“警察”、“公安”与“治安”是我们经常使用、比较熟悉的三个概念。我国有“警察学”、“公安学”和“治安管理学”等不同的学科称谓。应当说，在警学理论研究中，有许多分歧和争论恰恰是由这些基本概念引起的。因此，有必要对这些基本概念加以辨析。
    一、“警察”与“公安”
    （一）“警察”与“公安”概念考略
    中国自古就有警察行为。“警”、“察”二字以及与“警察”相关的词语在我国先秦典籍和后来的史书中反复出现。不过，古代“警察”多为动词，未发现以“警察”命名的治安机关。在古代汉语中，“警”主要指告戒、警告，戒备，紧急的情况或消息，敏锐、敏感等涵义；[1]“察”主要指观察、仔细看，考察，考察后予以推荐、选举等涵义。[2]总之，作为动词，预先戒之以言，谓之警；事后查明原委，谓之察，即“警之于先，察之于后”。中国古代与“警察”相关的动词有三个：一是先秦典籍《周礼》中有“法察”一词（“正岁则法察戒群吏”）；二是唐代学者颜师古为《汉书》作注首用“警察”一词（“密使警察不欲宣露也”）；三是《宋史·蔡挺传》中使用“察警”一词（“河北多盗，精择诸郡守，以挺知博州。中饬属县严保伍，得居停奸盗者数人，驰其宿负，补为吏，使之察警，盗每发辄得”）。
    中国古代使用与“警察”相关的名词命名治安机关，始见于辽代的“警巡院”。建国于公元907年的辽代，于始建年号的公元916年在京师创立“警巡院”，设警巡吏、副使、判官等职，他们身着特定制服，掌平理狱讼及警巡、检稽之事。金、元两代承而袭之。我国正式以“警察”命名治安机关始见于近代的清朝末年和辛亥革命之后。1840年鸦片战争爆发后，帝国主义列强瓜分中国，在沿海通商口岸城市设立租界，租界内的行政、工商、税务、治安等由殖民主义国家所把持。中国人把帝国主义在租界内建立的维持社会治安的力量称为“巡捕”。1900年中国对八国联军的战争失败后，清朝政府于1905年建立“巡警部”。辛亥革命后，北洋军阀政府和民国政府时期正式效法日本建立以“警察”命名的治安机关。在现代汉语中，“警察”系指“国家维持社会秩序和治安的武装力量。也指参加这种武装力量的成员。”[2]
    在西方，“警察”一词英语为Police，法语为LaPoLice，德语为DiePoLizei，大多源于希腊文的ΠoλlTεα和拉丁文的Politia。在上古时代，这个词是指国家政务而言的，包含有政治、宗教等广泛的内容，意为有组织的管理、民政管理等。到了中世纪，政治与宗教分离，故Politia一词专指政治而排除了宗教，但当时的政治概念将军事和司法包含在内。17世纪以后，警察与军事和司法逐渐分离，西文“警察”一词才专指“内务行政”，但与后来的“警察”仍有一定区别。近代西语中的“警察”一词仅指内务行政中的特定部分而不是全部。现在按其最广泛的概念，可释为英文的the process of policing，即维持社会治安的过程，指政府对于公民行为的控制、约束及规范的过程。在牛津英语字典中，Police organization（警察机关）有两个定义：⑴警察机关是负责维持社会治安与安全的政府执法部门，在不同的国度和不同的时期，其职权范围极不相同；⑵警察机关是维持社会治安，执行防止和惩治违法行为及侦查犯罪行为的行政力量；也指警察部门的所有成员，或某一地区的全部警察或保安力量。
    在中国古代没有警察或治安意义上的“公安”概念，仅有县名（即湖北省公安县）和明末的文学流派名（即以当时湖北省公安县人袁宗道三兄弟为首的文学流派——公安派）两解。在《现代汉语词典》中，“公安”指：“社会整体（包括社会秩序、公共财产、公民权利等）的治安：～局|～人员。”从字面上看，“公安”主要指“公共安全”、“公共安宁”。在《现代汉语词典》中，“公共”指“属于社会的；公有公用的。”“安宁”指“秩序正常，没有骚扰”；“（心情）安定，宁静。”“安全”指“没有危险；不受威胁；不出事故。”总起来说，社会秩序正常运转，国家安全、公共财产、公民权利（包括公民的人身安全、人身自由和合法财产等）不受威胁和侵害之稳定发展状态，就是“公安”。但是，由于我们党自革命战争年代起，特别是全国大陆解放以来，统一以“公安”命名警察机关和治安保卫工作。因此，在社会上和警察机关内部又赋予了以“公安”指代“警察”或“治安”的惯用涵义。
