怀中重要的具有较高层次的内容。所以缺乏公开的暗操做式的警务管理无法消弥与公众的隔阂，它更多关怀的可能是权力。而无法监督的权力除了极易走向专制，腐败之外，也不可真正关怀人文。第二，在各执法部门建立民警执法档案制度，从民警的接处警到日常行政管理，从执法办案到强制措施的使用、治安行政处罚的执行，都具体量化考核。从而使每位执法民警日常执法水平和状况都有准确详实的记载和科学的考核依据，使其变成一种自觉行动。从根本上促进民警依法行政，全面的提高整体执法水准。第三，对现有的警务管理制度要适时立、废、改。应以社会发展需求和个体权利、自由的最大满足为出发点、对受案环节、执法办案环节、强制措施执行环节等等进行改革，使其一方面对社会变迁（如加快现代化，城市化进程，促进社会资源发挥效能，加快经济发展等）有益，另一方面能保障个人发挥才能，充分行使权利，自由。第四，要千方百计地为民众个体提供优质便捷的服务，切实实践为人民负责，为人民服务的原则，热情接警、认真处警、规范执警，使公安机关和警员得到一个纳税人应有的尊重，以人为本，为人民负责。

    综上所述，立案不实问题关系到公安机关执法形象的问题，关系到社会和民生大众切身利益的问题，它的杜绝和减少是以关怀人类权利的实现、自由的保障、正义的伸张、公平的实现为核心的问题。它是能够唤起民众对国家和社会生活充满热情、对法律——道德充满尊敬，从而不断改造自己生活质量和生活观念的问题。“国之本在民，民之命在政，政之绩在官，官之绩在治，治之窍在法德合璧”，由此可见，我们在执法工作和队伍管理中都必须贯穿“以人为本”的思想理念才可能真正杜绝和减少立案不实的发生。

作者简介：

唐良春，女，1972年出生，1995年华东政法学院刑事侦查系本科毕业，1995年至今在昆明铁路公安处工作。