（北京人民警察学院侦查系， 北京102202）

摘 要：在犯罪的动态化成为常态的时候，侦查管辖的相对性就凸显出来。这种基于相对性认识的侦查思维应转化为多样化、多层次的侦查协作形式，并将之纳入法制化建设轨道，实现侦查与防范的有效结合。

关键词：侦查管辖；相对性；侦查协作；多样化

近年来，随着流窜犯罪的增多，侦查的管辖与协作问题越来越显示出其重要性。对此，中国人民大学法学教授徐立根提出了“相对侦查”的理论。徐教授认为，所谓“相对侦查”，就是发案地公安相关在对本地区流动人口作案情况进行调查研究的基础上，选择犯罪嫌疑人相对集中的省份的公安机关作为协作伙伴，在共同建立的各种工作制度的保障下，长期合作，对两地发生的跨区域流窜犯罪同时在两地展开侦查的一种协作机制 [1] 。这与其说是一种理论建树，毋宁说是一种侦查协作工作制度的创新，是对现有侦查管辖制度与侦查协作规定的一种实践层面的创新之举。这种“相对侦查”工作机制所取得的实效，反映了新形势下重新认识中国现有侦查管辖权的分配与侦查协作的必要性与多样化问题。

一、 侦查管辖相对性是应对犯罪动态化的侦查思维方式

众所周知，我国现有的侦查管辖主要以“属地管辖”为主，这种管辖机制在过去计划体制下，在城乡二元分割、人口流动控制严密的社会结构中，因跨地作案的情形较少，因而能发挥作用。但城乡壁垒一旦打破，人口流动成为社会常态，犯罪的流动性、交互性、反复性也日益成为犯罪常态的时候，仅以“属地管辖”为主的来分配侦查管辖权就很不适应了，从较为理想的管辖权分配来看，“属地管辖”最终应该成为象征性的“立案管辖”。立案、侦查、审判由过去的结合密切到日后的越来越分离已是必然趋势。

目前，中国对于刑事案件的侦查管辖，在1998年开始实施的《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《规定》）中，主要规定了“犯罪地管辖”、“居住地管辖”、“先受理先管辖”、“主要犯罪地管辖”、“协商管辖”、“指定管辖”等情况（详见《规定》第十五条至十七条），但相关条文都没有作硬性规定，而是有着很大自主决定空间。因为“天下公安是一家”，在具体办案过程中，各地公安机关相互配合，相互协作乃是不容推卸的责任；再则，由于侦查权行使的地域性、时间性及侦查资源的有限性等条件的限制，加强侦查协作也是许多情况下顺利侦破案件的必然要求。但在实践中，地方保护主义思想，责任回避的潜在诱导，“优先破案”的抢功动机等因素，往往使案件侦查在跨省、跨地区、跨县之间出现“阻滞”，从而有可能出现错过破案时机，降低破案效率，增加破案成本等不良现象。特别是对于下列案件，其受制于现有侦查机制的可能性则更大，如：

（一）同一人或集团在不同辖区作案（涉嫌犯同一罪或数罪），一时很难区分哪种涉嫌主罪，哪种涉嫌次罪，因而在确定侦查管辖方面就有可能出现相互推或相互争抢的可能。

（二）一种犯罪行为在数个或多个辖区分阶段实施，如涉嫌拐卖妇女儿童、走私贩卖毒品等犯罪，难以确定何地为主要犯罪地；这时出现的管辖不明很可能导致“多头管辖”、“争抢管辖”，而要经由“协商管辖”、“指定管辖”这些程序，对于那些需要“快侦快破”的案件来说，就显得很不适应了。

（三）同一人或集团在两地或多地连续反复作案，案件性质相同或相近，如盗窃、抢劫、系列杀人等案件，往往需要两地、多地配合，联手侦破。

（四）不同人或集团在两地或多地流串作案，所涉案件或你中有我，我中有你；或此时有我，彼时有你；或一时单独作案，一时共同作案等等，使得“串并”案工作复杂，需要各地联手协作。

