警察权和公民权的关系是怎么样的？到底警察权和公民权哪个更重要？这几个问题，是《治安管理处罚法》立法焦点。近日，十届全国人大常委会第十六次会议对《治安管理处罚法（草案）》进行分组审议，引人注目的是，草案规定实施治安管理处罚，应当公开、公正，特别增加了要尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。

　  说到警察权与公民权的关系，它们之间何尝不是一种“悖论。现代意义上的警察权，是为了保障公民权利而设置的，可是，警察权的行使却又对公民权利构成了威胁。现在要对警察权进行控制，到底警察权重要，还是公民权重要？厘清这个问题，是有助于划分警察权和公民权之间的界限，明确立法方向的。笔者以为，警察权和公民权，他们之间是一种契约的关系，事实上，这种契约决定了他们之间有着同样的重要性。

　　警察权对公民权威胁，事实上就是源于警察权与公民权不平等的契约关系。公民权是一种消极自由权，某种程度上处于被动地位，而警察权则是积极的、主动的。如果警察权的边界模糊，在职业利益最大化的条件下，很容易造成对公民权利的侵犯。事实上也正如此，处于强势地位的警察权总是利用自己的优势地位，来强迫公民权主体违背自己的自由意志签订对自己不利的契约。

　　现行的《治安管理处罚条例》以及正在审议中的《治安管理处罚法（草案）》，都可以看成是一种契约，一种公民权和警察权之间的契约。这种契约的签订与其说是一种立法过程，还不如说是一个讨价还价的谈判过程。法治的进程，按照学者吕廷君的理解，本身就是一种公民权与警察权等公共权力的博弈过程。“博弈是冲突解决的理性方式，是以冲突的存在为前提的。”在我国走向法治社会的过程中，这种公民权与警察权之间的冲突尤为突出。

　　这段时间被曝光的佘祥林案、聂树斌案以及成都火车站警察与小偷“猫鼠同盟”案，莫不是公民权与警察权之间冲突的典型案例。随着市场经济的发展和人口流动的加剧，社会治安越来越复杂，警察权的扩张从某种程度上来看，是合理的，但是，纵观现行的《治安管理处罚条例》，只有警察权的膨胀，却没有相应责任和义务的扩张。“契约不符合公民权利的真实意思表示，直接导致了现在《治安管理处罚法（草案）》中突出强调人权、要求对警察问责等制度的构想。

　　公民权的主体是个人，而警察权的主体则是公安机关等国家机器，这种力量和地位上的不平等，要求警察权和公民权之间的契约内容应该以制约警察权为本位，而不是限制公民权利。“通过职责规定制约警察权，通过权利扩大保障消极自由权，只有通过这种契约内容的不平衡，才能弥补契约主体的不平等，实现契约的总体平等或者叫宏观平等。这正是公民权与警察权之间契约的重要特色。这种精神，理应在《治安管理处罚法》中被突出出来。