应松年

华敬锋

　　随着经济和社会的不断发展，现行《治安管理处罚条例》已不适应维护社会治安秩序的需要，难以适应当前民主法制建设的要求，不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益；8月28日，十届全国人大常委会第十七次会议高票通过《治安管理处罚法》，这部将于明年3月1日起施行的法律备受各界瞩目———

　　观点嘉宾

　　应松年：全国人大内务司法委员会委员，国家行政学院法学部主任、教授、博士生导师，公安部特邀监督员。

　　华敬锋：公安部治安管理局处长。  

　观点背景

　《治安管理处罚法》8月28日在十届全国人大常委会第十七次会议上表决通过，将自2006年3月1日起实施，是公安机关对社会治安秩序实施行政管理最重要的、最基本的综合性法律之一。在全面推进以人为本、依法行政的民主法制建设过程中，如何更好地学习贯彻实施《治安管理处罚法》的立法精神和有关新规定，履行法律赋予的职责，维护社会治安稳定，成为各级公安机关和广大公安民警的当务之急。 　

　　由“条例”到“法”的“升格论”是一个误解《治安管理处罚条例》

　　1957年颁布时虽然叫“条例”实际上是“法”

　记者：由现行的《治安管理处罚条例》到《治安管理处罚法》，有些媒体认为这是由“条例”到“法”的“升格”，其法律效力发生了变化。如何评价这一说法？

　　应松年：这是一个误解。上个世纪五六十年代，我国的立法对有关名称尚未进行严格的分类规范，全国人大常委会通过的法律有称为“条例”的，国务院通过的行政法规也有称“条例”的，但就法律规范的位价而言，当时全国人大常委会通过的虽然叫“条例”实际上是“法”。只不过是有些法律也使用了今天只有国务院行政法规才使用的名称。

　　《治安管理处罚条例》就是一个较典型的例子。《治安管理处罚条例》一开始就是全国人大常委会通过的法律，1957年全国人大常委会第八十一次会议制定公布了《治安管理处罚条例》，当时对“法”和“条例”没有明确的区分，用的是“条例”。1986年的第六届全国人大常委会第十七次会议通过了新的《治安管理处罚条例》，1987年1月1日起施行的，当时对“条例”和“法”已有区别，但仍沿用“条例”名称，是本着尊重历史、适应现实的原则，以便群众更好地适应法律。1994年的第八届全国人大常委会第七次会议曾经对《治安管理处罚条例》的部分内容进行了修改。这次人大常委会决定将“条例”更名为“法”，即《治安管理处罚法》，其实二者都是全国人大常委会制定的法律，其法律效力并未发生任何变化，只是这次通过的《治安管理处罚法》，其形式规范更符合当前的立法习惯和《立法法》的规定。所以我认为，应当予以纠正所谓“治安管理处罚条例升格为法律”的“升格论”。 　　

　称《治安管理处罚法》比较贴切、准确名称中有“处罚”，但其出发点和落脚点都是教育

　记者：据了解，最初起草《治安管理处罚法》时，曾有委员提出社会治安管理不能仅靠处罚，更要靠加强教育、管理，建议本法的名称改为治安管理法，为何最后没有修改名称，这应该怎么理解？

　　应松年：治安管理的范围很大，这里包括户籍管理、特殊行业管理、危险品管理、社区治安管理等等。《治安管理处罚法》只是对违反治安管理的相关行为怎么处罚的一部法律，是专门处罚的法律，不可能也不能涵盖一切治安管理的内容，所以仍称为《治安管理处罚法》比较贴切、准确。同时也应该指出，这部法律的名称是关于处罚的，但在法律实施过程中，其出发点和落脚点都是教育，处罚作为管理手段之一，将继续坚持以教育防范为主、处罚为辅的原则。另外，情节较轻可以不予处罚，不能为处罚而处罚。

　　由此来看，《治安管理处罚法》首先是保护其他没有违反治安管理的公民的生命财产安全，保持社会公共秩序；同时也保护违反了治安管理行为人的合法权益，并提醒和教育行为人不要从违反治安管理发展到触犯刑法。 　

　从五章45条增加到六章119条警察权力的行使得到了规范和监督

　记者：《治安管理处罚法》对《治安管理处罚条例》作了全面修订，修改和补充的内容主要有哪些？

　华敬锋：这次修订《治安管理处罚法》，从条文上看，由原来的五章45条，增加到六章119条。主要修改和增加的内容有：(一)增加了应当受到处罚的违反治安管理行为，这些行为大都是新形势下出现的新问题，有的还比较突出，危害性大，因此，新法增加了给予治安管理处罚的规定。(二)增加了处罚的种类，提高了罚款处罚的幅度，减小了对行政拘留处罚的自由裁量幅度。(三)增加了治安管理强制措施的规定。(四)完善了处罚程序。以现行公安机关办理行政案件程序规定为基础，将一些行之有效的程序规范吸收到本法中来，对违反治安管理行为的调查、决定、执行和救济都规定了具体、细致的程序。(五)修改了决定的事项。规定公安机关在做出治安管理处罚时，可以一并做出赔偿损失或者负担医疗费用的裁决，并可以强制执行。虽然处罚范围扩大了，处罚种类增多了，罚款幅度提高了，但是警察权力的行使得到了规范和监督。  

