公安院校学生毕业实习中若干法律问题研究

（ 王龙天  河南郑州  450002 ）

【内容摘要】公安院校学生毕业实习与其他普通院校学生毕业实习不同。公安院校学生毕业实习一般在公安机关进行，但由于公安机关是武装性质的国家治安行政管理和刑事执法的职能部门，依法行政、依法办案的要求使公安院校在公安机关实习的学生既没有资格参与公安刑事执法，也没有资格行使公安行政处罚权。公安机关可以在自己的权限范围内委托实习生行使除行政处罚职权以外的其他行政职权。

【关 键 词】公安院校    毕业实习   执法资格

近年来，我国公安教育蓬勃发展，全国正规公安院校已达78所，每年有近20万的预备警官奔赴公安第一线投入到公安实际工作之中。各级公安院校历年来对公安院校学生毕业实习的安排非常重视。尤其是近几年来，随着国家教育制度的改革与法制的健全、普及、完善以及公民法律意识的增强，公安机关依法行政、依法办案的法律要求迫使公安院校的毕业实习走上法制化、规范化的轨道。然而由于我国公安教育起步较晚，在公安院校学生毕业实习中，由于国家教育主管部门、公安部等对此没有明确的规定，各公安院校基本上都是摸着石头过河。而近年来，由于公安院校毕业实习生在实习工作中屡有伤亡事件发生，特别是实习中实习学生的执法资格、执法权、实习学生的合法权益保护等问题，日益成为实习中的热点问题。本课题主要就公安院校毕业实习中实习学说的执法资格、实习形式、合法权益保护等问题进行研究

一、公安院校学生毕业实习的基本形式

公安院校学生毕业实习是教学工作的重要环节之一，对培养学生成为合格的公安应用人才有着重要的作用。通过毕业实习培养学生综合应用知识的能力和从事本学科的科学研究的初步能力。根据目前各公安院校毕业实习的安排和实际，学生毕业实习的期限一般为一个学期。由于近年来各级公安机关清理非执法主体，使一些本来在公安机关从事执法工作的治安员、联防队员、保安员等非执法主体被清退，而公安机关维护社会治安的任务却日益增加，因此公安机关对公安院校学生在本单位实习普遍欢迎，并且要求学生提前到岗，因此，大部分学生毕业实习的时间要比学校教学计划中安排的时间要长，有的实习时间要达到6个月。

毕业实习的组织领导一般是在在主管校长领导下，实行校、系两级管理。实习指导教师是毕业实习的具体组织者与实施者。在各级管理阶层，教务处负责制订有关毕业实习工作的规章制度；综合、审查、协调并拟订全校毕业实习计划，呈送主管校长审批后下达执行；督促和检查实习前的准备工作；(如实习工作计划、实习大纲、记录簿等)；协助主管校领导，会同有关单位深入现场，检查实习进行情况；协助解决实习中的重大问题；汇总各学院的实习总结，组织经验交流；审核全校毕业实习经费预算，划拨实习经费，各单位包干使用。各教学系部的分管领导负责本系的毕业实习工作。具体职责是：组织拟订本系各专业的实习大纲和实习工作计划；实习大纲一般包括：(1)实习的目的、任务和具体要求；(2)实习的程序和时间安排；(3)实习的内容；(4)对学生的要求；(5)政治思想教育工作，包括精神文明教育、劳动教育、纪律教育、勤俭节约和保密保安以及安全生产等教育；(6)检查和考核办法。认真选择并确定实习基地，与教务处共同对实习基地进行考核和挂牌，做到相对稳定，专业对口，满足实习大纲的要求。尽可能就近 就地、节省开支。与实习基地签定实习协议。选派实习指导教师。具备中级职称以上者至少应占2/3。尽可能选派高职称、实践经验丰富的教师担任实习指导。控制和审批实习经费。检查和指导实习工作，协调解决实习中遇到的问题，总结、交流工作经验。实习指导教师职责要根据毕业实习大纲要求，结合实习单位的具体情况，拟订实习进程计划；对学生和接受实习单位阐明实习大纲及实习计划内容，明确实习目的和要求；会同接受实习单位指派的实习指导人员，具体指导学生进行实习，注意培养学生的独立工作能力，及时检查学生实习工作日记，掌握实习进度；组织专题报告讲座，结合实习的要求讲授必要的理论知识和组织必要的参观等，指导学生搜集有关课程设计、毕业设计以及教学、科学技术活动等方面所需要的资料。指导学生写实习报告，做好学生的实习成绩考核及评定工作；对学生全面负责。关心学生的实习、学习、思想、生活以及身体健康等方面的情况；教育学生遵守公安工作纪律，保密、保安以及安全生产等制度；向教务处汇报实习工作情况，写出书面报告；经常与实习单位取得联系，争取接受实习单位的指导和帮助，搞好学校与实习基地的关系。．根据学校的有关规定，对实习中的违纪、违规学生作出处理，并及时报告院主管领导。实习结束后提交处理的书面报告给有关部门记录、存档。在实习中对学生要求按照实习大纲、实习计划，完成规定的实习项目；在实践中，认真记实习日记，及时写实习报告；服从带队教师的领导，遵守实习单位的各项规定；服从实习单位的领导，注意文明礼貌，按单位规定着装，注意安全。严格遵守国家法律法规和公安政策、遵守公安部五条禁令及有关枪支和警用器械、车辆的使用规定，、保守国家秘密和公安工作秘密；爱护公物，注意勤俭节约；理论联系实际，把所学的理论知识运用到公安实践中去。严禁以权谋私、索贿受贿、泄露机密、无证驾驶、擅用警用器械。

