曾经，人为限定发案破案指标导致层层造假；曾经，破解立案不实问题的努力因“领导发火”而停滞；但在“如实立案，天塌不下来”这一观念为各方所接受之后，这一革故鼎新之举开始发力

 　 调查动机

　　多年来，受各种因素的影响，公安机关立案统计不实问题一直十分突出。有调查称，个别地方刑事案件立案统计数据甚至只占实际发案数量的20%至25%。一些群众对“报案无用”、“投诉无门”现象反应强烈，基层民警要求改变这一现状的呼声也不断高涨。
　　在这样的背景下，地处西北的宁夏喊出了“如实立案，天塌不下来”的声音，一场空前的“灭虚纠偏”改革由此展开。
　　然而，毕竟改变的是几十年来沿袭的“传统”，而不仅仅只是数据上的简单加减，宁夏的改革注定要经历“破茧重生”的艰难历程。而这，也正是吸引记者前往调查的原因……

    □特别调查 

　　“今年1月至10月，宁夏回族自治区立刑事案件30492起，同比下降8.5%，这个数据完全真实没有水分。”11月17日，在向中央综治委检查督导组汇报今年宁夏全区社会综治工作时，宁夏回族自治区党委常委、政法委书记苏德良如是说。
　　苏德良的底气来自于宁夏公安从2008年在全区范围内开展的大规模如实立案工作。这项改革给宁夏全区社会治安带来了深远影响，告别了公安机关发案不立案、数据造假、社会治安评估失真的历史，将一个真实的社会治安形势准确反映到决策层的案头。

　　曾经层层造假

    “一些派出所所长手里有两本账，一本是真实的发案量，另一本则是专门上报应付的。至于隐瞒的案件量，可能在20%至30%之间”

　　11月18日，银川市西夏区某派出所民警小马接到报警后前往事发现场，调查完毕，他将受害者带到派出所，开始在宁夏警务综合应用平台输入相关信息。在网上向领导呈请批准立案的同时，他将一份《接受报警回执单》和一份《接受案件回执单》交给受害者，并告诉他，可以根据回执单上的编号查询案情进展情况，“如果案件破不了就会一直在网上挂着”。
　　“要在两年前，接处警记录和询问材料有时候眨眼间就没了。”小马给记者讲了这样一件事：
　　2006年11月的一天，小马和同事根据一名犯罪嫌疑人的交代，前往另一个辖区落实案件。“没这事！”该辖区派出所的同行将他们挡了回来。
　　银川市兴庆区公安分局纪委书记任德杰说，以往的考核有发案不能超过上一年的要求，发案下降成为治安好坏的指标，人为隐瞒发案、伪造数据的现象极为普遍。公安分局考核派出所，派出所考核民警，发案高的派出所就会受到通报批评，影响到整个派出所的绩效考核。在层层考核指标的“笼子”里，从基层民警开始，层层造假。以前，案件都是手工记录操作，月底统一拿到分局审批，除了一些重大案件外，其他案件到底发生了多少，上层谁也不知情。
　　任德杰透露，他曾见过一些派出所所长手里有两本账，一本是真实的发案量，另一本则是专门上报应付的。至于隐瞒的案件量，可能在20%至30%之间。“如果发案量高了，市长会收拾县长，县长回来会收拾我们。”任德杰说，每年县领导都要和市领导签订社会综治责任书，一旦突破了责任书上的条款，可能面临一票否决的风险，因此一些县、区公安局局长对此有真切的感受，在如何“核算”发案量和破案率的问题上费尽心思。

　　是什么在驱动造假

    上级机关考评指标堪称直接原因：由于人为限定发案指标和设定破案指标突出，而这种考评往往与待遇和绩效考核挂钩，导致基层队、所为完成指标任务造假

　　经济社会在不断发展，而刑事犯罪却持续下降，这一反常的现象不仅降低了公安机关在群众心中的“诚信度”，而且也让其自身工作极为被动。
　　在缺乏有效监督的情况下，宁夏区内一些派出所民警可以随手将报案记录撕去，刑警队对有些案件降格处理甚至不破不立。
　　银川市公安局副局长、兴庆公安分局局长周志林认为，立案不实首先不能准确反映一个地方社会治安的整体状况，使党委、政府对社会治安形势分析、判断出现偏差，其所作出的决策和应对措施必然会有偏移。其次，无法真正反映民警的工作量，进而影响政府在公安编制、装备和经费上的投入。更重要的则是逐渐失去了老百姓的信任，从深层次影响到了群防群治工作的参与度和热情，丧失公安工作赖以生存和发展的群众基础。如果一味听之任之，会让警察的宗旨意识、组织纪律以至职业道德出现问题，引发警民关系紧张。
　　自治区公安厅有关人士介绍，造成立案不实的原因有多种。除个别民警责任心不强、受利益驱动对案件降格处理、缺乏监督、受案立案制度不健全、立案的统计脱节等因素外，上级机关考评指标堪称直接原因。由于人为限定发案指标和设定破案指标突出，而这种考评往往与待遇和绩效考核挂钩，导致基层队、所为完成指标任务造假。

