日常生活中，普通公民经常面临治安纠纷。政府对治安事件的管理，一方面要赋予警察权力进行管理，另一方面，管理要为民众提供服务，确保民众的自由。然而，在中国长期以来管理大于服务的传统理念下，警察权力和公民自由之间有着天然的不平衡。

“空降”治安法草案

《治安管理处罚条例》（以下简称《条例》）施行十多年后，虽然发挥了调节社会治安功能的作用，但《条例》的各种弊端和不足已经显现。社会各界要求保护人权，规范公安机关行使行政强制权力行为的呼声越来越高。

在这种情况下，8月28日，由公安部主导的《治安管理处罚法》横空出世。然而，这部重要法律的出台过程颇为神秘。

据多位行政法学者和行政管理学者介绍，《治安管理处罚法》草案拟定过程中，没有行政法专家学者参与起草。法案的起草沿袭了传统的部门立法模式，即由治安管理处罚的主管部门公安部拟定草案，上报国务院，再由国务院提交全国人大常委会审议。这样一个过程中，西南政法大学行政法教授王学辉认为，公安部门自身的利益可以得到充分的体现。

根据王学辉掌握的数据，仅在2003年一年，中国公安机关就处理了500万起各类治安案件，涉及上千万人。《治安管理处罚法》这样一部影响人群如此之广的法律草案，制定初期未能广泛吸纳公民的意见，非常令人遗憾。

记者了解到，公安部法制局在制定草案过程中，作了全国性的调研。但是也有批评指出，公安部的调研主要集中在基层的公安部门，更多地采纳了这些部门的意见。

2004年5月的草案修改稿规定：引诱他人、意图卖淫的或者意图介绍、引诱他人卖淫嫖娼的，处警告，可以并处200元以上1000元以下的罚款；情节严重的，并处5日以下的拘留。这一法条有很强的现实意义。近年来，公安名声不好的一个重要原因，就是部分基层公安利用《条例》中模糊的罚款规定大搞创收。如《条例》中对于卖淫嫖娼的罚款规定为“并处五千元以下罚款”，但大多数情况下罚款都达五千元上限。有警察抓来卖淫女后，逼迫或诱使其说出熟识的嫖客，逼供出越多，创收就越多。新的草案对于罚款额度加以严格限制，并辅以对警察权力限制的相关条款。

但也存在着严重隐患。《条例》规定的是确凿的卖淫嫖娼行为，在执行中，有时警察为了抓嫖，不得不跟踪性交易对象，在其门外偷听，确认屋里正在进行性行为时才破门而入抓人。而草案仅仅是认定“引诱他人、意图卖淫”。这无疑大大方便了警察查禁卖淫嫖娼，但问题是，卖淫的意图如何界定？

当然，公安部提交的只是一部草案，在程序上还要经过三读方能被最终通过。只是不知道在接下来的环节中，广大公民能够表达多少意见。

从条例到法的担忧

对于《治安管理处罚法》的制定，北京的夏霖律师的第一反应是，公安部门又要扩权了。

《国家立法法》规定：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。在条例升级为法律的同时，也赋予了公安部门合法运用强制措施限制人身自由的权力。公安部门在治安事件中拥有一定的强制权力并不为过，但也同时存在限制其滥用权力的必要。

据夏霖介绍，2004年10月人大会议一读通过的草案第三十条规定：为维护重大活动或者重点区域的治安秩序，经县级以上人民政府公安机关批准，对具有下列情形之一的人员，可以责令其1日至15日不得离开指定住所、工作场所或者其他场所；擅自离开指定场所的，可以对其实施3日以上15日以下的约束性居住。条款明确列出了可以被指定住所的5类人员，其中上访人员就占了三类，指定居住的实际意思不难揣摩。这一条款赋予公安部门软禁某公民最长可达15天的权力，夏霖最担心的是，此项权力在使用中有可能被公安机关放大。

在司法实践中，地方政府经常在两会期间、重大节庆日等监视某些上访群众，甚至动用警力。这些访民并没有滋事寻衅，触犯法律，而只是为了维护自己的合法权益。草案第三十条确认地方政府对公民实行“约束性居住”的合法性，实在匪夷所思。

谁来狙击部门立法

出于这种担忧，有关学者和民众设法表达自己的意见，以求保证法律的平衡。

民众有权利发表意见，尤其是对与自己利益相关的法律的制定。目前大陆民间的声音有两种传达渠道，一是通过人大代表，二是借助媒体。

第一种渠道并不顺畅。人大代表与选民之间的沟通几乎不存在，很多选民甚至不知道自己的权力赋予了哪位人民代表。而代表都是非专职的，想和选民沟通也找不到高效的机制来进行。

