许多国家的警察都面临着腐败问题，同时，公众也可能对警察的行为提出大量的投诉。为了应对上述情况，方案之一就是设立外部机构调查警察的不法行为，同时严格警察的管理。为了减少警察机构面临的投诉、减少正当程序错误、有效地分析和解决问题警察问题，美国司法部司法项目办公室和国家司法协会针对早期预警系统开展了一项研究，并于2001年7月公布了研究报告，即《早期预警系统———问题警察的应对措施》。本文有关早期预警系统的研究以沃克教授等人的研究报告为基础，同时，参照美国和澳大利亚警察机构在该领域的改革实践，系统地介绍了警察机构早期预警系统的相关问题。

早期的预警系统介绍  

　　在美国，警察机构的领导者逐渐认识到，在警察机构内部，约有10%的警察导致了90%的问题。针对该问题的调查人员指出，为数2%的警察导致的投诉数量占所有市民投诉数量的60%。“问题警察”的现象早在20世纪70年代就已引起了高度关注。1981年，美国人权委员会建议所有的警察机构建立预警系统识别问题警察，即那些经常成为投诉对象或者表现出明显的不当行为模式的警察。在一系列警察丑闻曝光之后，警察机构提出了一种展开内部调查的新范式。警察机构必须主动、严厉地打击各级警察实施的严重不法行为和腐败行为。这种新范式的关键要素之一就是设立早期预警系统。

　　早期预警系统是一个以数据为基础的警察管理工具，旨在识别那些存在不当行为的警察，并且通过各种形式的干预措施矫正问题警察的行为。警察系统力图通过早期干预措施避免警察面临正式的纪律惩戒。此种预警系统促使警察机构警惕这些问题警察，并且为这些警察提供必要的建议和培训，以便帮助其改变不当的行为模式。

　　对于执法领域而言，建立在风险评估基础之上的早期预警系统应当具有客观性、公正性与灵活性。2001年，绝大多数澳大利亚执法机构都已经基于各种投诉档案建立了简单的早期预警系统。如果特定时间段内（通常为12个月）接到3至5个投诉，警察机构就可以据此针对那些可能存在问题的警察进行干预。不过，早期预警系统要想发挥应有的功能，需要尽可能地吸纳各方面的数据。如果仅仅考察某个层面的因素，则很难具有全面性和客观性。

　　下列指标通常有助于确立全面的早期预警系统：1.市民的投诉，2.内部的投诉和揭发，3.解除枪支使用权限，4.非常规离职/病假，5.高速追捕，6.拒绝执行逮捕，7.伤害被逮捕者，8.未能出庭作证，9.使用暴力，10.不良的工作报告，11.停职、罚款或者其他纪律惩罚，12.诉讼，13.未能进行起诉总结。

　　这些指标需要在执法背景之下加以灵活运用，因为警察所肩负的职责各不相同，他们所面临的投诉也各不相同，那些容易与公众接触的职位，例如巡逻工作，通常面临更多的投诉。因此，将巡警与侦查人员面临的投诉进行比较，这种做法就显得不甚适当。在设计早期预警系统的时候，应当考虑不同执法环境的因素，这也要求确定警察组织的职业行为标准，从而明确不同情势下警务工作的合理要求。这些行为规范必须加以量化，从而设计出计算机化的早期预警系统，自动分析相关的风险数据。这些行为规范需要包括警察组织不同群体与部门的平均值与变量，一旦违反了适当的行为规范标准，就会自动显示警告。因此，早期预警系统能够将那些超越规范行事的个体或者部门筛选出来。

　　不过，该系统并不考虑各个指标的严重性，例如，警察甲在一年内面临4项投诉，3项涉及行为粗鲁，另外一项涉及恐吓，所有这些投诉都通过现场处理得到了妥善解决，并没有进行进一步的处理。警察乙可能面临两项投诉，均与性骚扰有关。相比之下，警察甲的风险指数可能比警察乙高些，因为甲遭到的投诉比乙多两个，不过，警察乙面临的性骚扰投诉，其严重程度通常比行为粗鲁和恐吓大得多。特别值得指出的是，警察乙的投诉历史显示，其每年至少面临一次（包括未经证实的）性骚扰投诉。这种行为模式显示出，需要对警察乙的行为进行更为全面的风险评估。

