面对我国呈现上升趋势的恐怖行为，我们期盼反恐法律之剑早日出鞘

　　而法律惟有经过冷静和理性的淬炼，方能锻造出最锋利之刃。这一淬炼锻造的过程，迫切而又不容怠慢任一细节，因为面对反人类的罪恶，必须集结人类所有的智慧和勇气 　　

　　直升机贴地袭来，不远处几十辆坦克轰鸣而至，顷刻间，数十名伞兵从天而降……7月21日，“和平使命—2009”中俄联合反恐军事演习的俄方部队在沈阳军区洮南合同战术训练基地进行实兵分练，中方部分参演部队予以配合。

　　在约80分钟的演练中，俄方陆军加强摩步营、空降兵突击连和部分空军兵力实施了联合封控、立体突破、机动歼敌和纵深围剿等内容。

　　仅仅一个多月前，中国“长城6号”国家反恐怖演习在内蒙古、山西、河北等地连续进行，这次演习涉及核辐射、化学、爆炸、劫持、枪击等多种恐怖袭击手段，其中，具有放射性污染、造成局部恐慌的“核脏弹”，虽然目前国际上仍未发生相关恐怖事件，但仍作为潜在可能列入了本次演习的计划之内。

　　有媒体评论称，因参与地域范围广、演习科目多而引人注目的“长城6号”，初步向世人展现了中国已经建立的国家反恐体系。近年来，“东突”、“藏独”等恐怖活动呈现上升趋势，令中国反恐体系迅速升级，并形成海陆空多兵种多层次多部门参与的反恐怖系统。

　　然而，“从世界各国的反恐经验来看，要建立一个完善的反恐体系是一个比较漫长的过程，需要在实践中不断完善”。中国现代国际关系研究院反恐研究中心主任李伟说。

　　一个急切且不容忽视的问题是，我国目前还没有一部《反恐怖法》对整个反恐怖体系进行法律上的界定和谋划。但一位接近反恐立法工作的人士告诉记者，我国《反恐怖法》框架结构2005年就已经完成，然而还需要解决如何界定基础概念，如何设计特殊的反恐措施，如何与其他立法衔接等问题。

　　《反恐怖法》是综合性法律

　　何为“恐怖主义”，正是反恐立法的核心概念。“目前的国际公约中对恐怖主义并没有统一的解释，事实上，各反恐公约只是将具体的恐怖行为进行了定义，比如劫持人质罪、恐怖主义爆炸罪、核恐怖行为等。”中国社会科学院法学研究所研究员屈学武说。

　　尽管如此，中国法学会刑法研究会会长、北京师范大学刑事法律研究院院长赵秉志教授认为在国际条约和外国反恐怖立法中，“恐怖主义行为”等概念的界定虽各具特色，但也存在较多的共性认识。

　　据媒体报道，早在2005年9月，公安部反恐怖局副局长赵永琛在第22届世界法律大会专题发言中就透露，我国《反恐怖法》的框架结构已经完成。

　　面对大多以零星状态出现的恐怖行为，反恐立法却是一项综合的系统工程，赵秉志教授直言，“反恐法治不仅仅是一个刑法问题，实则关涉整个反恐法律制度，包括对刑事法、行政法、军事法乃至经济法等法学理论和相关立法的研究”。

　　“我国《反恐怖法》中不宜涉及具体的刑事法内容，相关完善可通过修改《刑法》、《刑事诉讼法》进行，这也是为了更好地促进反恐法律体系的协调和统一。”赵秉志说。

　　出台反恐怖法的困难，还来自于如何与国际公约相照应。目前国际上的13部反恐怖公约，除了惩治恐怖犯罪的刑事实体、程序规定外，还含有关于预防、制裁恐怖行为的民事、行政性规定。

　　“反恐怖法应该是一部综合性法律，不仅体现在刑事、民事、行政法规范的综合，而且表现在实体法规范与程序法规范的综合。”屈学武研究员说。

　　联合国《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》第18条规定，各缔约国应当“采取措施规定金融机构和从事金融交易的其他行业使用现行效率最高的措施查证其惯常客户或临时客户，以及由他人代其开立账户的客户的身份，并特别注意不寻常的或可疑的交易情况和报告怀疑为源自犯罪活动的交易”。

　　“这个条款显然是‘公约’对缔约国应当采取的有关金融行政立法措施的原则性规定。”屈学武说。

　　这13部国际公约，实际上确立了国际反恐怖斗争的法律准则。北京师范大学刑法学博士杜邈认为，在我国反恐立法中，应注意为国际反恐怖合作提供法律平台，“这有利于我们利用现行国际法框架，以国际合作的形式对恐怖势力进行有效打击，也有利于遏止国际恐怖组织对我国的渗透”。

