[摘要]伴随着我国政府机构的第八次大的改革，警察组织设置也面临着新一轮的改革。警察组织设置问题的实质，是警察组织结构的选择与构建。由于警察组织结构是“人造”的而不是“天然”的，所以它也就自然而然的具有非单一、非唯一的类型多样化特征。正因为如此，警察组织结构的科学选择与构建也就应当而且必须成为警察理论家和实践者们研究的最重要、最基本的对象之一。
    美国著名的心理学家、1979年诺贝尔经济学奖金获得者西蒙（Simon）曾经说过，有效的开发社会资源的第一个条件是有效的组织结构[1]。组织结构，是组织内部各有机构成要素相互作用的联系方式或形式，它涉及组织内部管理幅度的确定、层次的划分、机构的设置、管理职能的确立、管理权限和责任的分配方式及认定，以及各层次、部门、单位之间的联系沟通方式等问题[2]。是一种在组织内部分工与协作基础上形成的比较稳定的角色关系或工作关系[3]。是构成组织各要素的排列组合方式，也就是组织各部门及各层次之间所建立的一种人与事、人与人，人与职等方面的相互关系[4]。
    警察组织的结构，就是表现警察机构各部分排列秩序、空间位置、聚集状态、联系方式及各要素之间相互关系的一种模式，是警察行政体制的重要组成部分。它是由职位、单位、部门、层级组成的一个警察系统。职位是警察组织根据工作需要设置的工作岗位，是警察机构的细胞，是一定权力、责任和资格的统一体。警察机构的架构通常表现为由众多各不相同而又相互联系的单位组成一个部门，再由各个不同而又相互联系的部门组成一个警察机关，最后由各个层级的警察机关组成全国的警察组织，这就是警察组织的结构。在警察组织结构中，最重要的结构是警察组织的纵向权力结构和横向职能结构。
    正如卡斯特（F   E Cast）所说，机关组织的组织结构虽不能代表整个组织系统，但它却是机关组织最重要的一部分，因为它是机关组织的构架，只有它才能显示出机关组织活动的功能及关系[5]。警察作为社会的一种大型人工系统其内部有一整套复杂的结构，警察管理社会公共事务的功能正是由这套组织结构承担，并通过警察机构体系的协调运作实现的。
    一、用科学的理论指导我国警察组织架构
    1995年《中华人民共和国人民警察法》第24条规定，“国家根据人民警察的工作性质、任务和特点，规定组织机构设置和职务序列。”本法条只是规定了有关人民警察组织机构和职务序列设置的权限和程序，并未对这些内容做出实质性的规定。
    警察组织理论界和实践者们的当务之急，是依据该法条并在这一法条的指导下，科学的分析、研究、把握社会治安形势的发展变化和警察组织管理的基本规律，积极探索警察组织机构设置科学化的基本途径，运用科学的组织结构理论指导我国警察组织架构，促进警察组织机构设置的科学化。
    1、用组织结构内在统一性原理指导警察组织架构
    警察组织架构必须统一目标，有利于警察组织管理目标的实现。警察机构的组织体系是由它的行政管理目标决定的，警察机构体系的每一个组成部分都应该与警察组织机构既定的总目标有关系，否则，它就没有存在的意义。同时，警察组织机构的每一个组成部分又必须有自己的分目标来支持总目标的实现，而这些分目标又同时成为警察组织机构进一步细分的依据。在警察组织机构设置及改革实践中，必须以此理性思考为指导，在对警察组织机构的行政管理总目标进行科学的层层分解的基础上，层层建立机构，直至每一个警察组织机构公务人员都了解自己在警察组织机构行政管理总目标的实现中应完成的任务。只有这样，围绕警察组织机构行政管理总目标建立起来的警察组织机构体系才可能是一个有机整体，这个体系也才能真正为实现警察组织机构行政管理目标奠定组织基础。
    2、用组织结构体系协调化原理指导警察组织架构
    警察组织机构应体现职级相应。警察组织机构的设置及其运作必须按照行政管理的专业化程度和工作效率的基本要求，把警察组织机构的行政管理目标分解成各个层级、各个部门、各个警务人员的具体目标和任务，使警察组织机构体系中的各个层级、各个部门、各个警务人员都了解自己在实现警务组织机构行政管理目标中应承担的工作职责和职权、对社会人、事、物、时、地的管理范畴，以及自己与其他层级、部门和警务人员的协作形式、原则和方法。
