李忠信（右二）在国外访问

崔敏在接受记者采访

  　上世纪90年代中期，正是我国改革开放深入发展，治安形势持续严峻，公安工作面临众多困惑与挑战之际。人民警察法的出台，使公安机关和广大公安民警在新的治安形势和工作任务面前找准了自己的角色定位，明确了职责权限，确定了努力方向。十年来，我国公安机关先后制定出台一系列配套法规，认真贯彻落实人民警察法的各项规定，公安工作全面走向规范化、法制化，人民警察队伍的正规化、现代化建设取得了长足进步。

　   制定人民警察法，是时代的迫切需要

　　目的在于从法律上规范两件事：一是国家如何管理人民警察，二是人民警察如何管理社会治安

　   记者：在1957年颁布的《中华人民共和国人民警察条例》施行38年之后，为何要出台人民警察法这样一部法律？它的出台背景是什么？

　　李忠信：人民警察法的起草工作始于上世纪80年代。十一届三中全会以来，我们国家的形势发生了巨大变化，人民警察在维护国家稳定及社会治安管理工作中面临许多新的复杂情况，许多问题亟待通过立法加以解决。1957年颁布的人民警察条例是“以阶级斗争为纲”时代的产物，在全新的社会环境、治安形势和各种新型犯罪面前，已经拙于应付，不再适应客观需要。总结1957年人民警察条例实施以来的实践经验，制定人民警察法，成为时代的迫切需要。

　　早在1982年，党中央、国务院就指示，要改革人民警察体制，制定适合我国国情的人民警察法，以后又多次作出指示。1993年，人民警察法被正式列入国务院年度立法计划，公检法司等部门联合成立了人民警察法起草领导小组，原公安部副部长罗锋任组长，公安部成立了人民警察法起草办公室，负责具体的起草工作。起草过程中，我们经过大量调查研究，广泛征求了各地和中央有关部门的意见，研究并借鉴了部分国家和地区警察法中的成功经验和优点，经过40余稿修改，最终形成了现在这部我国历史上首部完整、系统的警察基本法。

　　崔敏：制定和实施人民警察法，目的在于从法律上规范两件事：一是国家如何管理人民警察，二是人民警察如何管理社会治安。

　　我国在1957年制定了人民警察条例，规定了人民警察的性质、任务、领导体制、职责、权限以及录用、奖惩等事项，在其后的30多年中发挥了重要作用。但38年过去了，我国发生了翻天覆地的巨大变化。特别是改革开放以来，我国已由计划经济转向市场经济，整个社会的政治、经济形势发展很快。但在国门打开后，一些腐朽的东西也不可避免地混了进来，起了诱发犯罪的作用，公安工作面临着远比过去繁重艰巨的任务和许多新挑战；另一方面，公安队伍本身在发展壮大。1957年，我国人民警察只有20万人，到1995年已经达到100多万。在新形势下，队伍整体素质有待提高。因此，在体制上、管理制度上，包括招聘、培训、奖惩等各个环节上都需要加以严格的规范。所谓“打铁还须自身硬”，自身不硬就难以应对错综复杂的治安形势和公安工作。另外，警察代表国家行使职权，必须树立执法的权威，同时警察自身又必须受到严格的监督制约。所有这些，都需要有一部法律来进行规范并予以保障。 　

　  对人民警察的职责、权限、组织管理等进行了更加科学、全面的规范专门用一章篇幅，对人民警察的执法监督作了全面而详细的规定

  　记者：人民警察法共计八章52条，比起仅有11条规定的人民警察条例，内容要丰富翔实得多。这52条规定体现了哪些进步之处？

　　李忠信：人民警察法是一部根本性的警察大法，它和人民警察条例相比，不仅内容更为丰富翔实，作为一部法律，体系也更加完备，文字表述上也更为科学。

　　这部法律在吸收1957年人民警察条例实施30多年来的成功经验基础上，对人民警察的职责、权限、组织管理、义务纪律等等进行了更为科学、全面的规范，尤其对人民警察的职责权限这一块作了较大的修改和增补，以适应新形势对公安工作的要求。对于公安工作和人民警察队伍建设遇到的种种新情况新问题，例如队伍体制不顺、警力不足、经费保障滞后、素质偏低、培训跟不上等，都作了相关规定，明确予以法律保证。

　　另外，在具体条款的起草上，我们尽量在文字表述上留有余地，为日后进一步补充完善留下余地。例如，第二章第六条规定，公安机关的人民警察依法履行的职责共有14项，其中最后一项是“法律、法规规定的其他职责”，类似表述在其他条款中还有，这种开放式的文字表述，目的是为日后增补内容埋下伏笔。

