熊一新：中国人民公安大学治安学教授、博士生导师，福建公安高等专科学校校长，首都社会安全研究基地首席专家，中国犯罪学研究会常务理事。

　观点背景

　《中华人民共和国治安管理处罚法》的实施，对维护社会治安秩序、保障公共安全、维护社会稳定、促进社会和谐都将具有十分重要的作用和影响，对公安机关和公安民警的办案能力、执法水平也提出了全新的要求。 　

　民警素质面临全新挑战在新旧法

　交替时期，做好四个方面的应对工作

　 记者：治安管理处罚法是规范和保障公安机关及人民警察依法履行治安管理职责的重要法律依据。治安管理处罚法的施行，将对公安工作的哪些方面产生影响？公安机关应该有什么对策？

　　熊一新：与治安管理处罚条例相比，该法在立法理念、宗旨、基本原则、治安管理处罚的种类和适用、违反治安管理的行为和处罚、处罚程序、执法监督等方面都有许多重大的进步和变化，它的施行对于维护社会治安秩序，保障公共安全，维护社会稳定，促进社会和谐都将具有十分重要的作用和影响。3月1日治安管理处罚法生效施行后，对公安工作最直接的影响，就是对公安机关的执法办案工作提出了全新的要求，对民警的素质提出了全新的挑战。

　　新旧法律交替，公安机关以及人民警察和社会公众必然有一个适应的过程，为了尽快地适应新法的要求，真正做到依法、严格、公正、文明、高效办案，树立公安机关和人民警察的良好形象，必须做好以下四个方面的应对工作：

　　第一，切实转变执法观念，准确把握治安管理处罚法的立法宗旨和价值目标。当前，一些地方的公安机关在学习治安管理处罚法的过程中存在一个误区：即注重新法关于处罚种类和适用、具体的违反治安管理行为和处罚以及处罚程序的掌握，而对治安管理处罚法的立法宗旨和价值目标的理解与把握相对忽视，但这正是有可能影响民警依法、严格、公正、文明办案的症结所在。

　　治安管理处罚法的立法宗旨和价值目标的选择，包括两个方面：其一，惩治违反治安管理行为与保障人权并重；其二，规范和保障警察权的行使并重。

　　长期以来，我国治安管理处罚偏重于对危害社会治安违法行为的惩治和打击，对公民的权利保障，总体上来说是建立在严厉打击和惩治违反治安管理行为基础上的，因而在办案过程中，侵犯公民权利的行为屡有发生。由于治安管理处罚条例规定的处罚程序过于简单，因而对警察权的行使缺乏相应的限制性程序规定，以至滥用警察权的现象屡有发生。基于上述原因，治安管理处罚法的制定，在立法宗旨和价值目标的选择上，明确了惩治违法与保障公民权利的统一性、规范和保障警察权行使的一致性。因此，民警只有深刻理解和准确把握治安管理处罚法的立法宗旨和价值目标的选择，摈弃旧的办案理念，才能有效地避免在办案过程中，侵犯公民权利和滥用警察权行为的发生。

　　第二，组织民警认真学习、全面掌握治安管理处罚法的内容，同时积极向社会公众进行宣传。公安机关通过组织民警认真学习治安管理处罚法，要使民警做到掌握新法的立法精神，熟悉法律条文，了解新法的特点及与原治安管理处罚条例的区别。

　　当前公安机关及其人民警察应当在尽快熟悉、掌握治安管理处罚法内容的基础上，同时在三个方面努力：一是利用各种有效形式、载体，积极向社会公众宣传治安管理处罚法，使广大社会公众知法、懂法、守法、用法；二是准确按照治安管理处罚法的立法精神和具体规定，开展治安行政执法工作，将治安管理处罚法贯彻、落实在实际工作中；三是积极实行警务公开，采取各种途径、方法，自觉接受社会和群众的监督，促进治安行政执法水平的不断提升。

　　第三，苦练基本功，全面提高民警的综合素质。公安机关应切实强化民警的法制观念、证据意识、程序意识、权限意识和自觉接受监督的意识，全面提高民警的法律素质、办案能力和执法水平。