实习基地建设是保证学生圆满完成实习的重要环节。实习基地是否履行职责，直接关系到实习的成败问题。因此，实习基地在学生实习中，要加强领导，健全组织，明确具体负责管理、指导、协调实习工作的领导；对实习生的到来、实习中存在问题的纠正和改进、实习结束时的总结等要重点研究；配齐配强实习指导人员，把思想政治强、业务精、作风正派、语言表达能力强的民警选派为实习指导人员。实习点的选择要选建在治安状况比较复杂、办案量较多的地区，一个实习点一般安排3人左右，各实习点还要保障实习学生的住宿、吃饭等问题，有条件的地方对实习生解决一部分相应的补助并配备必要的工作用交通工具。实习基地要落实各种措施，严格管理。主要是思想、纪律、作风、业务能力等方面的内容。一般来说，凡是公安民警应当遵守的纪律和规章制度，实习学生也应该严格遵守。

二、公安院校学生毕业实习中存在的主要问题

   根据近年来公安院校毕业实习的情况分析，总体上来说，毕业实习工作有序开展，富有成效，对学生实践能力的培养和提高起到了重要的作用。但是，也存在一些不容忽视的问题。具体表现为：

   （一）一些实习基地对毕业实习工作的重要性认识不到位，对学生毕业实习重视不够，安排不细，没有很好研究部署，随意性大。

   （二）学生在实习基地实习过程中，对实习学生的身份、法律地位和执法执勤任务没有明确，实习业务安排凌乱，不系统，没有体现出实习大纲的内容，失信人随意性大。

    （三）实习学生在执法执勤过程中缺乏基本的经验和自我保护意识及能力。实习学生中的伤亡事故几乎每年都有发生。由于对这些受到伤害或死亡的实习学生没有予以妥善安置，造成一系列社会问题。这已经成为制约学生实习、影响社会稳定的一个不容忽视的问题。

（四）一些实习学生组织纪律性差，违反实习纪律和有关实习单位的纪律，甚至违法乱纪。曾经有实习学生在实习基地单独行动，擅自对所在辖区的一些单位或个人进行罚款。

（五）学生在实习过程中，学校派出的实习指导老师不到位，或者本身对公安工作不熟悉，无法指导学生开展实习。

    （六）实习基地的实习指导人员，有的业务素质、政治素质不高，有的不善于表达，有的仅限于一般布置，不对实习学生进行系统指导。

    三、公安院校学生毕业实习中执法资格问题

公安机关是政府的一个职能部门，是武装性质的国家治安行政管理和刑事执法的职能部门[i]。现行法律法规要求公安机关无论在刑事执法还是在行政执法上，都要依法办案、依法行政。依法办案、依法行政的首要条件就是主体合法，即作为执法主体的公安机关必须具备执法资格，必须由依法取得执法资格的人员来行使这些职权。而公安院校的学生仅仅是一个没有依法取得法定的执法资格的普通公民，其本身并没有任何法定的执法资格，因此，公安院校毕业实习学生的身份是影响实习和依法办案、依法行政的关键。下面就公安院校毕业实习生在公安机关实习中涉及的公安刑事执法和公安行政执法的有关执法资格问题进行探讨。