　　崔敏：人民警察条例对民警的职责权限以及录用奖惩、优抚等内容的规定比较粗略，很多内容已经过时，远远不能适应新时期的需要。相比之下，人民警察法的规定就要充实多了，也更加完善，较能适应时代需要。例如，对人民警察的职责规定得更加明确，对警察权限规定得更加具体，又增加了人民警察的义务、纪律和法律责任等规定，突出体现了人民警察全心全意为人民服务的宗旨和新时期从严治警的精神。

　　从健全法制的意义上说，一个较为明显的进步是：人民警察法专门用一章篇幅，对人民警察的执法监督作了全面而详细的规定。这一点在10年前我国法制建设还不很完善的情况下十分难得。警察的工作对象主要是人，在执法中稍有不慎，就可能伤及无辜，所以国家在授予警察执法权限的同时，必须对其加以约束和限制。既要赋予警察广泛的权力，又要进行必要的限制，包括实行责任追究。这方面，人民警察条例只有一条原则性规定，而人民警察法专门用一章内容作了详细规定，包括对人民警察在执法过程中的事前、事中、事后监督，内部、外部及上级监督，都作了规定。从这一点看，人民警察法是一部考虑得相当周全的法律。

　   强调以宪法和法律为活动准则有利于把公安工作完全纳入法制化轨道

　   记者：人民警察条例规定人民警察的性质是“人民民主专政的重要工具之一”，是“武装性质的国家治安行政力量”，而人民警察法去掉了这一规定，在总则中增加了“人民警察必须以宪法和法律为活动准则”，以及“人民警察依法执行职务，受法律保护”的内容，这意味着什么？

　　李忠信：在人民警察法起草过程中，我们研究借鉴了大量国外较为先进的立法经验。世界各国警察法中，很少有对警察性质的规定，因为警察机构隶属于国家，警察的任务就是打击犯罪，保护公民。实际上，在我国人民警察法关于人民警察任务的规定中，已经体现出了人民警察的性质，因此，沿袭1957年人民警察条例对人民警察性质的规定，已无必要。

　　这里面其实有个立法技术问题。举个例子，曾经有人质疑，人民警察法中为什么没有提到党的领导呀？其实人民警察法在总则中就已经指出，本法是“根据宪法”制定的，而共产党的领导是写进了宪法的，这实际上仍是在强调坚持党的领导。

　　崔敏：我认为，这个问题实际上涉及公安机关的角色定位问题。对于公安机关的性质，过去常见的提法是“专政工具”和“刀把子”。如果说在建国初期，面对着清匪反霸和大镇反的繁重任务，说公安机关是“专政工具”和“刀把子”还比较贴切的话，那么，在大规模的阶级斗争已经结束，阶级斗争已经不再是我国社会主要矛盾的新形势下，再这么称呼公安机关，就很难解释得通了。其实，中央领导同志在这个问题上，观念转变得很快，提法也与时俱进。江泽民同志为济南交警的题词是“严格执法，热情服务”，这八个大字言简意赅，实际上指出了公安机关应当是一个严格、公正、文明执法的机关，又是一个为社会公众热情服务的窗口。在倡导政治文明、实行依法治国和全面建设小康社会的现阶段，明确公安机关的角色定位，具有统率全局的重大意义。人民警察法规定“人民警察必须以宪法和法律为活动准则”以及“人民警察依法执行职务，受法律保护”等内容，有利于把公安工作完全纳入法制化轨道。

　  执法监督与执法权限相互制约、缺一不可监督是个好事情，但是现行的监督体制需要研究

　  记者：正如前面所说，人民警察法专门用一章篇幅，对执法监督作了详细规定。10年来，它们起了怎样的作用？回过头去看，这些监督规定足够到位吗？

　　李忠信：依法行使职权是每一个执法部门都必须遵循的原则。但是，原则本身并不能从根本上避免权力的滥用，因此，必须建立一套可行的权力约束机制。执法监督与执法权限是相互制约、缺一不可的对应关系，执法监督也是警察法不可缺少的重要内容。将执法监督单独列为一章不仅是警察法体例的一个基本要求，也是国家从严管理警察，保证人民警察依法行政的需要，是依法治国的重要保障之一。

　　就公安机关而言，加强对人民警察的执法监督，是提高其执法水平的需要，也是人民警察维护人民利益的需要，同时更是从严治警、加强人民警察队伍自身建设的需要。人民警察法对执法监督的规定主要包括两方面，一个是明确了执法监督的范围，另一个是明确了执法监督的内容和形式，包括检察监督、行政监督、社会监督、执法回避、检举控告和内部督察等。另外，还首次提出在公安机关建立督察制度。从十年来的公安实践看，这些规定对公安工作和公安队伍建设发挥了巨大作用。