　　立法工作已落后于香港、澳门

　　尽管如今恐怖主义已不为国内民众所陌生，但恐怖主义在我国境内出现的确时间较短。

　　据反恐专家介绍，上世纪90年代，我国西北部尤其是新疆出现了一系列恐怖事件，是中国境内最早的恐怖事件。

　　2003年，我国第一次在北京举行代号为“长城2003”的中国武警特战队反恐怖综合演习。这之后，中国国家层面上的反恐体系，从无到有，发展迅速。

　　从“长城1号”到“长城6号”，从“和平使命-2007”到“和平使命-2009”，中国政府在不断改进打击恐怖主义的战术体系。

　　运用法律手段预防和打击恐怖主义也日益受到重视。除了在1997年刑法典和2001年《刑法修正案(三)》中设置和补充完善惩治恐怖活动犯罪的条款之外，还通过1994年《外国人入境出境管理法实施细则》和《国家安全法实施细则》、2006年《反洗钱法》及2007年《突发事件应对法》等法律法规，进一步夯实了反恐怖斗争的法制基础。

　　早在2005年12月，在赵秉志教授的组织下，我国召开了首次反恐立法学术研讨会，他还主持完成了目前国内惟一一个关于恐怖主义犯罪惩治与防范的国家社科基金项目。

　　而在其他一些国家和地区，则较早制定了专门的反恐法，以色列于1948年颁布了《预防恐怖主义条例》。“9·11”事件后，越来越多的国家对原有法律体系予以完善，进行专门反恐立法的趋势更加明显，包括英国、美国、俄罗斯、德国、法国、澳大利亚、日本、菲律宾等。

　　“这些反恐法的具体名称可能有所差异，如《反恐怖主义法》、《制止恐怖主义法》、《预防恐怖主义法》甚至《人类安全法》，但均具备专门性反恐内容。”杜邈博士介绍。

　　杜邈还介绍，香港特别行政区于2002年通过了《联合国(反恐怖主义措施)条例》，并于2004年进行修正，规定了恐怖组织认定、涉恐资金监控等内容。

　　澳门特别行政区于2006年通过了《预防及遏止恐怖主义犯罪法》，规定了发起、创立、加入、支持恐怖组织等若干专门罪名，以及相应的刑事责任。

　　我国台湾地区也于2002年公布了《反恐怖行动法(草案)》，但该法案尚未获得正式通过。

　　反恐法要注重国际合作

　　一部反恐怖法，除了包括从我国实际情况出发对“恐怖主义”进行的界定外，其内容非常广泛。

　　由于反恐涉及面宽，参与部门多，为此我国已建立了国家反恐怖协调机制，由负责国家安全的部门以及相关部门一起来采取措施防范恐怖活动，保证在遇到恐怖袭击时能协调一致。

　　赵秉志教授建议，反恐怖法应明确我国反恐怖专门机构的地位、职能，以及各相关部门在反恐怖斗争中的职责和任务，建构以反恐怖专门机构为核心，以特定国家机关为主导，其他国家机关和社会力量协助的反恐怖工作体制。

　　提及反恐怖行为，公众首先想到的是身怀绝技、装备特殊武器的特警人员擒敌破阵。据公开资料，目前国家级反恐武装力量主要是雪豹突击队，其隶属中国人民武装警察部队北京市总队特勤支队特勤大队；另外，隶属北京市公安局特警总队一支队的蓝剑突击队，120名官兵也曾在奥运期间亮相。

　　但法律层面的特别措施则远不只是这几支人数有限的“特种部队”，其包括预防、情报预警、应急处置、制裁、善后恢复，以及认定恐怖组织、恐怖分子等内容。

　　值得注意的是，国家权力与公民权利的协调和平衡是实现反恐法治化的重要评判标准。“这些措施必须合法、合理、有效，同时必须对相应的代价进行理性而审慎的评估，这是反恐立法中需要冷静把握的问题。”赵秉志教授说。

　　几年前，一名美国乘客因宣称自己在随身携带的包中藏有炸弹而在美国迈阿密国际机场被一名联邦空中警察击毙。然而，事后警察并没有在包中发现炸弹。在进行相关立法的过程中，不能不在“反恐”与“人权保护”的价值上作出取舍。

　　由于恐怖主义是个“舶来品”，加强国际间反恐合作自然是反恐立法的应有之义。“中国目前在海外的利益不断增多，同时我们国家在海外的利益也经常有面临恐怖袭击的情况发生”，李伟说。

　　2007年4月24日，中原油田在埃塞俄比亚欧加登地区的项目遭200多名持重武器的反政府武装组织袭击并抢劫，袭击造成74人遇害，其中中方9人死亡、1人轻伤、7人被绑架，中方价值近1亿元的设备被毁。

　　“我国与相关国际组织和国家已开展了卓有成效的反恐合作，这需要以法律的形式固定下来。”赵秉志教授介绍，包括情报信息交流，案件线索的互相协助调查、取证，缉捕、遣返恐怖分子，以及培训、互派联络官甚至举行联合反恐演习等。

　　杜邈博士曾协助赵秉志教授考察、翻译了22个国家的36部反恐怖法，他发现，这些国家和地区的反恐立法也并非一帆风顺：一些国家虽然拟定了反恐怖法草案，但因争议过大而未能获得议会通过；一些国家在反恐法颁布之后，遭到国内外舆论的谴责，甚至因违宪被废止。

　　“为此，我们应重点研究反恐立法的难点问题，在汲取成功经验和失败教训的基础上，探索出适合本国国情的反恐立法之路。”赵秉志教授说。