　　第四，加强制度建设，为治安管理处罚法的施行提供保障。公安机关要完善最基本的执法制度，建立办理治安案件检查制度、考核制度、监督制度、执法过错责任追究制度等。 　

　民警要做特殊的“医生”与违反治安管理行为人建立和谐的“医患关系”

　记者：治安管理处罚法对公安机关及其人民警察办理治安案件提出了较高的要求，您认为民警在办理治安案件时，应如何适应新法的要求？

　　熊一新：依法、公正、严格、高效、文明，这是治安管理处罚法对公安机关及其人民警察办理治安案件提出的原则性要求，这些原则要求体现在治安案件办理工作的方方面面。

　　总体来说，可以从转变与违反治安管理行为人之间的关系入手，努力改变原来的不信任、不协作甚至对立的关系，朝着相互信任、相互协作、和谐的方向转变。如果我们把违反治安管理的行为看做一种特殊的“病”，把违反治安管理行为人看做一种特殊的“病人”，那么民警就要做一个特殊的“医生”，通过办理治安案件，努力使“病人”恢复“健康”，使违反治安管理行为人转变为守法公民。民警若能在治安案件办理中确实注重与违反治安管理行为人建立和谐的“医患关系”，许多具体的治安案件办理工作就能够更符合治安管理处罚法的要求，办理治安案件的效率也会更高。

　　将“讯问”改为“询问”

　　虽是一字之差，却有着根本性区别 　

　　记者：有人认为，对违反治安管理行为人的调查，治安管理处罚法把原来的“讯问”改为“询问”，民警操作起来没有什么差异，您对此有何看法？

　　熊一新：把原来的“讯问”改为“询问”，虽是一字之差，却有着根本性区别。

　　第一、办案民警的观念不同。在“讯问”中，民警持有的观念往往是“有违法行为推定”，即推定“讯问”对象有违反治安管理行为，因此要的是“讯问”对象的“供述”；而在“询问”中，办案民警应当持有的观念则是“无违法行为推定”，即在没有证实违法行为存在之前先推定“询问”对象无违反治安管理行为，所要的则是“询问”对象的“陈述”。

　　第二、办案民警与违反治安管理行为人之间的地位不同。在“讯问”中，办案民警与违反治安管理行为人之间的地位是不平等的，“讯问”的民警是居高临下地面对“讯问”对象；而在“询问”中，执法办案民警与违反治安管理行为人之间的地位是平等的，“询问”的民警持平等态度面对“询问”对象。

　　第三、办案民警与违反治安管理行为人之间的关系不同。在“讯问”中，办案民警与违反治安管理行为人之间的关系通常是非信任、不协作的，办案民警往往对“讯问”对象存疑，如“有没有老实交代”、“还隐瞒了什么”等；被“讯问”对象也对民警存疑，如“会不会打我”、“会公正对待我吗”等。而“讯问”改为“询问”有助于办案民警与违反治安管理行为人之间建立相互信任、协作的关系。

　　第四、调查对象的法律地位不同。在“讯问”中，被“讯问”的违反治安管理行为人没有沉默权，“应当如实回答公安机关的讯问”；而在“询问”中，被“询问”对象则拥有沉默的自由，无如实回答“询问”的义务。

　　第五、办案民警的调查方法不同。在“讯问”中，民警使用的方法多为“逼迫式”，追求的是如何攻破违反治安管理行为人的心理防线，使其如实“供述”；而在“询问”中，民警使用的方法多为“引导式”，追求的是如何引导违反治安管理行为人正确面对自己的违法行为，使其能够如实“陈述”。 　

　  暗访调查不能指引、诱导准确把握违反治安管理行为的构成要件，以合法有效证据证实的案件事实为依据

　记者：治安管理处罚法施行以后，处理许多危害社会治安的行为将有法可依，在具体执法过程中需要注意哪些操作难点？

　　熊一新：治安管理处罚法规定了许多新的违反治安管理行为，其正式施行以后，公安机关处理这些新增加的违反治安管理行为就有了法律依据。但在执法实践中必须注意准确把握新增违反治安管理行为的构成要件，注意与其他违法犯罪行为区别开来，在定性和作出处理决定时，要以合法有效证据证实的案件事实为依据。