　注重公民权利的保护与救济重实体、轻程序倾向正逐步得到克服

　记者：为了保证《治安管理处罚法》效力的切实性、规范内容的完善性以及实践的可操作性，更好地发挥其作用，修改《治安管理处罚条例》时有哪些原则？

　应松年：我认为《治安管理处罚法》主要把握了以下三个原则：一是规范警察权力、尊重和保障人权的原则。在加强治安管理处罚力度、扩大处罚行为种类的同时，应该更加注重对此权力的规范、制约和对公民权利的保护与救济，突出以人为本，尊重和保障人权，因为治安处罚仅仅是手段，绝不是目的。二是实体与程序并重的原则。随着法治建设的不断推进，程序正义的理念不断深入人心，重实体、轻程序的倾向正在逐步得到克服。《治安管理处罚条例》对有关办案程序方面规定得不够全面，需要对违反治安管理行为的调查、裁决、执行、救济规定具体、细致的程序，以进一步增强《治安管理处罚法》的可操作性，保证处罚的正确和准确。三是针对性与前瞻性相结合的原则。将一些明显具有社会危害性和老百姓反映强烈的违法行为补充进《治安管理处罚法》，使许多曾经界定不清、以致处罚无据但又确实破坏公共秩序、危害他人合法权益的行为，能够在有法可依的前提下得到纠正和制止，为加强社会治安管理提供法律武器。 　　

　宽严更适度，程序更严格，处罚更规范保障执法公正、公平、合理

　记者：有专家称，《治安管理处罚法》具有“宽严更适度，程序更严格，处罚更规范”的特点，这些特点体现在哪些方面？  

　　华敬锋：主要体现在：第一，为适应维护社会治安秩序的实际需要，《治安管理处罚法》增加了一些应给予治安管理处罚的行为，如破坏计算机信息系统的行为，以暴力、威胁等手段强迫他人劳动的行为等。同时，也删除了一些不应给予治安管理处罚的行为，如破坏草坪、花卉、树木的行为，发现文物隐匿不报、不上交国家的行为等。第二，为发挥罚款的惩戒作用，划分和规范了罚款和行政拘留处罚的幅度，缩小了公安机关的自由裁量权。第三，《治安管理处罚法》赋予公安机关及其人民警察为履行治安管理职责所必须的权力，同时也对警察权的行使作了很严格的规范，并设专章规定了执法监督，明确规定违反相关规定应当承担的法律责任。第四，《治安管理处罚法》在规定违反治安管理行为和处罚等实体问题的同时，对治安管理处罚的程序作了更为严格和具体的规定，如增加了听证程序，取消了复议前置程序等，以保障执法公正、公平、合理。 　

　警察代表政府管理社会治安要依法行使公权力

　记者：制定《治安管理处罚法》在内容上突显了对公民权利的保障和对警察权加以必要的监督和制约。这能否体现出现代法治社会的基本精神？

　　应松年：现代法治的基本精神是，以人为本，所有立法的基本出发点就是保护公民的权利。

　　《治安管理处罚法》的立法宗旨在于，在保障公安机关履行治安管理职责的同时，要对权力的行使加以规范和监督，以切实保护公民的权利。警察是代表政府去管理社会治安的，首先要管好自己，站在一个公正、正义的立场上，依法行使公权力，管理、处罚才不会出错，其他公民和被处罚人的权益才能得到保障，老百姓就会觉得你是个好警察，被处罚人才会心服口服，法律的效果才会好，政府的公信力才能增强，群众的法律意识才能提高。针对出现公安机关和人民警察在执行公务时故意或者过失造成认定事实错误、适用法律错误、违反法定程序或者其他执法的错误等“执法者违法”现象，应明确法律责任以加强监督。 　

　公安机关依法办案有了更高更严要求两套机制落实执法监督规定

　记者：《治安管理处罚法》专门增加了执法监督这一章，着力规范和约束公安机关及警察行使权力，公安机关将如何执行《治安管理处罚法》中的执法监督规定？

　　华敬锋：增加执法监督这一章，对公安机关依法办案提出了更高、更严的要求，符合依法治国、建立法治国家的基本精神。《治安管理处罚法》既是公安机关维护社会治安、保障公民权利的法律武器，也是规范公安机关执法行为的一部重要法律。公安机关将认真、坚决地实施《治安管理处罚法》。第一，公安机关要认真学习，加强培训。第二，细化标准，严密程序。第三，加强宣传，形成声势。第四，严格执法，落实责任追究制。

　　为了具体落实本法的执法监督规定，我们将建立两套监督机制，一是外部监督机制，自觉接受社会和公民的监督，如公布举报电话、实行定期接访制度等等。二是内部监督机制，加强上级公安机关对下级公安机关的监督，加强执法考评工作，定期对执法民警进行教育培训和考核。 　　