　　“破茧重生”

    宁夏全区解决立案不实的问题始于2000年，但这一革故鼎新的举措并未马上得到理解，曾有领导因为发案立案数的蹿升而发火

　　据宁夏自治区公安厅刑侦总队总队长朱明介绍，较早之前，政绩考核就是单一要求破案率。上世纪80年代曾要求刑事案件破案率达到80%以上，随后10年降到70%左右。
　　宁夏全区解决立案不实的问题始于2000年。当年，银川市如实立案，刑事案件发案立案一下子突破1万起，破案率不足30%。在年终考核时，市里对公安局意见很大，因为同期另外3个市的发案量总和还没有首府一个城市多，有领导火了。
　　于是，银川市一些基层公安部门的领导又按照以往的方式，发案量很快降到了7000多起，破案率则上升到了55%左右的水平。看似情况好转了，但人心里却不踏实了。
　　2007年，苏德良在基层调研时，基层民警要求改变这一现状的呼声极为高涨。苏德良表示，要实事求是，敢于面对这些问题。在自治区党委常委会上，苏德良向自治区党委书记陈建国和政府主席王正伟作了汇报，改革政绩考评体系得到了自治区主要领导的理解和支持。
　　2008年，自治区公安厅党委作出部署，明确当年立案不与上年同期相比，不简单以案件的升降来评估治安状况和工作成绩。然而，这一革故鼎新的举措并未马上产生一呼百应的效应，许多基层公安机关仍然在观望，毕竟改变的是几十年来沿袭的一个“传统”，而不仅仅只是数据上的简单加减。
　　2008年3月5日，自治区公安厅又在如实立案扎实工作的石嘴山市大武口区召开现场会，并下了军令状，年底对不如实立案的地方要“打板子”。至此，一场空前的“灭虚纠偏”改革在宁夏全区各级公安机关开展了起来。

　　“如实立案，天塌不下来”

    “案件一下子增加了这么多，但社会治安形势并没有恶化，公安机关有能力驾驭全区社会治安”

　　“我们对每一起案件都要录入电脑，案件到哪个阶段都能监控到。电脑系统自动生成文书编号，彻底杜绝了纸质材料被撕的可能。每天分局信息办都要统计当天的案件信息，刑事案件一天之内要经过两道审批手续，无法隐瞒作假，也不需要造假了。现在，如果一个派出所被查出两起以上不如实立案的案件，所长就会被免职，民警也会被调离岗位。”周志林感慨地说，如实立案后，民警的工作量一下子体现出来了，警力不足、经费不足的问题也暴露了出来。
　　就在如实立案开展起来的2008年上半年，宁夏全区各级公安机关共立刑事案件和受理治安案件分别比上一年度同期增加115%和41.8%。
　　“案件一下子增加了这么多，但社会治安形势并没有恶化。如实立案，天塌不下来。”朱明对此深有感触：2008年宁夏全区共立刑事案件40388起，破案率为29%左右，而上一年度则刚逾2万起，破案率在50%以上。但这一巨大的变化并没有引起恐慌，社会是平稳的，公安机关有能力驾驭全区社会治安。今年1月至10月，宁夏全区刑事案件发案30492起，同比下降8.7%，这说明宁夏全区的社会治安总体平稳。
　　自治区主席王正伟在一次政府常务会议上，肯定和表扬了公安机关实事求是、如实立案的做法，公安部相关领导也对宁夏的做法予以肯定。
　　朱明说，通过如实立案工作，基层民警以往担心如实立案对破案率产生影响的思想顾虑彻底消除，同时扭转了社会治安评估失真的被动局面，刑事案件将在较长时期内呈现高位徘徊、震荡上升的基本态势得到正视。公安机关跳出以往以发案数、破案率作为衡量和评价工作绩效的传统思维定式，开始深入研究、科学评估警务资源投入与警务成效产出比例关系的绩效评估机制，并及时掌握打击防范的重点区域，从根本上改变传统的人海战术模式。
　　但有关人士指出，因为定性难、群众不报案、案值的大小难以确定以及起诉和逮捕的标准不一等因素，大约有5%的案件仍没有立案。而要解决这一问题，则需要更深层次的探索和努力。
　　既然打破了原有的考评体系，那公安工作还有没有需要考核的杠杆呢？
　　“我们向自治区党委、政府上报我们的考核方案，一是破案绝对数比上一年提高3%，二是命案破获率在85%以上，三是八类主要刑事案件发案升幅不超过8%。”朱明说，“目前，正处于社会大变革转型期的社会治安，人民内部矛盾凸显、刑事案件高发是它的基本特征，确定这样的目标是符合我们宁夏全区社会治安状况的。”