    3、用组织结构体系高效性原理指导警察组织架构
    精简是高效的保证。从我国警察组织机构设置及其运行现状来看，欲保证改革后的警察组织高效率，关键在于完全而彻底的解决“精简”问题。这是因为，精简既是以为人民服务为宗旨的社会主义行政组织机构的基本特征之一，也是达到统一、协调、高效、合理等理性要求的前提。没有精简，其他四项要求都难以达到。只有精简的机构，才有利于减轻人民负担和促进经济的循环。邓小平同志指出：“精简机构是一场革命”，“当然，这不是对人的革命，而是对体制的革命”①。事实上，对于任何一个社会组织而言，只有机构精简、队伍精干，工作效率才会提高；如果组织层次繁多、机构臃肿、人浮于事，则势必导致资源浪费，滋长官僚主义、办事拖拉、效率低下，警察组织机构也不例外，而且，它作为一种典型的行政组织根本不可能例外。
    4、用组织结构合理化原则指导警察组织架构
    警察组织架构应体现权责一致。在进行警察组织结构设置时，既要明确规定每一个管理层次和各个部门的职责范围、义务范围，又要赋予各层次和各部门完成其职责、享受其权利的法律保障，使职责与职权一致、权利与义务统一。
    警察组织架构应体现适度授权。为了保证警察组织的有效管理，必须实行集权与分权相结合的领导体制，应集中的权力坚决集中起来，该下放的权利必须分给下级。只有这样，才能提高警察组织机构每一个管理层次和各个部门的积极性、创造性，增强警察组织机构的灵活性、适应性。
    警察组织架构应体现相对稳定。在科学设置的条件下，警察组织架构要有相对的稳定性，不要总是轻易变动。
    警察组织架构应体现大致平衡。警察组织架构应当注意使同一个层级的机构、人员之间，在工作量、职责、职权等方面保持大致平衡，不宜偏多或偏少。苦乐不均、忙闲不均等都会影响工作效率和警务人员的积极性。
    5、用“符合实际需要”的标准指导警察组织架构。
    由警察机构的组织行为具有鲜明的政治性和显著的非赢利性等特征所决定，警察组织架构必须符合实际需要，井以此为检验自身科学化程度的最基本的标准。这既是一个认识论、方法论问题，更是警察组织机构设置科学化的一个核心问题。
    任何一种组织，为了适应客观环境的变化和发展，总要不断的对本组织的组织结构进行变革。警察组织机构也应该和必须如此。尽管警察组织机构具有唯一性，但作为一种特殊的社会组织，它同样存在着为了适应社会变迁及其自身生存与发展的客观需要，而根据其外部环境的变化和内部情况的变动，及时的对本组织的结构进行再构建。
    尽管警察组织架构不可能象自然科学那样严密，但也要遵循“先明确功能，再确立结构”的逻辑，首先对警察组织的职能进行识别、分析和确定，并对这些职能作出适当的分解和组合，将它们分解为若干个职能单元；然后，对内部相关性最强、接口最少、关系最简单的职能单元进行整和性的调整，形成警察组织职能体系；最后，按合理的职能群确定警察组织结构单位或部门。由于如此形成的警察组织结构单位或部门是由经过优化组合而确定的警察职能体系所要求的，所以，此后进行的警察组织机构职能部门的职责、权限划分也就水到渠成、简单易行和顺理成章了。一般情况下，这样的设计程式将最有利于保证警察组织结构（即岗位——部门——层次的相互关系）所产生的功能满足或趋近于满足警察和社会预期目标的要求，因此，它应当成为警察机构组织结构设计所要遵循的基本途径。
    6、用组织结构法定化理论指导警察组织架构
    由警察组织机构具有的独立性和权威性所决定，要想保证警察组织架构科学化，就必须将警察组织机构设置的权力还给法律，严格以法律规制警察组织架构。由于行政权力的设定问题中，最为重要的前提问题是权力来源问题，所以，任何行政组织都应当依照法律设立，以保障行政组织结构的科学性及其运营的公正、公平与效率。这在日本被称为“行政组织法定主义”[6]对此，我国学界存在三种观点：权力来源于人民，权力来源于法律，权力来源于公共利益。