（五）一个行为或数个相关联的行为造成多个侵害结果的案件，如果结果或行为在不同辖区发生，也需要不同辖区配合，如制假卖假案件，就有可能发生一行为多个侵害结果。

（六）多个不同行为造成同一结果的案件，且行为或结果，行为和结果在不同辖区发生，如通过在不同辖区以绑架、拐骗、贩买等方式引诱或逼迫妇女在另一相同地区从事卖淫等违法犯罪活动。

……

对于日益复杂多变的犯罪形势，树立“侦查管辖相对性”的观念似乎不容置疑。这种观念的树立应该建立在这样一种认识的基础之上，即：一切管辖权的分配均应服从于破案效率的最大化、破案成本的最小化、破案影响的最优化等。有了这样的认识，我们就不会死抠法条的规定而在侦查工作中犯教条主义的错误，也不会斤斤计较于因案件侦破带来的地方利益、小团体利益及个人利益之得失。那么，侦查管辖“相对性”有哪些具体内涵呢？笔者以为，它至少有这么几层意思：

（一）对于具体的罪案来说，犯罪地、犯罪行为地、主要犯罪地、犯罪结果地等概念是“相对”的。在不同性质、不同形态的犯罪中，我们应该用动态的、发展的眼光去看待正在侦查或预备侦查的案件，要善于从全局、从全地、从全过程来审视案件，而不应拘泥于在某时某地的局部情况，而忽略了案件的全貌，影响案件的侦破进程，特别是在当前流窜作案成为犯罪的一个重要趋势的情况下，我们更应该放宽思路，不能急功近利，而应侦查管辖的“相对性”意识。

（二）由上述（一）即可推导出案件的侦查管辖权也应该是相对的。只要利于提高破案效率，增强打击犯罪的力度，各公安机关应有局部服从整体，小案服从大案，分案服从全案的意识，而不能仅为本单位打算、个人打算而死抓住案件信息不放、死抓住优先管辖权不放。

（三）侦查人员也是“相对的”。对于隔辖区作案、或在辖区交界处，治安空白地带出现的案件，如果某案由Ａ地侦查人员侦查更易于掌握案情，则由Ａ地人员侦查负主责，Ｂ地必要时配合；如果由Ｂ地侦查人员负责更适宜，则由Ｂ地侦查人员负责，Ａ地配合；如果由ＡＢ两地侦查人员联手共同侦破，更利于互通信息，人员交流，则应由ＡＢ两地共同负责侦查。

（四）侦查措施、侦查资源也是相对的。面对各种具体案件，采用什么样的侦查措施，利用什么的设备技术、人力资源，也要有“相对”意识，只要条件许可、程序合法而又有利于破案，就应该灵活机动运用，取长补短，而不应按思维惯性，只选择自己习惯用的措施，只能用现有自备资源，而不懂得利用兄弟单位的智力与物质资源。

总之，要实现侦查效率的最大化，就应实现现有侦查资源的最优化利用，克服经验主义、教条主义、长官意识等方面的消极影响，树立具有相对性意识的“大侦查”观念，从思想意识上冲破过去那种拘泥于“专案专查”的思维定式，大力促成“专案专查”与“协作侦查”、“配合侦查”、“互动侦查”、“对应侦查”等侦查形式的有机结合，有效使用。可见，侦查管辖相对性思维方式的形成，有利于建立跨辖区的协作办案机制，为改变过去以案论案、就侦查论侦查，各自为战、信息封闭、被动应付的局面打下了思想理论基础。

二、 侦查协作形式多样化是侦查与防范结合的必然要求

目前，建立综合有效的“打防控”一体化的治安防控体系已成为公安机关共同的追求，对于侦查这种主要目的在于“打”的执法、司法活动来说，适度地将防范机制与侦查机制有效地结合起来，就能最大限度地降低治安防范与侦查破案的成本，实现“打中有防”、“防中有打”、“打防并进”的良好治安形势。而要实现这个目标，侦查协作就成为必不可少的内容。因为：第一，从“打”的角度来说，犯罪的动态化要求公安机关要“追着打”，而一追，就要协作，否则，单方行动费时费力。

第二，从“防”的角度来说，犯罪的反复性客观上要求布下一张遏止犯罪的“网”，这个“网”，不能不是一张统一的，可以连接的，可以并举，少有漏洞的“网”，这张“网”要在全国范围内发挥作用，统一性、同一性、共通性越强，网的作用就越大，而要织好这张网，必然要求有很好的侦查协作机制。