    从目前公安院校学生的毕业实习情况，实习单位主要是在公安机关进行，一般在县、区一级的公安机关及其派出所实习。按照公安机关的工作性质，实习内容主要涉及公安业务中的刑事执法和行政执法。具体来说，公安院校毕业实习主要分为三类：一是在经侦、刑侦等公安机关的犯罪侦查机构实习，这些机构主要从事的是公安刑事执法工作，一般要严格按照《刑事诉讼法》、《人民警察法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律法规和规章来开展工作。二是在治安管理部门、公安派出所、交警部门、巡警部门实习，主要从事治安案件查处、治安检查、办理户证、驾证、治安巡逻等公安行政执法工作。一般要严格遵守《行政处罚法》、《人民警察法》、《治安管理处罚条例》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法律、行政法规、规章等。三是在公安机关的指挥中心、政工部门、法制部门等实习。主要工作是公安机关内部管理事务、法制监督及上传下达工作，一般不涉及对外的执法工作。前两类实习的人员在实习过程中，由于主要涉及对外的刑事执法和行政执法问题，因此其执法资格、执法权问题及其自身的危险性均比第三类实习人员的危险性要大，因此本文主要讨论前两类在公安刑事执法和公安行政执法一线的实习中的一些法律问题。

（一）关于公安院校毕业实习生的公安刑事执法资格问题

在侦查部门实习的学生，首先面临的一个问题是如何参与实习？是仅仅跟着侦查人员（这里指符合《刑事诉讼法》第91条规定的人员，即公安机关的侦查人员）看、学，还是实际参与到案件的侦查之中？如果是前者，也不存在执法资格问题，但是这样就与实习的性质不相符，且实际上也不是这样实习的。事实上，实习学生往往是与侦查人员一起办案的，甚至在调查取证、讯问等法定必须由侦查人员进行的工作中，也直接参与其中，并且在笔录中署名。有的实习单位往往由于警务工作繁重，而把实习学生当作正式干警使用，甚至有的公安院校也明确要求实习单位把实习学生安排在警务工作的第一线。实习单位经常采用的方式是实习学生和正式干警为一个警务工作小组，进行侦查破案工作，较正规的是笔录中签署正式干警的名字，实习生的名字不署，或者将实习生作为在场人而签署名字，有的则干脆直接署上正式干警和实习生的名字，二者均作为侦查人员出现在笔录中，上述无论哪种情形，严格说都是不符合法律要求的。

我国《刑事诉讼法》第91条规定：“讯问犯罪嫌疑人必须由人民检察院或者公安机关的侦查人员负责进行。讯问的时候，侦查人员不得少于二人。”这里的规定显然是指讯问犯罪嫌疑人必须由2名以上的正式的侦查人员进行，否则则是违法的。就公安机关来讲，公安机关内部分工比较细，也比较明确，有从事侦查工作的侦查人员，有治安人员，有交警，有巡警等，《刑事诉讼法》规定讯问犯罪嫌疑人必须由侦查人员进行而不是规定由公安机关的人民警察讯问，绝不是随意的，而是由于侦查工作的特殊性所决定的。因为它直接决定了一个人的人身自由及刑事犯罪问题，是代表国家来查明一个犯罪嫌疑人是否有罪、罪轻、罪重问题，是应当由较高素质的正式人员进行的。可以说《刑事诉讼法》的规定是科学的、合理的、慎重的。也就是说并不是公安机关的人民警察都可以进行讯问并行使侦查职权的。作为在公安机关实习的公安院校的学生，从隶属上看，他们不是公安机关的人民警察，他们就不具有人民警察法所规定的人民警察的职权，因此更不具有《刑事诉讼法》所规定的侦查人员的身份和职权。所以实习生在公安机关是不能够单独或与侦查人员合作共同侦破案件、或参与案件侦破工作的，也即公安院校在公安机关进行毕业实习的学生是没有资格参与和行使刑事执法权的。有的人认为，我国《刑事诉讼法》仅仅规定了讯问由侦查人员进行，而没有明确规定其他侦查工作只能由侦查人员进行，因此在公安刑事执法中，公安院校的实习生可以从事一些其他的刑事侦查工作。这种观点是错误的。虽然我国《刑事诉讼法》仅仅规定了讯问由侦查人员进行，但《刑事诉讼法》同样规定了在询问证人、勘验、检查、搜查、扣押物证书证等工作均由侦查人员进行，所以，公安院校在公安机关实习的学生是根本没有资格参与刑事执法的。

