近日，十届全国人大常委会第十六次会议对《治安管理处罚法（草案）》进行了分组审议。警察权和公民权哪个更重要？成为治安管理处罚法中的立法焦点。

一部法律在立法之初，首要解决的问题，就是以什么为本位的问题。以权利为本位，还是以义务为本位，这是民主和法制建设面临的一个重大问题。所谓权利本位，是指法律应该以保障公民权利为依据；而义务本位，强调的则是一种服从，它的主要作用是社会控制。

纵观已修订的《治安管理条例》，警察的职权在不断扩张，而这种扩张却没有责任义务的扩张和公民权利的保障。在这些“条例”中，找不到警察的“法律责任”一章。而有关警察的“义务”和“禁止”也只有一条“规定”一笔带过。

警察巨大的自由裁量余地，甚至被学术界称为“行政法上的特洛伊木马”。一定限度内的警察权是为保障公民权所必需的，而超出这种限度的警察权，则有侵夺公民权之虞。在《治安管理处罚法》立法中，保障公民权利的出发点就是对警察权的控制。

事实上，“以人为本”的执政理念，也要求过往以“罪和罚”为核心的法律观念，应该向以权利和义务为内容、以权利为本位的理念转变。制定一部以权利为本位的治安管理处罚法，它的立法精神还在于，首先考虑的是如何勘定警察权的边界。

（作者单位：江西财经大学）