　　崔敏：从文字表述上看，人民警察法对于执法监督的规定，应当说考虑得相当全面，但是我认为实际所起的作用还应当更大。关键不在法律规定上，而在具体的运作执行上。监督是个好事，但现行的监督体制需要研究，比方说，如果能实行垂直领导，现有的监督制度一定能发挥更大作用。监督离不开公开化和透明化，只有把执法行为都置于阳光下，才有可能监督到位。其实警务公开操作，本身就是在接受监督。因此，监督能否到位，不只是一部法律就能完全解决的问题，它涉及整个国家民主化与法制化进程。

　  有力促进了公安工作和公安法制建设使人民警察在依法治国的大环境中找准了位置，明确了努力方向

　  记者：人民警察法实施迄今已经整整10年。10年来，这部法律对于我国公安工作和公安队伍建设产生了什么样的影响？

　　李忠信：人民警察法的出台，对公安工作及公安队伍的管理、建设均产生了巨大影响。这部法律对各项公安业务工作均作了全面规范，尤其是突出了人民警察保护人民、全心全意为人民服务的内容，体现了以人为本的现代精神。此外，强调了规范执法和执法监督，依据人民警察法的规定，我国公安机关设立了督察制度，从上至下建立了警务督察机构，加强了对公安队伍及执法工作的内部监督；陆续制定出台了“公安机关内部执法监督工作规定”、“公安机关人民警察执法过错责任追究规定”、“公安机关执法质量考核评议规定”等一系列规章制度，执法质量问题在全国公安机关受到空前重视，执法考核成为衡量各地公安机关工作业绩的一个重要指标；近年来，公安部又先后推出了“五条禁令”、“大讨论”、“大练兵”等推动队伍建设工作的重大举措，狠抓民警政治、业务素质的提高，有力促进了公安队伍的正规化、现代化、法制化建设，大大推进了各项公安工作的顺利开展。

　　崔敏：作为规范警察队伍建设和执法行为的一部大法，人民警察法实施10年来，在使我国公安工作全面走向法制化、规范化方面发挥了巨大作用。其一，为了落实该法，陆续制定出台了《人民警察使用警械和武器条例》《公安机关督察条例》等一系列配套法规，有力促进了公安法制建设。其二，10年来，公安机关出台了包括“五条禁令”在内的一系列整顿、纯洁队伍的重大举措，狠抓队伍建设，公安民警队伍的整体素质有了很大提高。其三，依据人民警察法规定，全国公安机关狠抓依法行政，强化执法监督，大力提高执法质量，取得了明显效果。其四，各地公安机关按照人民警察法的要求，在警务公开方面做了许多工作，拉近了与人民群众的距离。比如许多公安机关建立了新闻发言人制度，定期向群众发布有关警务方面的重要信息，受到社会各界的广泛好评。应当说，人民警察法使公安机关和广大民警在“依法治国”和全面建设小康社会的大环境中找准了自己的位置，认识到了自己的职责权限和纪律要求，明确了努力方向，在促进公安队伍建设和规范人民警察执法行为等方面确实作出了重要贡献。

　   关键在于能否真正得到贯彻执行立法的好坏固然重要，营造重视法律的环境更重要

  　记者：10年后的今天，治安形势和执法环境又有了许多新的变化，现在来看，人民警察法有没有哪些方面需要做进一步的完善或者补充？

　　李忠信：就是在今天看来，人民警察法的结构、内容也相当严密和完整，没有大的原则性的不足，它是一部根本大法，所有规定都是原则性的，它的实施要靠制订进一步的相关规章来保障。当然，任何法律都不可能做到完美无缺，人民警察法同样有尚待完善之处。主要包括以下几点：一是由于时机不成熟，没能通过立法达到解决人民警察的体制统一问题；二是作为一部以人民警察为主体的基本法律，没能明确主管机关。虽然本法的内容规定以公安机关的人民警察为主，但毕竟还涉及其他部门的人民警察，不能明确人民警察的主管机关，从一部法律的结构完整性来看，仍显不足；三是没有对人民警察的申诉、控告权作出规定，只对人民警察违反法律，以及违纪违法构成犯罪的，如何给予行政处罚和追究责任作了具体规定。不过这个不足在后来的人民警察督察条例中作了弥补。

　　崔敏：人民警察法内容已经相当严密和周详，关键在于能否真正受到重视，得到贯彻。如果说还有什么需要补充的地方，我认为还是在队伍建设和文明执法上。总体上来看，当前公安机关存在问题的根源大多在队伍建设上。公安队伍每年都要牺牲不少民警，涌现不少英雄模范，但同样也会出现一些违法乱纪的害群之马。另外，我们的民警缺乏文明执法意识，对自身形象重视不够。因此，今后要研究人民警察法如何更加严密地规范队伍建设，并且体现文明执法的理念。规定到位了，还要认真严格去执行。在我国，当前主要的问题不是缺少法律，而是缺少对法律的足够重视和认真贯彻。所以说立法的好坏尽管很重要，但营造重视法律的环境更重要。