就目前的法律规定，公安院校在公安经过实习的学生直接参与刑事执法是行不通的。那么，既要完成实习任务，达到实习的目的，又不能违法，则实习生只能间接实习了。所谓间接实习，就是指实习生在公安机关的刑事执法机构实习时，不直接参与侦查一线工作，而只是以第三人的身份、观摩者的身份参与其中。具体来说，就是在刑事侦查过程中，实习生以参与案件的讨论、到现场观看、学习现场勘查的方法和技巧、跟随侦查人员了解、掌握侦查工作的程序和各项业务，必要时可以单独将侦查人员的讯问过程记录下来（不过这样的记录仅供学习使用，不能用作指控犯罪嫌疑人的证据使用）等形式来学习和达到实习的目的。

（二）关于公安院校毕业实习生的公安行政执法资格问题

公安行政执法权的行使与公安刑事执法权的行使相比较来说，规定的相对宽松。根据行政法学理论，行政主体是享有某种法律地位、具有某种权利、义务的行政机关及法律法规授权的组织。行政职权由法定的行政主体来行使。一般情况下，具体行使行政职权的，则是该行政主体所认可的工作人员。即行政主体的职权由国家依法定方式任用的、在国家行政机关中工作的、依法行使国家行政职权、执行国家公务的人员来行使。一个行政行为是否合法，主要取决于行为的主体、权限、内容、程序、形式等是否合法。

行政行为的主体合法，才是合法的行政行为。主体合法包括行为主体应具备行为主体资格，实施行为的公职人员应具有合法的身份，即代表行政机关实施行政行为的公职人员必须是合法取得公职人员身份的人员，这些人员既可能是通过法定方式任用的、依法行使行政职权的公务员，也可能是通过依法授权或委托、取得实施行政职权资格的组织或个人。根据我国《行政处罚法》第18条的规定，行政机关可以依照法律法规或规章的规定，在其法定权限内委托符合法定条件的组织[1]实施行政处罚。同时规定，行政机关不得委托其他组织或个人实施行政处罚。由于行政处罚的实施可能包括传唤、讯问、调查、举行听证、裁决、执行等程序和环节，因此公安机关就不能委托在本机关实习的公安院校的实习生来行使行政处罚权，即公安院校在公安机关实习的学生依法不应该代表具有行政处罚权的公安机关行使行政处罚权。

因此，公安院校在公安机关实习的学生，只能通过观摩的形式来体验、学习公安机关的行政办案过程即行政处罚权的实施过程和技巧，否则，实习生所在的公安机关所作出的行政处罚就有可能是不合法的，公安机关就有可能承担重新作出行政处罚决定甚至承担国家行政赔偿的法律后果。

那么，公安机关的其他行政职权实习生能否行使呢？根据行政法学理论，除法律有特别或明确规定的外，行政主体的行政职权可以通过委托的方式在其权限范围内委托给其他组织或个人来行使。目前，除我国《行政处罚法》明确规定行政机关不得委托除法律明确规定的组织外的其他组织和个人实施行政处罚外，公安机关的其他行政职权的行使法律没有明确禁止公安机关不得委托除人民警察以外的其他组织或个人来行使。“法无明文禁止，即可作为[ii]”因此，依据行政法学理论，公安机关可以在自己的权限范围内委托实习生行使除行政处罚职权以外的其他行政职权，如治安检查、实施不涉及治安处罚的行政强制措施等有关的公安行政执法职权。这种委托应该是通过一定的形式来实现的。一般应该由县级以上公安机关通过正式文件等形式来确认这种委托关系和实习生的行使部分公安行政职权的身份和资格。这一点，郑州市公安局做的比较好。自1999年郑州的“5.26”案件[2]发生后，为了规范公安院校的毕业实习，确保公安机关依法行政，郑州市公安局规定，凡拟在郑州市公安局及其所属的公安分局、公安派出所实习的公安院校学生，在实习前一个月统一由市公安局政治部协调安排，并以市公安局的名义下发文件，确认每一实习基地、实习点的具体实习学生，安排后，实习学生和实习点不得随意变动，从而既保证了公安院校毕业生的实习，又依法赋予了实习生行使部分公安行政执法权的资格，最终确保实习工作顺利开展和公安机关执法活动的依法进行。

四、实习生在实习中的法律地位及权益保障

关于公安院校实习学生在公安机关实习过程中的法律地位和权益保障问题，如实习学生的合法权益如何保护、实习中遭遇暴力袭击后如何抚恤、实习过程中是否应该获取一定的报酬、实习学生在实习期间与学校和实习单位的法律关系等有关法律问题是公安院校学生毕业实习中若干法律问题研究的重要组成部分。