第三，从“控”的角度来说，要想控制犯罪数量，犯罪区域，犯罪程度，就必须实行人、财、物的优化组合，实现侦查资源的优化配置，而这个问题要解决，也需要各地协同行动，形成协作机制才能办得到。

但是，目前中国的侦查机制仍然存在不利于形成这种“打防控”严密体系形成，不利于侦查协作机制有效形成的问题，这些问题主要是：

（一）侦查资源配置的不平衡仍然存在。我国侦查资源的配置仍然没有摆脱过去的等级思维模式。具体地说，中国目前的侦查资源配仍然是以行政区划级别，而不是以打击犯罪的需要来分配的，也即城市优于农村，级别高的地方优于级别低的地方，经济发达的地方优于经济欠发达或不发达的地方，侦查资源配置与打击犯罪的需要之间仍然存在不同程度的矛盾。侦查资源的分配应该是“按需分配”，而不是“按级分配”或“按钱分配”。穷、偏、远的地方犯罪多，也应该有相应的资源。

（二）侦查基础工作强弱不均，造成这种情况除上述资源配置不均的原因之外，还有各地领导重视程度，人员素质，历史传统等原因造成。侦查基础工作是一个长期艰苦、细致耐心的工作，不可能一挥而就，基础工作的强弱不均，直接影响到了犯罪信息资料库的建立、完善与对接，从而影响协作的有效性，影响防控体系的建立与完善。

（三）侦查人员素质高低不齐，人员素质的高低首先看侦查人员的“进口关”，在中国，侦查人员一般来自公安院校、部队转业、社会招聘等，这些人员的文化素养、专业素质参差不齐，具体到各地，情况更是差别很大。当犯罪日趋智能化、复杂化的时候，要求各地短期内出现很多“破案高手”、“刑侦专家”似乎不太可能，唯一可取的自然是“优势资源共享”——建立有效的专家共享，侦查协作机制。这些因素的存在强化了建立多样化侦查协作机制的紧迫性、必要性。根据现在的犯罪动向，以及中国现行侦查机制中存在的问题，笔者认为，应该根据各地具体情况，因地制宜，建立以下不同层次、不同形式的侦查协作机制：

（一）   短期协作与长期协作相结合。这种形式可以根据案情的需要，在突击打击某种犯罪时，可用短期协作方式，但当短期协作的需要增多时，就可考虑短期与长期结合。对于具体案子搞短期合作，对于共同防范、共建网络、共同打击双方或多方的常发性犯罪，则宜于用长期协作机制。

（二）   层级协作与同级协作相结合。根据犯罪发展的需要，可以在同一地区内不同级别或相同级别的公安机关之间建立侦查协作机制。同一地区相同级别的协作还好理解，但不同级别是上下级“领导关系”，怎么能谈得上是“协作”呢？因为犯罪不是“按级别”走的，侦查也就不能因“级别”而受到任何不利于侦破案件的阻碍，在“案情事实”面前，人人平等。这在理论上很好理解，但在实践中，要实现这种协作，还有许多工作要做，主要是在上下级侦查权分配的立法上要细化，该独立的独立，该从属的从属。

  （三）地区内协作与跨地区协作相结合。根据跨地区犯罪越来越多的需要，建立地区内协作与跨地区协作相结合也成为时代要求。地区内协作上文已有阐述，但这种协作也应该与跨地区结合起来，按地缘关系、犯罪的同源关系、犯罪人员的流动特点来建立跨地区的协作，这种协作可以是同级别的，也可以是不同级别的。

  （四）   单向协作与多向协作相结合。这是不同地区间、不同层次的侦查机关实现“一对一”、“一对二”、“一对多”、“二对一”、“多对一”、“多对多”的协作机制问题。这个问题，在那些边境地带，二个或多个地区交界的地方显得尤为重要。如果没有相应的侦查协作机制，就会形成打击犯罪的“真空地带”，成为滋生各种犯罪的“金三角”。