    事实上，在社会主义国家，行政权力作为一种公共权力，它集中体现了人民的普遍意志和社会的公共利益。也正因为如此，行政权力只能来源于法律这个人民普遍意志和社会公共利益的最典型的体现者而不是其他。与公民私权力的运行规则——凡法律不禁止则为自由——不同，公权力的运行规则是凡法律没有授权的，行政机关就不得为之，法律禁止的更不得为之。[7]所谓“无授权即无行政”、“无法律即无行政”说的正是这个道理。
    因此，我们在研究警察组织机构设置问题时，必须达成“法无规定不设，法无授权不为”的共识，并在警察组织架构实践中始终不渝的坚持以法律规制各级警察组织机构的职权名目（即行政权力的法定名称及其在整个行政权力体系中的性质）、职权归属（即行政权力规属于哪些警察机构和人员）、职权界限（即行政主体的职权范围或管辖权，一般表现为由行政权力行使所涉及的主管事务、时间、地域和级别等因素而产生的行政主体间职权层级、职权分工、职权归属、职权范围等问题）、职权方式（即行政主体行使权力可以采取的方法、手段和措施），以及职权对象（即行政权力所指向的对象），真正把警察组织架构纳入有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制轨道。
    7、用组织结构形式多样化思想指导警察组织架构
    美国哈佛大学经济管理学教授劳伦斯（Lawrence）和洛奇（J W Lorsch）进一步发展了伯恩斯和斯托克的观点，他们在对环境与组织结构的内在关系进行更细致研究的基础上，提醒人们注意环境与组织结构间客观存在的一种关联现象，这就是不仅一个组织的组织结构设置要受环境的影响，而且，同一个组织内部的各个下属部门的组织结构也会随他们各自面临的不同环境而有所不同。劳伦斯和洛奇的这一发现，为一体化式组织结构和差异化式组织结构形式在同一个体系内共存提供了理论基础。在组织结构理论中，所谓一体化式组织结构，是指一个组织内部的各个组成部分以共同的目标为维系，但其横向设置的各个部门却以具有不同结构特点的组织加以构建所形成的组织结构形式。
    自中华人民共和国成立至1998年第八次政府机构改革的几十年间，政府机构虽然已经历了七次改革，但构建政府体系的基本思路却一直没变，即采用完全的一体化式组织结构形式构建政府机构体系。也就是在处理政府机构设置问题上，我国一直采取所谓的“对口原则”，并将这一原则视作政府机构设置的核心原则。可见，在市场经济条件下的警察组织架构，非但不能用所谓的“权威化”和“一体化”强调上下机构的对口，反而要针对警察组织机构设置的弊端，积极调整中央与地方各级警察组织之间的规模结构，允许差异化式组织结构形式在警察组织机构体系中合法存在，使警察组织具有适度的、灵活的、符合实际需要的、规模结构合理的组织架构。
    二、我国警察组织机构设置科学化的几个实践问题
    玉、改革观念明晰化
    思想观念的转变是改革实践的先导。没有观念的变革、思想的解放，就不可能有改革实践的飞跃。警察组织机构改革涉及方方面面的问题，与此相关的思想观念也具有十分丰富的内容，从现阶段我国警察组织机构改革的实际情况分析，一个亟待弄清又必须弄清的思想观念是必须明确警察组织在社会治安领域中不是万能的。
    在传统的警察理念中，警察组织的社会治安控制能力被人为的神化，人们将之视作全能的专家或精英群体，警察也自认为只有把所有的社会治安事务都管起来，才算得上是一个负责任的警察组织，才能成其为国家警察，并因此而对有关社会治安的一切事务实行全包全揽。其结果是“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”，[8]在这种警察全能观念的指导下，警察组织对所有的社会治安事务必然会实行高度集中的、全方位的管理，因而，不得不建立庞大的机构体系，不得不任用大批的警务人员，以承担这一重任。
    因此，我们欲科学的设置警察组织机构，转换自己的角色，由原来的大包大揽角色转换为单一的行政主体和刑事司法主体角色，真正处于执法、指导、裁判的位置，将属于社区及其社会组织自身的治安职责交还给他们自己履行，并在此基础上，调整警察职责、精简警察机构、压缩警察编制、合理规划警察架构，切实管好必须由警察组织管的社会治安问题。
    2、警察功能合理化