第二种渠道同样未能发挥功效。在法案未向社会公布的情况下，媒体所披露的信息就显得格外重要。然而，多数相关报道都是内容雷同的表扬稿，而对一些明显有争议的条款避而不谈。

如此，民众有再多的意见也是枉然。幸而还有一些秉持法治理念的法学人士和地方各级人大的坚持和努力，在保障公民权利上站出来，抵制公安部门利益法制化。

据悉，2005年7月草案二读前，许多法学家和地方人大提出了尖锐的批评和有针对性的修改意见。西南政法大学行政法研究院受重庆人大的委托，提出了大量规范处罚程序、限制警察权力、保证民众自由的修改建议，又由重庆人大提交给全国人大。中国人民大学王利明教授也利用自己全国人大法律委员会委员的身份，提出了许多针对性建议。

二读草案距一读长达9个月，其间发生过多少激烈的争论外界不得而知。但在体现最终妥协方案的二读草案中，对警察的权力限制部分的修改十分明显，是《治安管理处罚法》出台前后三部草案中，对警察权力限制最大的一次。

“魔鬼”在细节中

二读之后一个多月，《治安管理处罚法》通过三读，并最终高票通过。令人困惑的是，三读草案中警察权力又有所回升。媒体曾高调赞扬的条款，如公安机关传唤当事人询问查证的最长时限，从12小时恢复到现行《条例》的24小时。

对于这个变化，据全国人大常委会有关人员说明，二读的规定是因为在条款中注重了对民意的汲取；三读则主要是采纳了公安部门的修改意见。

事实上，高票通过的法案远远谈不上完善，一些学者和律师向记者指出不少他们有疑虑的条款。法案创造了一些新名词，如按照国家规定采取“强制性教育措施”，是否就是公安部制定的劳动教养制度？而劳教制度在目前是不合法的，那么这个条款是否是为劳动教养制度的合法化作铺垫，很值得质疑。

2003年的夫妻看黄碟案，让公众对于警察的搜查权力产生极高警惕。新法案虽然明确规定，检查公民住所应出示县级以上公安机关的证明文件，但除公民住所外，警察拥有了在必要情况下，仅凭工作证即可当场检查的权力，而且对于检查的频率没有相关规定。如果有警察利用此项权力频繁检查娱乐场所等地，从而达到敲诈的目的，也并非不可能。

除了大块的争议条款外，在一些操作的细节上也不难看出该法案对公安和民众的区别对待。比如规定接受罚款的当事人应当在15日内缴纳罚款，而公安机关需要退还保证金给当事人时，则是“应当及时退还”，孰轻孰重自然分明。

建立保证多方公平对话的立法程序

《治安管理处罚法》在实施中可能出现问题的部分，是因为在法案制定过程中，公安机关一直处于强势地位，从而更多地保证了警察的权力，一定程度上忽视了公民的自由。法律作为一个系统工程，所起作用的大小，取决于木桶最短的边。警察的权力过大，对于处理社会纠纷会带来一定便利和更高的效率，然而，不受控制的权力必然导致少部分人滥用权力。这时，就会影响警察队伍的整体形象，所有的警察都不得不为这少数害群之马的行为买单。

对于民众而言，警察掌握过大的权力，或许能为多数人带来较少的福祉，但同时必然会给少数人带来极大的损害。而在一个公平的社会中，少数人的利益和多数人的利益同样不应被忽视。默许少数人为多数人买单的行为同样不可取。

因此在法律的制定过程中，平衡警察权力与公民自由之间的关系是一个双赢的过程，不平衡的后果是双方同样受到损害。而达到此种平衡，需要的是两者都能够充分表达自己的意见。这部法律中平衡的缺失就在于前者充分表达了观点，而后者的观点被严重忽视。

虽然从草案一读开始就有学者呼吁公布全文，且另一部几乎同时期制定的物权法草案亦向社会发布，但是直到法案正式通过后才向社会亮相。这不能不让我们问一声“为什么”？

在部门立法极其普遍的今天，有很多法律草案被公诸于众，由公众参与讨论，这无疑是走向法治化未来的一个大趋势。公众直接参与立法的博弈之中，对保障公民权益意义重大。

警察权力与公民自由是一对矛盾的统一体，当是互惠互利的双生子。向一方利益倾斜，不经全民讨论就匆忙出台的法律，事后不知道还要做多少修修补补的工作。想必这并非部门立法者想要的结局。

对于部门立法者来说，为本部门谋得更多的利益实属必然，而民众利益代言人的屡屡缺位更使得前者的声音一家独大。这种情况下，需要改变的不仅是有关部门，还须建立保证多方公平对话的立法程序。