自通常法理言之，权益是权利所追求的具体利益。除权益外，权利还包括权能和权限两大构成要素，权能是实现权益的手段，权限是权利的边界和限度。公安民警的合法权益仍然为其合法权利所蕴涵和体现。本文作者是具有几十年警龄的实际工作部门同志，从公安民警权利内容、维护措施等方面，对维护公安民警合法权益进行尝试性讨论。

    公安民警合法权利的内容和范围

    民警是社会中的一个特殊群体，通常他们具有普通人所应当具有的权利。除此之外，他们还具有作为一个特殊群体的特殊权利。

    经过第四次修改后的《中华人民共和国宪法》第三十三条第三款规定“国家尊重和保障人权。”警察同样享有人权，作为人权的法律化，现行《宪法》规定的公民的基本权利，警察同样享有。这些权利包括：选举权和被选举权（《宪法》第三十四条），言论、出版、集合、结社、游行、示威自由《宪法》第三十五条），宗教信仰自由（《宪法》第三十六条），人身自由（《宪法》第三十七条），通信自由和通信秘密（《宪法》的四十条），批评、建议、申诉、控告、检举权（《宪法》第四十一条），劳动的权利（《宪法》第四十二条），休息的权利（《宪法》第四十三条），社会保障权（《宪法》第四十四条），获得物质帮助权（《宪法》第四十五条），科研文化活动的自由（《宪法》第四十六条），女性公民享有与男性公民平等的权利（《宪法》第四十八条），宪法规定的基本权利是其他部门法如民法、行政法、刑事法规定公民基本权利的依据，后者是前者的延伸和具体化，是保障和实现基本权利的法律保障。比如民法规定平等主体的公民法人的财产权、人身权的具体内容和防卫手段。刑事法里规定公民有不受非法逮捕、审判的权利，不证明自己无罪的权利等等。

    作为一般公民身份所享有的权利的内容及其保护，是普通部门法的任务。然而，民警基于其特殊身份，在原则上享有与普通公民相同的权利的同时，应当受到一定程度的限制。笔者认为，这种必要得限制，是普通权利与警察义务二者协调的结果。根据《国家公务员暂行条例》第六条规定：警察应当依照法律和政策执行公务；走群众路线、努力为人民服务；忠于职守、勤奋工作；尽职尽责、服从命令；保守国家秘密和工作秘密；公正廉洁、克己奉公。根据《中华人民共和国人民警察法》第三章规定：警察应当模范遵守社会公德；礼貌待人，文明执勤；尊重人民群的风俗习惯；应当积极履行职责，并且不得有二十二条所禁止的行为。第二十二条第（一）、（二）项对民警的言论、结社、集会、游行、示威、罢工权利限制；第（九）项对民警的社会活动作出了限制；第（十）项对民警的劳动权利作出了限制；除上列限制外，我们还可以在其他法律文件中找到这种对基本权利进行限制外，我们还可以在其他法律文件中找到这种对基本权利进行限制的规定。我们说，这种限制在一定范围内是合理的，超出必要范围，问题就发生了质的变化，侵犯了民警应当享有的权利。

    为了立论方便，作者引入“特殊权利关系”这一概念，以便说明民警权利的过度限制等于侵犯了他们的权利

    民警与国家及其所在单位之间的关系不同于一般公民与国家机关之间的关系。前者属于特别权利关系，后者属于一般权利关系。特别权利关系和一般权利关系存在于不同的主体之间，分别适用不同的法律原则。一般权利关系强调权利、义务的平衡和对称，特别权利关系则强调义务的无限性。在我国，调整民警与国家及其所在单位关系的规范主要有权力机关和人民政府、主要机关制定的规范性文件，这些规范性文件在性质上可以分为法律、非法律性文件两大类。公安部“五条禁令”应归属于后者。

    《中华人民共和国人民警察法》第二十六条把“自愿从事人民警察工作。”作为担任人民警察应当具有的条件之一。也就是说，公民担任人民警察，接受国家对自身权利的限制出于民警本人的自愿。民警的自愿表现为两个阶段两种形式：在报考人民警察阶段，可以推知本人自愿担任人民警察——默示的自愿；在入警宣誓阶段，宣誓词内容明确表示了本人担任人民警察的自愿——明示的自愿；《公安机关人民警察内务条令》第五条规定宣誓誓词：“我宣誓：我自愿成为一名中华人民共和国人民警察。……我愿献身于崇高的人民公安事业，为实现自己的誓言而努力奋斗！”依据该誓词，民警不但应当自愿接受国家对其权利的限制，而且甘愿限制自己的一切权利，包括把最宝贵的生命献给“崇高的人民公安事业”。我们对此提出的是否合理的质疑有四方面理由：首先，对民警的权利的限制并非出于民警的真正自愿；其次，对民警权力的限制没有限度；再次，对民警权力的限制没有另外的权利作为相应的补偿；最后，限制民警权力的方式不当，特别是主要机关的规范性文件限制民警的基本权利。实际情况是对民警的处罚可以直到开除，可以对民警限制人身自由——禁闭，玩忽职守、贪生怕死的可能被处以刑罚。而作为行政处分、强制措施，如此严重地影响民警的权利，却只能通过申诉等内部渠道予以救济，没有司法救济。依据宪法赋予的申诉、控告、检举权而向其他国家机关寻求救济的途径最终仍然得回到内部救济的渠道上来。上述情况，反映了我国民警权力职位的制度缺陷。

