主 持 人：谢  庆       本报法律人专刊编辑
　　特约嘉宾：刘卫林 晓东 中国政法大学继续教育学院、点睛政法网络学堂编辑

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瞩目的治安管理处罚法将于2006年3月1日起正式施行，如何进一步理解改革开放对该部法律产生的重要影响以及呈现的诸多亮点，相信从两位嘉宾的分析中能得到更多的启示。

　　治安警察和民众关系发生变化

　　主持人：改革开放把中国推进一个“重要的转型期”，对《治安管理处罚法》的产生有哪些影响？
　　刘卫：市场经济的布施和法治国家的理念，“服务行政、责任行政”正成为民众天经地义之要求。政府在民众的权利究问声中，不断得到反思，拼弃“以国为本”、“以官为本”，树立“以民为本”，倡导“执政为民”成为当下新政之亮点。正是在这样一个历史背景之下，《治安管理处罚法》应运而生。
　　没有人会否认《治安管理处罚条例》的修订是为了适应“转型期”社会发展的客观需要，但认识仅止于此是不够的，更为重要的问题是转型期到底哪些地方转了型，到底对《治安管理处罚法》的立法与运行有什么影响或意义。
　　著名行政法学专家张树义教授认为，转型主要是在于社会结构发生了深层变迁。虽然我们还不能用一个准确的概念去定义，虽然这个过程充满了反复和悖谬，但基本的事实是：社会主体正从一元走向多元，权利按着市场化的“契约”规则生成，人与人之间的关系“从身份走向契约”。社会主体的多元化意味着越来越多的平等、独立的主体参与市场和进入社会。他们的权利更多地源于合法交易，而非国家的恩赐；他们的关系更多体现为“契约精神”，而非“身份认同”。这样，治安警察和市场民众之间的关系也发生了根本的变化，它改变了国家至上和全能政府时代的管制和被管制的关系，而形成了一种公共服务的“购买”关系，纳税人为其所得到的公共服务支付税金。

　　治安警察权力的扩张与控制

　　主持人：以此视角来看《治安管理处罚法》，有哪些方面值得圈点？
　　林晓东：第一，立法精神从“社会控制型”转向“公民权利保障型”。由于社会的转型，治安管理不应当再是对社会的控制，而应当是更多地保障公民的权利。该法在总则部分宣示了“尊重和保障人权，保护公民的人格尊严”的原则。不仅为整部法律确定了一个良好的基调，也为治安管理中实际纠纷的解决以及民众维权提供了基本的准则。另在分则中也增设了不少保障公民权利的条款。立法精神的转变适应了“转型期”的现实需要，这一转变体现出的是民权意识和宪政思想。张树义教授评价说：如果立法者和实施者没有这种指导思想的转变，我们很难期望一部“良法”面世，我们也很难受到“良行”对待。法律的“正当性”，就取决于它与社会生活的要求相符与否。
　　第二，扩张了治安警察权力，填充了治安管辖的盲区。此次修法大大扩张了治安警察的权力。一是扩大了处罚范围。如抗拒人民政府在紧急状态情况下依法发布的行政法规、规章、决定、命令的行为；在国家机关门前静坐、聚集，拒不离开的行为；扰乱社会治安、侵犯人身权利的流浪乞讨行为；扰乱大型活动秩序的行为，如球迷闹事，等等；二是增加了处罚种类。原《条例》规定的处罚种类仅有警告、罚款和拘留三种，现增加了吊销公安机关发放的许可证，对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境等；三是罚款幅度大幅提高，将对个人的罚款数额提高到50元至5000元，对单位的罚款规定为2000元至10万元。以上警察权力的扩张，适应了社会治安出现的新情况、新问题。新处罚法规定，“在公共场所故意裸露身体，情节恶劣的”可处以罚款和拘留。见此，也不由得让人担忧起夏天众多的大小“膀爷”们和着“露脐”装的姑娘们的命运来了。这种粗线条的规定，一方面难以操作，并极有可能成为警察权力滥用的幌子。新法还规定，旅馆业对于住宿的人有登记义务。房屋出租人有查验承租人身份的义务。从事典当、回收行业的人有注意义务等。以上规定对管理者来说倒是方便了，但对纳税人来说，承担这种本不应由其承担的义务是否合适，值得商榷。
　　刘卫：还有第三点，控制了治安警察权力，严格了治安处罚的程序。
　　新治安法中，程序得到前所未有的彰显，对处罚权有所控制。我们知道，程序并非是可有可无的东西，程序有自身独立的价值。没有程序规制的管理，必将妨害正义与和谐的实现。原条例明显缺乏“程序意识”，比如在“传唤、询问、取证、裁决”之间没有设置听取相对人陈述、申辩的环节，给行政专横留下了空间。新法对此作出了明确规定。
　　新治安法确立了非法证据排除规则。我国早就加入了联合国禁止酷刑公约，公约明确规定对于使用酷刑收集的证据要排除，目前我国刑事诉讼法中还没有类似的规定，《治安管理处罚法》先走一步做出这样的规定，的确是一个好的开端。
　　新治安法细化了处罚标准，限制了警察的自由裁量权。从历史的经验看，公权力尤其是警察权的自由裁量权过大，对公民无异于就是灾难。西谚云：一部行政法的历史，就是控制自由裁量权的历史。我们注意到《治安管理处罚法》在处罚标准上的细分，从立法上给警察的恣意加上了一堵防火墙。
　　林晓东：还一个可圈可点的是，新治安法规定了最长二个月的结案期限。以往，不论是在治安案件还是刑事侦查当中，“久立不破”的案件屡见不鲜，有些案件甚至10年不破也不结，当事人长期生活在被调查或侦查的阴影当中，更有大量财物被公安机关长期扣押无法主张，平添了社会的不稳定因素、增加了法治成本、甚至给腐败提供温床。治安管理处罚法这一规定，也为此后刑诉法的修改埋下了楔子。

　　法律存在的终极价值绝非处罚

　　主持人：有观点认为，以上修法中表现出的“一个转变”和“一扩一控”，实际是一种博弈，如何理解？
　　刘卫：“扩权”旨在填补规则的缺失，扩大对公民权利的保护度；“控权”则重在规范公权力的运行，是从另一个角度扩大对公民权利的保护度。没有适度的扩权，等于放纵破坏治安。而没有警察权的控制，放纵的不仅仅是破坏治安，更是对公权力运行规则的损害。洞察人性的思想家们相信：再不道德的个人，也比不上被滥用的公权力的危害，我们不愿容忍前者，更决不能放过后者。
　　尽管这部法律还有许多不尽如人意之处，并且我们似乎总还能感觉到一种试图突破私域空间的“善意冲动”，但善意何以结善果，好心何以办好事？解决这个矛盾的确是我们的艰难抉择，我们只有在这样的博弈中生存，而我们所期盼的，归根结底还是为保障每一个公民的自由与权利。当下，这部法律离正式实施已为时不远，我们也期待着执法者和司法者，都能以“善良”和“正义”之心，理解之、适用之。法律存在的终极价值绝非“处罚”，而是增进公民的福祉，否则它就徒具“合法性”而丧失“正当性”。