　从“36小时”到“12小时”再到“24小时”既符合我国国情，又可防止侵害公民的合法权益

　记者：据了解，关于公安机关传唤询问的时间，第一次提请审议的《治安管理处罚法》草案曾规定最长不得超过36小时，二审稿改成了12小时，三审稿时又恢复到最长不得超过24小时。

　华敬锋：是的。传唤询问查证时限，是《治安管理处罚法》审议过程中争议较大的问题。传唤是公安机关必不可少的一个手段。在立法过程中，有建议提出，传唤后的询问查证涉及公民的人身自由，从更好保护公民权利的角度出发，对公民的人身自由限制的时间越短越好。与1986年制定《治安管理处罚条例》时的那个年代相比，现在的治安案件的情况更复杂，如流窜作案、多人共同违反治安管理等。经过广泛听取意见和深入调查研究，最后决定在最长期限上维持原来条例规定的24小时。同时，进一步明确，对于情况比较简单的或者根据案情不会适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不超过八小时。这样规定，既符合我国国情，适应维护社会治安的实际需要，又有利于防止传唤询问查证时间过长，侵害公民的合法权益。 　

　准确掌握违反治安管理行为的构成要件既要做到实体合法，又要做到程序合法

　记者：《治安管理处罚法》是公安机关对社会治安秩序实施行政管理最重要的、最基本的综合性法律之一。在执法实践中，公安机关应该如何把握其立法精神和科学内涵？ 　

　　华敬锋：在执法实践中，公安机关及其人民警察，特别是执法办案的民警要充分理解和掌握本法的基本原则和立法精神，如实施治安管理处罚，应当坚持公开、公正，尊重和保障人权的原则；坚持教育与处罚相结合的原则等等。在具体办理治安案件中，要准确掌握每一个违反治安管理行为的构成要件，在调查、决定、执行的每一个环节都要严格按照本法和行政处罚法的程序规定，既要做到实体合法，又要做到程序合法。从公安机关开展的“大接访”反映的问题看，有近60％的信访案件是由办理治安案件不及时、不公正引起的。因此，应该以《治安管理处罚法》为契机，大力加强对民警的执法培训工作，通过远程教学等方式给基层民警进行授课，使每一名办案民警都熟悉本法，掌握本法。 　　

　综合治理是全社会的共同任务公安机关肩负重任

　记者：《治安管理处罚法》专门规定，各级人民政府要采取有效措施化解社会矛盾、增进社会和谐、促进社会稳定。本法为何增加一条，要求各级人民政府加强社会治安综合治理？

　　应松年：社会治安问题是社会各种矛盾的综合反映，必须动员和组织全社会的力量，运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段进行综合治理，从根本上预防和减少违法犯罪，维护社会秩序，保障社会稳定，并作为全社会的共同任务，长期坚持下去。1991年3月2日，全国人大常委会通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》，要求各级人民政府统一组织实施社会治安综合治理工作，各部门、各方面齐抓共管，积极参与。实践证明，加强社会治安综合治理，是坚持人民民主专政的一项重要工作，是建立和保持良好的社会治安秩序、维护社会稳定的基本方针，也是解决我国社会治安问题的根本途径。

　　我认为，在新的历史条件下，面对错综复杂的国际形势和比较严峻的国内治安形势，我国要构建社会主义和谐社会，维护社会稳定，除了公安机关要加强社会治安管理外，更需要各级人民政府加强社会治安综合治理，采取有效措施，正确处理和及时化解社会矛盾，切实担负起保一方平安的责任。当然，公安机关作为社会治安工作的主管部门，在社会治安综合治理工作中肩负着重要的职责和任务。 　　

　加强宣传贯彻，领会立法精神由单纯管理型向服务型转变

　记者：有观点认为，《治安管理处罚法》的公布实施，必将转变公安机关的工作作风和执法观念，由单纯管理型政府向服务型政府转变。

　华敬锋：对于这个问题，我的看法是，近几年来，在新一届公安部党委的正确领导下，全国公安机关狠抓工作作风和队伍建设，开展“立警为公、执法为民”的思想教育，端正执法思想，提高执法水平。应当说，公安机关的工作作风和执法观念都有了很大的转变，涌现出了很多任长霞式的好公安局长、好民警，群众对公安队伍的满意率日益提高。但是，在我们的队伍中，仍有少数民警宗旨意识不强，服务意识不强，法制意识不强，漠视群众的利益；在我们的工作中，少数民警违法违纪，执法不公、不严，侵害群众利益的现象屡有发生。我们的工作离党的期望、人民群众的要求还有一定的距离。我们应当以《治安管理处罚法》的颁布实施为契机，大力加强宣传贯彻工作，认真领会立法精神，树立公正执法和保障人权的基本理念，狠抓队伍建设，狠抓执法办案水平，切实转变工作作风和执法观念，由单纯管理型向服务型转变，为创建和谐社会、平安社会做出新的贡献。  

　观点关键词 　　

　　《治安管理处罚法》首先是保护没有违反治安管理的公民的生命财产安全，保持社会公共秩序；同时也保护违反了治安管理行为人的合法权益，并提醒和教育行为人不要从违反治安管理发展到触犯刑法。