    在西方语言中，没有直接与中国现代人民警察意义上的“公安（人员、队伍、机关、工作）”相对应的词语。据《法国警察》的英译本，法国历史上的所谓“公安委员会”，其原文为General Safety。General 为一般的、总的，Safety为安全、免于危险。两个词合并为“总体安全”、“总体平安”。这与中国习惯在警察意义使用的“公安”一词既有联系，又有区别。至于英国独有的Constable，有学者认为可译为“公共安全”，同时，由于Constable是英国基层警察的名字，应译为“公安员”。但查阅我国出版的大多数英汉词典，一般都将Constable(=Policeman)译为警察，警官，巡警。我国的“公安”一词在译成英文时统一为Public Security，即公共安全。现代西方语言中的General safety officer（即“公安员”）主要指从事环保工作的人员。为避免在对外交流中发生误解，我国警察意义上的“公安”一词对外一般直接翻译为英文的“Police（警察）”。例如，我国公安民警89式制服臂章中“公安”一词的英文标志为“POLICE”。99式警察制服则干脆将臂章中的汉文“公安”一词改为“警察”，使其英汉标志更加规范统一。实际上，早在1950年，中国大陆开始建立统一的公安机关时，经周恩来总理核准，即将公安人员统一命名为中国人民警察，简称“民警”。此后，我国公安机关亦称“人民警察机关”。1957年我国颁布了《中华人民共和国人民警察条例》。1992年成立了“中国警察学会”。1992年、1995年全国人大常委会先后通过并颁布了《中华人民共和国人民警察警衔条例》和《中华人民共和国人民警察法》等警察法律、法规。
    （二）“警察”与“公安”概念的联系与区别
    上述考察表明，“警察”与“公安”两个概念之间，既有联系，又有区别。其联系点或共同点在于我国在警察意义上惯用的“公安（人员、队伍、机关、工作）”一词与“警察”一样，均指代国家管理和维护社会治安的专门机构、人员力量及其行动实践等。其区别主要表现在两个方面：
    1.词义区别。纵观古今中外的“警察”概念，既可以作名词用，又可以作动词用。作为名词，“警察”是指国家或政府建立的专事负责社会治安行政管理和刑事执法职能的专门机构及人员力量等。作为动词，“警察”则指国家或政府中负责社会治安行政管理和刑事执法职能的专门机构及人员力量的职务行为或实践活动过程。而“公安”概念则仅仅是一个状态名词，指“公共安全”或“公共安宁”，表示社会秩序安宁的状态。在这种意义上与“治安”相通。“公安”不仅不能作动词用，而且作名词时如果不加“人员”、“队伍”、“机关”、“工作”等主语词，就很难说是指“警察”。也就是说，“警察”在任何国家、任何场所都可以作为一个独立而明确的概念使用。而“公安”一词只有与“人员”、“队伍”、“机关”、“工作”等构成相应的词组时，才可以指代“警察”。实际上，在我国公安机关，我们把公安人员统称为“公安民警”比“公安干警”要科学得多。长期以来在我国公安机关的文件和领导人讲话中习惯使用的“公安干警”一词，其用义为“公安机关的干部和（普通）民警”。仔细追究起来，这个习惯用语存在两个明显的弊病：其一，公安机关编制内的干部其职业身份首先是民警；公安机关编制内的（普通）民警在政治身份上习惯上也都称为国家干部。其二，人为地把整个公安民警队伍划分为干部和（普通）民警两个等级，容易导致广大（普通）民警的心理不平衡感。因此，应当停止使用“公安干警”一词。
    2.使用范围上的区别。“警察”是古今中外多个历史时代和多数国家普遍使用的概念。而“公安（人员、队伍、机关、工作、委员会）”则仅限于以中国、日本等为代表的少数国家使用。也就是说，“警察”是对世界上多数国家（包括中国历史上）治安专门机构、人员力量及其行动实践的称谓。而“公安（人员、队伍、机关、工作）”在我国则仅仅指社会主义制度在大陆范围内建立以来所组建的现代人民警察机关、人民警察队伍及其职能工作等。因此，“警察”与“公安（人员、队伍、机关、工作）”之间是一种整体与部分的关系，现代中国的“公安（人员、队伍、机关、工作）”是世界“警察”的一部分，是世界“警察”的一种特殊形态。
    二、关于“治安”概念
    （一）“治安”概念考略