    警察组织机构改革的前提是重新设立警察行政管理目标，以及与之相统一的合理化的警察机构功能体系。同时，与改革后的警察所具有的新的功能相适应，警察机构的设置也必须产生相应的变化，以保证改革后的警察的组织结构能够按警察组织的预期要求产生各种功能。
    重新审视和设立政府功能体系。在实施警察组织机构改革的过程中，首先要清理警察功能，并在此基础上建立起适应社会发展需要的新的警察功能体系。即对原有的警察功能体系进行重新审视，对照社会治安发展的要求与最终模式，看哪些是应该取消的，哪些是应该强化的，哪些是应该新设置的。
    将“小政府、大社会”的构想引入警察机构设置过程。“小政府、大社会”的构想是马克思国家理论的重要组成部分。这一新型管理体制的核心是要缩小政府的统治功能，扩大社会的自治功能，建立起“廉价政府”，行使“为数不多然而非常重要的职能”。（《马克思恩格斯选集》第376页）在我国现阶段的警察组织结构改革过程中，实现这一构想的关键在于警察组织必须在科学而合理的区分社区治安诸参与主体职责、义务的基础上转变职能，改变过去那种统包统揽的治安行政管理方式，从而，建立起规模小、职能集中、机构精干的“小警察”。
    以科学的“职能－－－机构”理论为指导，选择正确的政府架构程式。以往的警察组织机构改革之所以没有圆满的实现预期的目标，有一个很重要的原因是在改革实践中未能科学的选择和运用正确、合理的运作程式和路径一一通常表现为警察组织结构设计过程的三个循序推进的活动阶段：第一阶段是对警察组织机构职能总目标进行多角度的分解，形成一系列较低层次的政府机构职能单元，建立职能体系；第二阶段是根据职能体系的客观要求，在职能单元的基础上划分工作单位或工作部门，直至分列出具体的职位系列；第三阶段是分别授予每个工作部门或每个工作职位以相应的职权和职责，规定其权利和义务，使各方面工作的开展具备必要的动力、能力和约束力。这三个阶段紧密相联、环环相扣，缺一不可。我们可以把他们分别称作职能分解——组合阶段，部门划分一一构建阶段，权责分配——规制阶段。“职能分解——组合”的结果集中体现为产生了一个职能体系；“部门划分一一构建”的结果集中体现为形成了一个部门体系；“权责分配——规制”的结果集中体现为建立了一个权力体系。而职能体系、部门体系和权力体系相互联系、相互交织、相互作用、相互制约，共同构成了警察组织机构的基本结构。
    3、组织机构综合化
    在警察机构改革的全过程中，必须正确认识和处理机构的大、小、分、合，以及撤、留、并、转问题。当前，我们在选择警察机构类型的过程中，应当十分注意以下两点：
    达成社会治安需要一个强大警察体系的共识。在发展社会安全市场过程中，警察规模过大，权力过分集中，往往会导致严重的官僚主义，抑制治安和社会活力，因此，在警察机构改革中推行“小警察、大治安”的框架模式，是符合建设社会主义安全市场要求的。但是，警察的规模和作用不是越小越弱越好。“小警察”应是警察机构设置精干、运行高效的体现，而不能是无所作为的弱小警察。现实的、未来的中国社会治安所需要的是能够高质量、高效率、高效益的充分履行其政治镇压和社会管理职能的、以“小机构、大服务”为基本特征的强有力的警察，一个能够团结、动员、组织、指导各种社会力量有效的维护社会治安秩序、引导社会治安持续良性发展的警察体系。
    研究“多警种协同作战”的基本规律，探索警察机构综合化的道路。从我国警察及可供参考国家警察机构设置及演变的历史经验和现实成果考察，改革后的警察的主要功能应该通过对社会治安的宏观控制、综合管理过程来实现。为了实现“小警察、大治安”的改革意图，就必须对警察机构体系内的部门活动及功能进行分析，将那些在基本性质、功能、业务范围、工作流程、服务对象、服务内容等方面相似或相近的部门及活动合并在一起，组成综合性的“大部门”，以便于向社会提供综合化公共安全服务，在提高警察机构的工作效率和效益的同时，提高社会的满意度。其措施主要是六个字：撤消、转体、放权。即部分专业部门予以撤消，职能交叉重复和业务相同或相近的机构实行合并，上级警察机关向下级警察机关和社区放权或授权。