　　再如，警察甲面临4次外部投诉和两次使用武力报告，但是，没有面临内部投诉。警察乙面临两次外部投诉、一次内部投诉以及一次使用武力报告。统计结果显示，警察甲面临的投诉总量是6，而警察乙面临的投诉总量是4。如果仅仅统计数量，那么，相比之下，警察甲的风险指数较高，更有可能面临风险评估。不过，这种统计并未关注投诉的严重程度问题，事实上，内部投诉的严重性可能远远高于外部投诉。

　　科学起见，应当将调查结果纳入到风险评估过程之中，如果通过彻底调查，表明投诉并非真实情况，那么，调查结果应当被记录在案。相比之下，在内部审查过程中，应当注意那些撤回的投诉，因为撤回投诉的原因很多，可能是由于投诉人胆小或者遭到威胁，或者是由于缺乏资源。

　　建立在投诉基础之上的早期预警系统面临的主要问题在于，投诉本身并不避免显示出所有潜在的不法行为。新南威尔士皇家委员会在1997年的一份报告中指出，警察机构侦查人员实施的一些腐败行为并未面临投诉，这主要是由于腐败是基于合意的行为，当事人一般不会投诉。因此，需要综合考察其他指标，不能仅仅依赖于投诉指标。这些指标包括线人的情报、检察官与法官的负面评价等，将诸多指标纳入到早期预警系统之中，有助于帮助确定当下存在的问题。

　　在设计早期预警系统时，应当考虑以下因素：1.应当将之作为上位的预防腐败项目的一个组成部分；2.应当由警察机构的内部事务部门管理早期预警系统，从而确保早期预警系统的应用具有统一性，并且可以适用于整个警察机构；3.应当基于对部门环境和任务环境的风险评估建设预警系统；4.应当持续进行监督与更新；5.应当对涉嫌的问题采取早期干预措施，诸如咨询、心理治疗、培训、预警或者诚信度测试；6.应当尽可能地整合更多的数据来源；7.应当确保程序工作，坚持无罪推定原则；8.应当鼓励高效的工作作风；9.应当考察那些超出“单个问题警察”的因素，诸如培训不足或者更高的监管要求；10.应当推行有效的交流战略，将相应的规划与结果概要地传达给相关工作人员。最后一点尤为重要，因为一方面，需要通过强调早期预警系统的价值，从而确保整个警察机构的声誉；另一方面，也需要确保某个警察的声誉与工作地位。

早期预警系统的流程

　　早期预警系统包括三个基本的流程：选择、干预和后续监督。这三个流程之间具有前后相继的关系，而且相互之间具有紧密的关联。

　　选择阶段，选择哪些警察作为早期预警系统的对象，这一问题尚不存在客观的标准，不过，针对这一选择过程的影响因素，存在一些公认的标准，能够帮助识别问题警察的绩效指标，具体包括：市民的投诉、开枪的情况以及使用武力报告、民事诉讼、拒捕事件、高速追捕事件以及交通事故的毁损情况等。

　　干预阶段，早期预警系统的主要目标是改变那些拥有不当记录的警察的行为方式。基本的干预策略倡导威慑与教育相结合。威慑理论认为，通过以可能的惩罚相威胁，可以促使问题警察改变自己的行为方式。同时，那些并未纳入到预警系统之中的警察也将为了避免遭受惩罚而改变自己的行为方式。早期预警系统还假定，作为干预措施一部分的培训工作，能够帮助警察提高工作绩效。

　　后续监督阶段，几乎所有设立了预警系统的警察机构（90%）都指出，他们在采取干预措施之后，还需要继续监督问题警察的工作绩效。此种监督工作通常是非正式的，并且由问题警察的直接上级进行。不过，某些警察机构也规定了正式的观察、评估与报告程序，几乎半数的警察机构在最初干预的36个月内持续监督问题警察的工作绩效。半数执法机构指出，后续监督工作并未规定具体的期限。他们通常持续或者以个案为基础考察问题警察的工作绩效。

