公安机关行政职能泛化带来的问题研究

   公安行政职能是指公安机关在管理社会公共事务中所具有的职责和功能，简单的讲是指“管什么”的问题。我国正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制的历史性转变，公安机关行政管理工作的思路、方法、手段、机制还不适应改革开放和发展社会主义市场经济的客观要求。在公安行政管理中往往是“越位”与“缺位”并存，该管的，管不住、管不好，不该管的，又偏去管；与其它政府部门之间职权交叉、重复，为了争取部门利益各自为阵，“争权夺利”，拖拉扯皮，互相推诿，甚至依法“打驾”。公安管了许多不该管、也管不好的事情，这是公安行政职能泛化的突出表现，不是能靠一种“为人民服务”的热情所能解决的事情，而是公安行政职能在新的形势下该如何界定，哪些职能需要重新划分？这些直接关系到国家警察职能的发挥，又直接关系到国家民主政治建设和政治文明的实现程度。本文从行政职能分权的角度来探讨解决公安机关行政职能泛化带来的问题,希望能给大家带来一些有益的思考。

公安行政职能泛化的表现

公安行政职能是指国家通过立法赋予公安机关的职责和权限。“有困难，找警察”作为公安机关对社会的承诺，是警察全心全意想为人民服务，真心想为人民办事的表现，但同时也说明了公安行政职能的泛化。其它行政部门难以解决的、解决不了或政府未能界定职能范围的问题，全部推向了公安机关，造成公安行政职能过广过细，从而造成行政职权的错位，超越职权甚至权力的滥用。公安行政职能泛化带来的问题在工作实际主要有以下几个方面的表现：
    一、职能泛化而造成公安行政机构设置过多过细。公安机关列入或未列入序列的内设单位30多个，公安部设立的机构，省、市、县区公安局都设有相对应部门。由于各个部门都在强调自己的职能在公安工作的重要性，下级机关都得设立与其相对应的部门，最后导致了基层派出所职能太多，无从可分，有一句形象的比喻是“上面千条线，下面一根针”。对此基层明显警力不足，形成一名民警可能身兼数职，工作多，压力大。与此同时上一级公安机关领导职数多，担任领导的多，干具体工作的少，警力呈“倒金字塔”状，机关化倾向明显。
    二、职能泛化造成公安警种划分不清，重叠交汇（当然有些警种不属于公安隶属）。从警种来看，在业务上分有治安警、刑警、交警等；在隶属关系上区分，有铁路、民航、交通公安、海关缉私、森林警察等等；在是否现役上区分，边防、消防、警卫、武警等实行现役，其中还有国家安全机关的警察和司法警察（监狱、法警、检警）。警种过多，由于受体制不顺、机构设置过多和职责规定限制等方面原因，同级之间职能时有重叠，上下级之间事权划分不清，互相推诿或争利争权，部门、警种之间协调不力，职能划分不科学。如交警和巡警同样在路面执勤，但受职能限制，都是各负其责，交警不管社会面治安防控，巡警不管社会面交通管理，不仅造成警力的浪费而且导致群众对警察的不理解。又如安全局和公安局均有负责国家安全保卫部职的部门，但各自为政，信息交流不畅，这不仅造成了资源的浪费，而且行政效率低下。
    三、职能泛化造成警察编制庞大，过滥。公安队伍在各级行政公务员队伍中是最庞大的，占了过三分之一的编制，但各级公安行政机关都称“警力不足是造成社会治安防控工作不力的一个重要方面”。一个原因是各级公安机关热衷于将公安机关办成一个自己自足、应有尽有的小社会，警察去办幼儿园、酒店、食堂等等，名为增加警察福利或节省资源，实际并没有取得好的效果。还有一方面是在警察编制没有分文员、雇员、警察，进行科学的分类分级。只要在公安机关工作的都是警察，在职的警察做打字员、司机、接线员、传达室等等，屡见不鲜，这些挤占了警察编制，影响了一线警察的数量和质量。
    四、职能泛化导致警务工作繁杂，警察职能范围不清。警察协助乡镇计划生育工作，警察参与各类文艺表演、球赛等其他大型活动保卫工作，甚至群众打电话到110要求警察送早餐、煤气，没钱回家了找警察要求解决等等，这些工作属于警察职能吗？我们大量的警力到底要做哪些工作？
    五、职能泛化影响了警务保障工作，非市场化机制造成警力源浪费严重。如公安机关设立技通部门，自行开发各类公安软件，参与市场行为，美名为提高科技含量，而参与软件的警务人员的收入与市场无法平衡，而导致不能安心工作，纷纷辞职，同时公安自行开发软件，各项成本偏高，且低水平开发科技含量值明显偏低；还有建立公安传呼系统和发射台，耗资巨大，在前几年我们有的县级公安就有单独的传呼系统，随着近年来的技术的落伍，这些设备都已淘汰，建立在各个制高点的发射塔也已荒废。再有各地级市公安局均建有警校，为中专建制（在当时人才匮乏的年代培养了许多警界人才），现在我国高等教育的迅速发展并且警校师资力量不足，而纷纷转变为警察培训基地，但由于硬件和软件的缺乏，培训质量偏低，远不如社会的各种培训力量和效果。以上都是公安机关后勤保障非市场化带来的资源浪费，也造成了公安行政成本的增大和编制超编。