由于兮安工作的高度危险性，公安院校的学生在毕业实习中的风险就很高。前面我们已经阐述了公安院校学生在实习过程中根据不同情况所具有的刑事执法和行政执法资格，因此其法律地位问题应该说就很明确了。公安院校的学生在公安机关的刑事侦查部门实习时，其没有相应的刑事侦查权，其主要活动是观看或起辅助作用，因此在刑事执法中出现的需要追究责任的问题，实习学生是不应当承担的。如果是实习学生在参与刑事案件侦破过程中受到伤害，那么就要根据不同情况予以抚恤。如果实习学生是应实习单位的要求而参与了刑事侦查工作，这种情况下，就应该由实习单位承担一定的赔偿责任。如果是实习学生擅自行动而造成的，则实习单位就不应该承担任何责任。实习学生如果是应实习单位的要求参与公安行政执法活动，那么这时对实习学生就应该参照人民警察的地位和待遇来对待了。如2004年11月，河南公安高等专科学校文秘系一学生根据学校统一安排在郑州市公安局管城分局一派出所实习过程中，一天深夜接110指派，出警赶往一交通事故现场。在该事故现场维护秩序过程中被一辆已经报废而继续使用的车辆撞死。无疑，这名学生的2，至少应该认定为因公牺牲。按照人民警察有关抚恤规定（2004年公安部、财政部联合制定），至少应该由国家财政给予这名学生家人10万元的赔偿。实际业，由亏肇事车辆逃逸㐁肇事车车主无力赔偿、实习单位和学校互相推脱责任，结果在赔偿问题上，由学校教师捐款予以赔偿。这种做法是不符合有关法律规定的。由于此事没有得到妥善处理，势必将影响今后学生的实习。

在实习学生法律地位问题上，有的地方在实习前，就由学校和实习基地签定实习协议，严格而明确地规定双方的权利和责任，明确实习过程中出现的意外人身伤亡的处理办法和补偿办法，从而避免在出现问题时互相扯皮，推脱责任。此外，为避免实习过程中出现以外事件，除了要教育实习学生注意安全、加强对其自身安全教育、实习指导教师及时提醒外，学校也应该对实习的学生进行人身意外险，为学生及其家人的幸福、为社会的稳定和学校的可持续发展奠定基础。

当然，为了避免出现意外，有的公安院校已经不集中安排学生进行毕业实习，从而避免了学校可能承担的任何风险。不安排实习的理由是目前公安院校的学生已经不包分配，其毕业后不一定要到公安机关工作，其就没有必要到公安机关实习。否则有可能带来不必要的安全隐患和不安全因素。再者，在最后一个学期，学生大部分后要外出找工作，参加各种招聘会或招警考试，学生也没有心思去安心实习，而且在招警考试中，并没有对学生是否在公安机关实习过作为一个条件来考虑，因此近年来有部分公安院校干脆就不安排学生进行毕业实习了。这种做法固然有其道理，也确实对学校减轻了压力，但是从教育学方面考虑，不安排学生实习是教育教学上的短缺服务，是不符合教学规律的，也不利于教学水平的提高。这种行为是一种短视行为，不利于学校长远发展。我们应该研究任何完善实习制度而不应该完全抛弃。

当然，学生毕业实习的权益是多方面的，例如福利待遇方面、住宿和交通方面等，都应该考虑到。尤텶是在市场经济条件下，学生实习过程中是否应该由所在的实习单位发给一定的实习工资，是应该进行研究的。在传统的实习规定中，�校是应该给实习单位伀定的经济补偿的，这从理论上来说是正确的，实习单位相当于为学校培养人才，学校收取了学生的培养费用，当然应该由学校给实习单位费用了。但是，在目前的情况下，实习学生在实习单位都是作为主要力量来使用的，实习学生对实习单位的工作也确实起到了一定的推动作用，因此有的单位就给实习学生一定的生活补助，这也应该看作是正常的，应该根据实习单位不同的经济条件来确定。

公安院校毕业实习中的法律问题是很多的，由于水平所限和时间所限，本文仅就上述问题进行研究，其他问题容得以后继续进行深入研究。文中不当之处，请有关专家批评指正。

 作者：王龙天，男－1966年9月生，河南镇平人，1989年毕业于公安大学，1999年被评为副教授。2005年11月被评为教授。现为河南公安高等专科学校科研处副处长、教授；河南仟方律师事务所律师；河南省律师学研究会副会长；郑州市法学会副秘书长、郑州市行政法学研究会副会长。

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                             二00五年十月十八日