    人民警察基于警察身份而享有的、不同于一般公民权力的特殊权利。这种权利相对应的义务主体主要是国家及其主要部门。人民警察的特殊权利分散于民警内部规范性文件之中。如《公安机关督察条例实施办法》第四十七条规定了督察对象申请复核的权利。《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》第二十七条规定了被追究执法过错的人民警察不服追究执法过错责任规定的申诉权。此外，根据《中华人民共和国人民警察法》第三十一条规定，人民警察还享有奖励的权利。我们可以注意到，人民警察的特殊权利不像其以普通公民身份享有的普通权利那样集中、系统。权利种类、具体内容、实现方式和保障措施也并不十分全面明确。作为警察法律规范核心的《人民警察法》没有专章关于民警权利的规定。第四十条关于民警工资福利待遇的规定、第四十一条关于民警优抚的规定仅仅是警务保障措施，没有上升到民警权利的高度。相反却以“义务和纪律”作为章名单独成章，这显然是修改《人民警察法》时必须要弥补的缺陷。

    上文已经论述，民警的特殊权利和义务具有失衡的特点，义务的无边、权利的有限。有的规范性文件在内容上全部是义务性、禁止性的规定。本应有的权利反而不见影踪，比较典型的是公安部“五条禁令”。“五条禁令”对民警的处理可以达到撤职、开队的严重程度。但是“五条禁令”不是规章，不能适用法定程序和法定救济措施。实践中没有听到、看到因为违反“五条禁令”受到处理不服而提出异议的要求重新处理的。另外，辞退在法律上的定义不是行政处分，但是，主管机关及有相关立法，却把辞退作为行政处分使用，所以辞退对当事民警的权利的影响不亚于行政处分。因此，应当重新定位辞退的条件、作用，完善辞退程序及异议处理制度。

    对民警普通权利的侵犯来自权力和权利，即国家和公民都可能侵犯民警以普通公民身份享有的普通权利

    国家对实现、保护民警的普通权利赋有特殊义务。对民警特殊权利的侵犯主要来自国家，即作为义务主体的国家不履行或未按要求履行对民警的义务。根据近现代宪法理念，统治者的权利来源于被统治者的同意和授予，成立政府的目的在于为被统治者谋福利。因而，国家对公民权利负有义务。国家对民警特殊权利的义务不是上述理念的结果，而是民警与国家存在公务上的法律关系，民警和国家互相对对方享受权利、履行义务。因而，对民警包括普通权利与特殊权利在内的权利的保护，应当分清权利性质，采取不同的方式和法律制度，方能给予其有效保护。当然，民警普通权利和特殊权利的分界，有时并不那么明确，有时还是重复的。比如，犯罪嫌疑人担心自己的罪行暴露，将民警杀害。该民警继承人是主张一般公民的生命权呢还是主张民警公务上的人身特别保护呢？可否选择犯罪嫌疑人或国家予以的赔偿（补偿），还是有权向他们双方主张权利？这些问题，都可以实事求是地结合具体情况加以研究。这也为我们保护民警权利提出了新的问题，既是否选择或同时适用公法和私法保护民警的权利，民警的普通和特殊权利，民警的普通和特殊权利如何区分、如何在保护程度上作出妥善协调、衔接。

    保护民警权利建议

    依前文，保护民警的权利有：基于民警身份而限制民警；基于一般公民身份而享有的权利范围要深入研究、科学化定；民警在公法上的权利应当尽量与公法的义务平衡、对称。此外，我以为，以下三点建议也是有价值的：

    成立民警的自我维权组织。保护民警权利的主体很多，但是，在自身方面单凭民警个人的力量还显得力不从心。因此，有必要成立民警自我维权组织，以组织的名义代替权利受到侵害的民警主张和维护民警的权利。在市民社会，行业组织是同业公民组织的自我维权组织，英国工会就是这种组织，其影响非常之大。我们可以在全国警察协会和地方警察分会的已有的组织基础之上，赋予其自我保护的职能，即以警察协会和分会出面为民警权利的实现、保护、救济进行各种活动。当然，这一制度的可行性和具体运作应该进一步研究。总之，是可以尝试的。

    与前文论述和建议相适应，尽快完善配套的制度，出台相关法律规范。依法维权是法治社会的必然要求，依法维护民警的权利同时也是依法治警的体现。比如，警察协会的性质、组织、职责、活动方式等等，在条件成熟时，都可以加以法律化。

    理顺公安机关内部关系，特别是上、下级单位、个人之间的关系，并上升到法治高度是保护民警权利所遇到的复杂而迫切的问题。必须下决心，以科学的态度加以解决，抓住强者与弱者的关系特征，着眼于公安机关组织上的一体性和运作上的警令、政令统一要求，探索中国特色的职务关系模式和制度设计。

    维护民警的合法权益是一个复杂的课题和一项长远的任务，需要调动很多知识去研究，花费许多时间去落实。我们相信，目前的状况会遂渐改变，政治文明毕竟已经成为国家建设目标和科学发展观的内容。

                                                           作者单位：新疆公安厅警务督察处