此外，作为公务员序列，“官本位”意识浓厚，警察队伍庞大，职务作为惟一衡量尺度的职业发展阶梯过于逼仄，大多数人难以挤进这个狭小的通道，与其他政府比较，职级待遇的激励作用严重失衡，极大了影响了每个警察工作的积极性。如在地级市一公安派出所为副科级编制，人数可能为百人左右，而在其他政府机关内设科室为正科级，编制仅数人。

            公安行政职能泛化的原因
    经济动因：在我国，在计划经济体制下，由于中央高度集权，政府职能带有“全能主义”特点。具体表现为政府凌驾于社会之上，并囊括所有重要权力，其控制渗透到社会各个角落，行政权力运行方式也是以命令—服从为主，带有强烈的“人治”色彩，而此时，警察作为国家维护政权的暴力工具，公安机关的职能也是全方位的，从“一个人的出生到死亡”，公安机关都留下了警察职能的影子。由于由计划经济体制向社会主义市场经济体制的历史性转变，造成政府职能转变有着丰富和复杂的内涵，具体表现在政府职能性质和内容的转变；政府管理经济手段的转变；政府职能实现方式的转变；政府能力的增强与提高等等。公安机关在政府职能性质和内容的转变这个浪潮中，还没有新的突破，公安机关行政管理工作的思路、方法、手段、机制还不适应改革开放和发展社会主义市场经济的客观要求。
    政治动因：在计划经济时期，警察是国家专政的工具，为了维护阶级斗争的需要，当时的政治环境需要全能化的警察，在《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》和第二十次全国公安会议上，对新时期新阶段公安机关的性质和作用、肩负的政治和社会责任及总任务做了如下的总结：1、公安工作是巩固国家政权的重要工作，公安机关是人民民主专政的重要工具，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，肩负着打击敌、保护人民、惩治犯罪、服务群众、维护国家安全和社会稳定的重要使命。 2、公安机关担负着巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的重大政治和社会责任。3、维护国家安全和社会稳定是公安机关在新世纪新阶段的总任务。其四项基本任务是：切实加强对敌斗争，确保国家安全和社会稳定；严密防范、严厉打击严惩刑事犯罪活动，及时解决影响人民群众安全感的治安问题；积极防范、依法打击各种经济犯罪活动，坚决维护社会主义市场经济秩序和国家经济安全；积极预防、妥善处理由人民内部矛盾引发的群体性事件，巩固和发展安定团结的政治局面。以上作为党和国家对公安工作站在全局和战略的高度，对公安工作职责任务做出了回答，这也应该作为公安机关行政改革总的指导思想，如何结合法律对警察行政职能进行重新定位也需要我们进一步探讨。
    法律动因：我国1995年通过的《人民警察法》明确规定了警察的职能：预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；组织、实施消防工作，实行消防监督；管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品；对法律、法规规定的特种行业进行管理；警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施；管理集会、游行、示威活动；管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；维护国（边）境地区的治安秩序；对被判处管制、拘役、剥夺政治权利的罪犯和监外执行的罪犯执行刑罚，对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督、考察；监督管理计算机信息系统的安全保护工作；指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作；法律、法规规定的其他职责。但我国处于社会经济转轨时期，警察职能该如何转变，还有着丰富和复杂的内涵，人民警察法规定的警察职能是否需要修改还值得研究。
    行政文化动因：行政文化是一定历史时间和一定社会条件下形成的，并且持久影响人们的行政倾向与行政行为的行政思想意识，行政价值评价和行政心理习俗的总和。不同的行政文化，对政府职能的定位和机构配置的影响是不同的，在极其漫长的封建社会，形成了独特的封建行政文化，政府与公民的关系是不平等关系，而是“驱赶式”、“牧羊式”关系，政府对民众不是服务而是统御。在计划经济体制下政府与公民的关系是管理与被管理的关系，这些对警察行政职能泛化也提供了生存的环境。
              警察行政职能泛化解决的途径
    现阶段我国正处于变计划经济体制下政府所承担的直接经营管理的职能为社会主义市场经济体制下间接调控的职能，变微观管理为宏观管理为主，变纵向管理为横向协调为主，变指挥命令为主为调节服务为主，在此基础上完成由“全能政府”向有限政府的转变。要改变过去警察行政职能过分庞杂，事无巨细、大包大揽，许多“不该管、管不了、也管不好”的事全管了的局面，实现警察行政职能重新配置、合理分工。重新界定警察行政职能需根据党和国家相关的政策，根据市场经济发展的需要维护人民民主和权利，修改相关的法律，重新界定警察行政职能的范围，符合当今政府改革的潮流和民主的发展。而做好警察行政职能的转变主要是做好以下两个分工：
一、公安机关与其他行政部门的分权
    中国行政改革的意义决不限于有些外国学者所理解的，官方所宣传的是为了提高政府效率。提高政府效率只能看作是表面的、直接的后果，而通过行政改革转变政府职能，才是行政改革的最大的政治意义。而公安行政管理中哪些应该由警察职能来完成，哪些可以由其他行政部门来完成，通过与其他行政部门的分权，缩小并明确警察职能范围，才能使警察切实做好治安行政和刑事侦查工作，维护国家安全和社会稳定。
     公安行政职能中的交通管理、户口、暂住人口管理、国保工作等可由交通部门、民政部门与安全部门管理，一些特种行业的管理事权也可交由文化和旅游部门管理，不要以事事都关国家安全和稳定由警察行政职能来行使。其次理顺铁路、民航、交通公安、海关缉私、森林警察体制，该是企业行为就由企业完成，该行驶警察职能划归警察行政职能，如何更好地将现役力量做好警察职能力量的补充，边防、消防、武警等如何实行职能转变及合并，不各自为阵，造成警力资源的浪费，并弥补城市警察行政力量的不足，值得进一步的思考。
二、公安机关与社会的分权
   市场经济是人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，它具有任何其他机制和手段不可替代的功能优势：一是经济利益的刺激性。市场主体的利益驱动和自由竞争形成～种强劲的动力，它极大地调动人们的积极性和创造性，促进生产技术、生产组织和产品结构的不断创新，提高资源配置的效率。二是市场决策的灵活性。在市场经济中，生产者和消费者作为微观经济主体的分散决策结构，对供求的变化能及时做出灵活有效的反应，较快地实现供需平衡，减少资源的浪费，提高决策的效率。三是市场信息的有效性。高效率的分配资源要求充分利用经济中的各种信息。而以价格体系为主要内容的信息结构能够使每一个经济活动参与者获得简单、明晰、高效的信息，并能充分有效地加以利用，从而有利于提高资源配置的合理性。此外，市场经济的良性运行还有利于避免和减少直接行政控制下的低效和腐败等.