    古代汉语中，“治”常指管理、统治的方略及状态，一般与“乱”相对。中国历史上向来有“治、乱、盛、衰”的社会历史观。《易·系辞下》曰：“黄帝尧舜垂衣裳而天下治。”在先秦典籍中，思想家们又由“治”引发出“治化”（治理国家，教化人民）、“治平”（治国平天下）、“治世、治国安民”等政治学说。“安”则指安定、安全，与“危”相对。《易·系辞下》曰：“是故君子安而不忘危。”先秦时期的思想家们由此引发出“安人”、“安民”（安抚人民）、“安泰”（家国安宁、太平）、“安国”（治国安邦）、“安众”（安定人心）、“安宁”（安定、太平）等学说。“治安”作为一个概念使用，始见于先秦时期韩非的著作中。它在《说疑》一文中有“民治而国安”的提法。在《显学》篇中它把“治”与“安”联结成一个词，对统治者如何实现国家治理与安定的途径阐述了个人见解。西汉初期，贾谊在《陈政事疏》里向汉文帝上“治安之策”，陈述时弊及使国家长治久安的方略。至汉武帝时，司马迁在《史记》中记载道：“古者殷周有国，治安皆千余岁。”可见，古代的“治安”是指国家治理有序、政治清明、社会安定的状况。其内容比较宽泛，既指政治统治的秩序，又包括社会面上的秩序。
    近代，自职业警察制度形成以来，“治安”一词的涵义较之古代逐步变窄，仅指社会面上的秩序。在《现代汉语词典》中，“治安”指“社会的安宁秩序：维持～。”在这种意义上与“公安”相通。在学术界目前有两种代表性观点：⑴现代意义上的社会治安，是指国家通过法律和行政管理所建立起来的一种社会秩序。⑵治安是指符合统治阶级意志和利益并通过国家法律、法规和行政管理所规范、建立起来的社会公共安全秩序，以及以警察力量为主体所实施的管理与维护社会公共安全秩序的行政活动。
    总之，“治安”一词原“指政治清明、国家安定。……后称社会秩序安宁为治安。”“治安”“谓使政治修明。《汉书·贾谊传》：‘因陈治安之策。’今多指社会的安宁秩序。”
    （二）现代“治安”概念的涵义辨析
    纵观中国历代的“治安”思想与实践，“治安”概念经历了一个由宽到窄、由广义到狭义的演变。从现代社会治安实践与理论发展的趋势和要求看，我们也必须在广义和狭义两个层面上使用“治安”概念。
    1. 广义“治安”，亦可称为“大治安”。它是指整个国家的有效治理和整体社会秩序的安宁。这是对我国古代“治安”概念的现代转化和运用。任何一个时代和国家的社会治安问题，从根本上讲都是各种社会矛盾的综合反映。只要存在社会矛盾，就必然产生治安问题。一个国家整体社会治安状况的好坏，实际上是该国家经济发展状况、民主政治和法治发展状况、文化教育发展状况、治安行政管理水平等方面的综合标志。
    2.狭义“治安”，亦可称为“小治安”。它是指一个国家以警察力量为主体所实施的管理与维护社会公共安全秩序的行政活动，即警察部门依法所实施的治安管理。在我国，对公安警察部门所实施的“治安”职能活动的理解也包含两个层面：其一，指公安机关依法维护社会治安秩序的全部职能活动，既包括其所担负的治安行政管理职能活动，也包括预防、侦查和打击犯罪行为的刑事执法职能活动；其二，专指我国公安机关的治安部门为了维护社会治安秩序、保障社会生活正常运行而依法实施的行政管理活动，是我国公安工作的一项重要业务。这后一种理解就是我国公安机关和公安院校的习惯用法。
    对于“治安”概念作上述不同层面的辨析十分重要。因为我国现代社会盛行的一直是“小治安”观念，许多部门、领导和公众都认为维护社会治安仅仅是警察部门的责任，从而放弃了自身在维护社会治安方面应尽的义务和责任，所以至今在不少地方社会治安综合治理的措施仍难以落实，结果这些地方的社会治安“综合治理”仍然是警察“独家治理”。因此，首先在理论上明确社会“治安”概念的广义和狭义两个层面，并注意在社会治安实践中广泛宣传，既有利于在全社会内普遍确立起“大治安”观念，增强社会各部门、组织、团体、群体和公民个人积极参与社会治安综合治理的自觉性和责任感，又有利于促使公安司法机关在社会治安综合治理过程中更加充分地发挥自身的专门职能作用，以“小治安”促进“大治安”。当然，对“警察”、“公安”与“治安”等基本概念加以科学辨析和规范，更是组建警学范畴和构建警学理论体系的迫切需要。
    [引文]
    1.古汉语常用字典[Z],北京,商务印书馆,1998.
    2.现代汉语词典[Z],北京,商务印书馆,1996.
    3.王仲方,社会治安综合治理的理论与实践[M],北京,群众出版社,1989.
    4.谭永红,治安管理基础理论教程[Z],北京,群众出版社,2000.
    5.辞源[Z],上海,上海图书出版社,1979.