   （五）专家协作与普通人员协作相结合。这是指遇到重大疑难案件时，各地专家要相互协作，相互支持，把专家的协作与普通警力的共同行动结合起来，达到互通有无，优势互补的侦查协作效应。

综上，如果我们在全国范围内建立了多样化的侦查协作机制，那么，“打防控”一体化的“网”才会是一张实实在在的网，不管犯罪分子怎么流窜，都能实现不同程度有效的打击、防范与震慑。

三、 相对管辖与多样协作应纳入制度化、法制化的轨道

如上所述，面对犯罪的多元化、动态化、智能化发展，管辖界限模糊的案子将会越来越多，树立“管辖相对性”的观念，并将由此带来的侦查协作问题纳入制度化、法制化的进程已是势在必行。对此，《规定》在第十一章“办案协作”中专门对“侦查协作”作了相关规定。但这种规定缺乏实施细则，针对的都是具体的办案协作，且都是“应当”性条款，而无“必须”性规定，更无制度性的架构，对“应当”给予办案协作的责任人不履行职责也只有在“造成严重后果”的情况下才追究行政与刑事责任。显然，《规定》对于侦查协作的法定强制力偏弱。而且，规定对于协作的多样化几乎没有涉及，在实践操作中因其缺乏细化规定和具体的责任追究制度，协作的顺利进行就要靠各公安机关间的“关系”如何了。

因此，笔者以为有必要针对侦查协作做出专门的规定，重点是在协作形式、协作办法、协作经费、人力调配、资源共享、责任追究等方面制定具体而又有可操作性的条款。一些地方已经出台了相关制度化的办法，如陕西省宁强县检察院与公安局联合制定了《职务犯罪和经济犯罪侦查协作办法》，具体对检察院贪污贿赂、渎职犯罪案件侦查部门和公安局经济犯罪案件侦查部门要加强联系与配合做了规定。该规定要求，相关部门做到案件线索随时移送，信息资源共享，人才、技术互相援助。有利地促进公正执法，推进反腐败斗争和维护社会主义市场经济秩序。[2]但这种协作还只是在公检两机关间，并没有针对目前公安机关内部大量需要侦查协作的问题提供成功的制度框架。成功的侦查协作机制也已在一些敏感地方出台并取得了成效，如基于上述“相对侦查”理论而提出的“京豫”两地对应侦查协作机制，已经在北京市公安局房山分局与河南省公安厅刑侦总队之间初步形成工作机制，并取得了初步成效，这种机制的内容包括：（一）京豫两地建立较为稳定的联系人、联系方法；（二）建立打击跨地区流窜作案的每月联席会议制度；（三）建立每月互派工作组制度，以加强情报信息的研判分析工作；（四）建立每半年一次的北京市公安局与河南省公安厅两个单位的高层对等会晤制度；（五）建立两地日常工作信息、刑侦情报信息共享制度；（六）共同合作进行重点地区、重点人口的调查工作，及时掌握两地间的犯罪动向；（七）建立协作办案、相互查证、互通信息、分头抓捕（以户籍地为主落实抓捕任务）的机制。这种机制在短短几个月时间内，已收到“相对侦查，异地审讯，两地互动，互惠双赢”的良好效果。[3]京豫两地成功的例子告诉我们，只要在侦查协作的制度化方面有了科学合理的决策，侦查效率就会得到很大提高。再进一步说，如果将侦查协作纳入“立法”的视野，建立符合中国现有国情的公安机关之间、公安机关与其他侦查机关之间的协作体系，那么，在侦查中实现“防范”的功能将会大大增强，侦查机关就能走在犯罪的前头，为最大限度实现“打防控”结合提供制度与法制的保障。

　　  综上所述，侦查管辖的相对性实际上应该视为打击犯罪的“题中应有之义”。因为，犯罪是人类的公敌，预防犯罪、打击犯罪也就是人共同的心愿、责任与义务。从全球视野来看，跨地区、跨法域、跨国界之间的侦查协作也将会越来越常见，形式也会越来越多，力度也会越来越大。可以相信，在不远的将来，中国国内关于公安机关侦查协作的更完善的法律法规，更加有效的侦查协作形式将会陆续出现，并在打击流窜犯罪、团伙犯罪等形式的犯罪中发挥应有的作用。

参考文献：