 警察行政职能与社会的合理分权主要指政府培育和发展社会中介组织，将原来警察行政“管不好，管不了”却又包揽的社会事务重新并给社会。如民间允许成立调查公司、证据收集及寻人寻亲公司或保安、中介公司等，将警察职能从一些范围解放出来。如开展大型文艺娱乐活动由保安公司服务，交由市场去完成；而对于一些民间事务如婚姻调查、财产保护、寻人寻亲等，私人侦探、保镳等社会力量（我国现阶段还不允许）完全有能力去做。而在西方，监狱的私有化也说明了警察职权和社会分权有着其合理化的一面。还有就是依托社会的各种咨询策化公司，做好决策的科学化、民主化及专业化。再有就是将公安行政的后勤保障、科技研发交由市场行为去完成，“不为所有，只为所在”，真正实现警察职能的转化。警察在职教育和培训这些完全可以交给社会去办的事情，公安机关没有必要花费心思建立自己的培训基地，浪费人力物力，而且社会教育的效果远远要比自己承办的效果要好,如公务员英语、法律业务、公安业务培训等等。
    解决公安行政职能泛化，实现公安行政职能转化是公安行政改革的核心和关键，也是实现新世纪新阶段公安机关担负着巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的重大政治和社会责任的保证。只有解决公安行政职能泛化的问题，才能使严格依法行政，改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的公安行政管理机制的目标顺利实现。

主要参考书目：

1、赵大斌：《关于公安机关领导体制改革的几点思考》，载于2003年《公安研究》六期。

2、陈占旭：《关于深化公安管理体制改革的思考》，载于2003年《公安研究》七期。

3、兰海宁：《关于公安工作十个问题的反思》，载于2003年《公安研究》八期。

4、吴义来 陈旭：《公安工作运行问题研究》，载于2004年《南粤警坛》三期。

5、杨光斌：《中国经济转型中的国家权力》，当代世界出版社2003年版。

6、彼得斯（美）：《政府未来的治理模式》，中国人大出版社2001年版。