　　例如，在公共场所拉客招嫖的违反治安管理行为，构成要件要注意把握三个必备条件：即在公共场所、拉客和招嫖。同时具备这三个构成要件才构成在公共场所拉客招嫖的违反治安管理行为。“公共场所”是指供不特定多数人出入、聚集、停留、使用的场所；“拉客”要求有主动的“拉”的言语或行为；“招嫖”必须有表达卖淫的目的。在取证上要特别注意方式方法，以合法有效的证据证实上述三个必备要件，暗访调查不能指引、诱导，有条件的要尽量使用录音、录像，要注重收集被拉客招嫖人的证人证言。 　

　今天的潜在受害人也许会是明天的实际受害人民警宣传应有先后主次轻重之分，根据不同对象把握不同重点

　 记者：您认为公安机关在向广大人民群众宣传治安管理处罚法时应把握什么重点？

　　熊一新：公安机关向广大人民群众宣传治安管理处罚法的目的就是要让群众知法、懂法、守法、用法。宣传若能使群众知悉并掌握治安管理处罚法的所有内容，无疑对维护社会治安秩序是有积极意义的，但宣传工作要有先后主次轻重之分。从这个意义上讲，公安机关向广大人民群众宣传治安管理处罚法时，应根据不同对象把握不同重点：

　　其一、对于潜在的违反治安管理行为人，宣传重点是违反治安管理的行为及其处罚，使他们明确法律界线，约束自己的行为，提高守法意识。

　　其二、对于实际的违反治安管理行为人，宣传重点是正确对待自己违反治安管理行为的法律后果。如“主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的”减轻处罚或者不予处罚。从以往消极地要求“违反治安管理的人，应当如实回答公安机关的讯问”，变为积极地鼓励其“主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为”，这是治安管理处罚法对违反治安管理行为人正确对待自己的违法行为的肯定和鼓励。若能向实际的违反治安管理行为人重点宣传，就可以促使其正确对待自己的违反治安管理行为，取得违反治安管理行为人的积极回应。

　　其三、对潜在的受害人和实际的受害人，宣传重点要让他们意识到若不积极配合公安机关发现、处理违反治安管理行为人，今天的潜在受害人就是明天的实际受害人，今天的受害人还会成为明天的受害人，促使他们积极配合公安机关发现、处理违反治安管理行为人。重点宣传“认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由”、“对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的”从重处罚等。 　

　不能单纯就案件办案件要以社会治安综合治理方针为基点进行积极治理

　记者：在执法实践中，公安机关应如何把握治安管理处罚法的立法精神和内涵？

　　熊一新：法律的生命在于它的实行。治安管理处罚法的立法精神和准确内涵只有通过治安管理处罚法的实施才能得以实现。

　　治安管理处罚法的实施主要包括公民遵守、公安机关执行和执法监督三个方面内容。公安机关怎样执行治安管理处罚法对公民遵守治安管理处罚法具有重要影响，因此公安机关及其人民警察能否把握其立法精神和准确内涵，对于准确执行治安管理处罚法具有重要意义。

　　例如，治安管理处罚法第一次规定了各级人民政府的社会治安综合治理职责。初见这一规定，或许会产生疑问：为什么要在治安管理处罚法中规定与治安管理处罚设定、实施无直接关系的各级人民政府的社会治安综合治理职责？其实，这一规定虽然直接规定的是各级人民政府的社会治安综合治理职责，却同时强调了违反治安管理行为的原因，即违反治安管理行为是“社会各种矛盾的综合反映”。

　　虽然民警对这一内容非常熟悉，但在实际执法办案工作中，特别是面对具体治安案件时，能够真正体会社会治安综合治理方针，并以此为基点来对待违反治安管理行为人的还不多。办案民警在面对具体违反治安管理行为人，思考其违反治安管理的原因时，往往看到的是行为人的个人原因，对其违反治安管理行为是“社会各种矛盾的综合反映”的意识并不清晰或不重视，因此容易与违反治安管理行为人产生对立情绪。这就要求民警办理治安案件时，不能单纯就案件办案件，还要善于分析案件发生的原因，分析案件所反映出来的其他不利于社会治安秩序的因素，并在此基础上采取积极有效的治安管理措施。 　