　　任何人都不得私自处理投诉，因为这可能导致投诉未能发挥应有的功能，警察机构应当热情受理并且适当地处理投诉。警察管理者应当关注投诉结果显示出的具体模式，善于见微知著，并且适时采取针对性的措施。对于那些缺乏经验的警察，可以进行培训。对于那些严重不称职的警察，可以调换岗位或者开展心理治疗，如果未能采取针对性的措施，作为当事人的警察就可能进一步实施不法行为，直至产生严重的后果。此外，责任系统应当被视为警察机构奖励系统的一个组成部分，除了因为下属存在不法行为而惩罚那些领导者之外，还应当由于下属做法良好而奖励那些领导者。同时，那些表现良好的警察也应当得到奖励。只有奖惩相互结合，才能更好地确保警察履行职责。

早期预警系统的应用

　　如果某个警察或者某个警察部门长期以来面临类似的投诉，那么，问题就可能显得比较明显。克里斯托弗委员会（克里斯托弗，美国前国务卿，1992年在洛杉矶事件中，担任调查洛杉矶市警察殴打黑人罗德尼·金一案的民事委员会负责人，成功地解决了这一震惊全美的骚乱事件。）一份针对警察过度使用武力的报告调查表明：1986年至1990年期间，大约有1800名警察遭到过度使用武力或者使用不当方法的指控，1400余名警察仅仅面临一项或者两项指控，183名警察面临4次以上指控，44名警察面临6次以上指控，16名警察面临8次以上指控，一名警察面临16次指控。可见，通过考察与监督警察面临的投诉，警察管理者能够发现潜在的问题，预测问题的持续性和发展趋势，并且提出预防性的干预措施，进而对相关措施的成效进行评估。

　　针对单个警察或者某个部门开展的风险评估是早期预警系统的核心组成部分。风险评估还需要考察投诉者的因素。特别值得指出的是，在风险评估过程中，警察应当认识到，风险评估是一项客观公正的工作，不应存在偏见，而且应当奉行无罪推定原则。在风险评估过程中，评估对象可能认为自己将要受到惩罚，并且已经被“记录在案”；即使最初未能查明该对象实施了不当行为，他的职业前途也将受到影响，并且可能导致同行对其人格产生怀疑。因此，无论是从警察组织的士气还是从道德层面考虑，都应当赋予评估对象进行合理解释的权利。

　　在许多情况下，评估对象还应当了解自己所面临的投诉的具体内容，以及投诉在绩效评估和职位晋升评估等工作中的具体影响。评估对象有权对自己的投诉历史做出解释。

　　在准备开展风险评估的过程中，评估人员可以与评估对象展开交谈。通过展开交谈，评估人员可以更好地理解那些影响评估对象工作绩效的个人问题，从而有助于提出针对性的救济措施。在会谈过程中，应当关注那些在已有数据中未能反映出来的问题。不过，向评估对象的反馈应当仅仅限于和工作相关的问题。

　　警察机构可能由于担心风险评估报告被用于后来的诉讼活动，从而反对建立早期预警系统。不过，实际上，通过建立风险评估系统，可能更加有助于保护警察机构免受诉讼的侵扰，因为该系统表明，警察已经采取了相应的预先性措施。警察机构不应因为担心风险评估系统可能引发责任，从而放任地不采取应对性措施。作为负责任的公共部门，警察机构应当在有效完成执法任务的同时尽量避免引发相应的法律责任，一旦执法工作引发了相应的法律责任，警察机构也应当勇于承担责任。

　　正如某些警察容易面对投诉一样，某些市民也可能经常进行投诉。某些投诉具有正当的理由，而某些投诉则可能属于恶意投诉。通过开展风险评估，能够发现此类恶意的投诉。通过考察投诉的模式，也能够确定投诉是否具有事实基础，或者属于恶意投诉。监督机构应当通过惩罚那些恶意的投诉者来威慑那些滥用投诉系统的市民，同时，确保警察的合法权益得到维护。

　　应当认识到，现有的风险评估系统并非十分完善，仍然面临着诸多的限制和问题，例如，难以从未经证实的投诉中发现真正的不法行为，可能存在恶意投诉，某些不法行为可能并未引发投诉等。就早期预警系统而言，最初的应对措施应当立足于学习和帮助，而不是惩罚。不应当不公正地损害警察职业的稳定性。