    4、警务人员多能化
    法律授予警察机构的行政管理和刑事司法权最终要由人来行使，要通过政务类和业务类的警务人员以警察机关的名义所作的抽象的或具体的行政和刑事司法行为来实现。因而，仅有警察机构的优化还不能保证警察组织职能目标的实现，还必须不断提高警务人员的素质，建设一支多能化的警察队伍。否则，经改革得到的警察组织架构并不一定能够产出优化的功能，实现改革的预期目标，甚至在某些方面引发警察组织机构运营障碍。
    此处所说的警务人员多能化，主要是指警察机关的警务人员的高素质化，即由高道德素质、高法律素质、高文化素质、高技术素质和高管理素质等方面所融合而成的警察素质及其培育、形成、巩固、提高过程。一方面，警察组织机构的改革和改革后的警察组织机构都需要高素质的警务人员；另一方面警察组织机构又要不断满足本组织成员持续发展的需求，积极创造条件，把他们培养成会做人、会办事、会学习、会创新、会管理、会健身的具有高道德素质、高法律素质、高文化素质、高技术素质和高管理素质的“新生代警官”。同时，还要注意借鉴发达国家行政立法、司法和执法的有益经验，加快警务法制进程，不断完善相关法律法规的建设，坚持依法建队伍、治队伍、用队伍、养队伍。
    5、运作机制法制化
    警察机构设置与改革的实践表明，从一定意义上说，使警察机构的设置与行政管理过程真正做到有法可依、有法必依、执法必严和违法必究才是真正解决警察机构改革能否成功的关键。现阶段乃至今后一个相当长的历史时期，在我国警察机构设置及运行的法制化建设进程中，首先必须充分认识警察机构设置及其运行法制化的重要性，并从战略规则和具体的组织行为两个方面切实加快这一进程。其次，要加强警察机构组织设置及其基本运行程序的法制化，充分考虑到警察机关的组织结构、决策程序，上下级领导方式等涉及警察管理体制基本框架方面的改革内容的规范化和法制化。当务之急是制定《人民警察组织法》，依法规范警察机构的设置，并适时修改相关的法律法规，对警察机关的职责权限、组织机构做出更为明确的规范。第三，不断提高建立健全警察组织机构设置及其运作的基本性法律法规建设的自觉性和主动性，使警察组织内部的各种规章制度逐渐完备并形成完整的法律、法规、制度、纪律体系。第四，迅速而全面的建立并不断完善行政立法和执法的监督体系，以保证警察行政立法所立的确实是良法，政府机构的行政管理也确实是循良规、蹈好矩的执行过程。第五，要积极探索并形成可持续发展的警察行政资源配置、使用、管理模式，彻底清除影响这种模式形成并发挥实际作用的意识观念和扭曲的资源配置、使用、管理政策和制度。
    在我国警察机构设置及运作机制法制化的进程中，还必须注意两个问题：一是任何一级警察机构都不能从自身的利益出发，通过制定法律、法规、制度、纪律强化或扩大自己的特权，而应当通过制定和运用法律法规来规范和保障自己的社会职能得到充分的实现。二是要充分考虑警察机构规模与行政资源供给能力之间的关系。这里所说的行政资源，是指警察行政中支出的各种资源的总和，主要指警察机关的事业费支出。也就是说，在确定一个警察机构的具体规模时，除了考虑这个警察机构所承担的社会职责、管辖的地域面积，人口因素外，还要对该地区的财政供给能力与警察机构规模之间客观存在的某种刚性关系进行科学的计算，并将计算的结果用法律法规的形式固定下来。一条总的原则是警察机构规模不能超过财政供给能力。
    [引文]
    [1]杨洪兰、张晓容《现代法学》复旦大学出版社，1997年版第8页
    [2]孙平《管理组织论》，四川人民出版社，1996年版第19页
    [3]陈兆钢、李兆光《行政论》，宁夏人民出版社，1998年版第73页
    [4]朱福东《管理系统设计》，中国人民大学出版社，1995年版第48页
    [5]唐代声《现代行政管理学教程》，湖南科学技术出版社，1986年版第80页
    [6]室井力《日本现代行政法》，吴泽微译，中国政法大学出版社，1995年版第269页
    [7]应松年《依法行政论纲），《中国法学》1997年第1期
    [8]《邓小平文选》（1975年一1982年），第287－288页