　处罚适用规定体现了人本精神不重视教育和帮教工作等于放纵

　记者：治安管理处罚法在治安管理处罚的适用上有什么特点？您认为在治安案件办理中应当注意什么问题？

　　熊一新：与治安管理处罚条例关于治安管理处罚适用的规定相比，治安管理处罚法在治安管理处罚的适用规定上有一个明显的特点，就是体现了以人为本的精神，这可以从未成年人违反治安管理的治安管理处罚规定、盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的治安管理处罚规定、行政拘留处罚合并执行最长不超过20日的规定、法定减轻处罚或者不予处罚情形的规定、特定对象不执行行政拘留处罚的规定等方面体现出来。

　　面对治安管理处罚法的这种处罚适用规定，公安机关及其人民警察在办理治安案件时不能只是简单地依法适用治安管理处罚，要更加重视和注意加强对违反治安管理行为人的教育，在治安案件办理完毕后要加强对违反治安管理行为人的帮教工作，否则，办理治安案件的实际效果就有可能变为放纵违反治安管理行为。

　　例如，如果不重视和注意加强对违反治安管理行为人的教育和帮教工作，在治安案件办理中只是简单地对治安管理处罚法第21条规定的特定违反治安管理行为人依法不执行行政拘留，那么，对这些违反治安管理行为人既没有实际的处罚，也没有有效的教育和帮教，就等于放纵他们违反治安管理。  

　变被动应对为主动告知把握好告知程序和听证程序 　　

　记者：治安管理处罚法第102条规定：“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”公安机关面对可能增多的行政诉讼案件应该怎样应对？

　　熊一新：治安管理处罚法规定，被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。尽管申请行政复议的成本较小，效率较高，但由于被处罚人往往对上级公安机关能否公正复查案件存疑，因此，治安管理处罚法施行后很有可能出现行政诉讼案增多的情况，面对这种情况，公安机关应在两个方面做好应对之策：

　　其一，上级公安机关在行政复议中要切实履行职责，严格、公正地复查案件，取得复议申请人的信任；

　　其二，公安机关办理治安案件要依法、严格、公正、文明执法，不断增强执法能力，持续提高执法水平，使办理的治安案件能够经得起人民法院的司法审查。要转变在治安案件处理决定作出后被动应对行政诉讼的思路，把工作主动做好在治安案件处理决定作出前，特别要把握住治安案件办理的核心程序——告知程序和听证程序，从源头上治理有可能发生的行政复议或行政诉讼问题。

　　告知程序和听证程序都属于治安案件办理的行政听证制度范围，都是在公安机关作出治安管理处罚决定前，告知违反治安管理行为人拟作出治安管理处罚的事实、理由及依据，告知违反治安管理行为人依法享有的权利，并充分听取拟被治安管理处罚人意见的程序。具体适用形式上有正式与非正式之分，也就是程序完整或简易之分。无论告知程序还是听证程序，其要义都是在告知拟被治安管理处罚人有关情况之后充分听取其意见。在治安案件办理实践中，听证程序通常实践得较好，但告知程序往往不能很好地落实，而大多数治安案件要履行的却正是告知程序。

　　因此，完善治安案件办理的行政听证制度，正确履行告知程序和听证程序，确实在治安管理处罚决定作出前充分听取拟被治安管理处罚人的意见，对合理意见予以采纳，对不合理意见辅之以耐心的说明，当事人的意见在处罚决定作出前已被充分重视，就可以大大减少行政复议和行政诉讼，即使出现行政诉讼也不容易陷于被动地位，而且能够更好地体现公正原则的要求，取得很好的办案效果。

　　观点关键词 　

　　治安管理处罚法的立法宗旨和价值目标：包括两方面内容：一：惩治违反治安管理行为与保障人权并重；二：规范和保障警察权的行使并重。